Riksrevisionen logotyp, länk till startsidan.
Riksrevisionen logotyp, länk till startsidan.

Samhalls samhällsuppdrag – styrning och organisation i behov av förändring (RiR 2023:14)

Samhall brister i att ge utvecklande arbeten till sina anställda. Stora personalgrupper och ett för ensidigt utbud av arbetsuppgifter begränsar möjligheterna att erbjuda anpassade jobb och därmed utveckling i arbetet, vilket är syftet med verksamheten.

Sammanfattning

Samhall är ett statligt ägt bolag med samhällsuppdraget att producera efterfrågade varor och tjänster och genom detta skapa meningsfulla och utvecklande arbeten åt personer med funktionsnedsättning som Arbetsförmedlingen anvisar där behoven finns. Målgruppen för skyddat arbete på Samhall är de som har en så nedsatt arbetsförmåga till följd av en funktionsnedsättning att de inte kan få annat arbete eller stöd genom andra insatser.

Riksrevisionen har granskat om Samhall uppfyller sitt samhällsuppdrag. Granskningen visar att Samhall har skapat meningsfulla arbeten, i betydelsen att de har varit efterfrågade av en marknad. Riksrevisionen bedömer dock att Samhall brister i att ge utvecklande arbeten till sina anställda. Riksrevisionens övergripande slutsats är därför att Samhall inte uppfyller hela sitt samhällsuppdrag.

Riksrevisionens bedömning är att såväl regeringens styrning som Samhalls styrning och organisation i alltför hög grad har prioriterat affärsmässig utveckling framför utveckling av de anställdas arbetsförmåga. Därtill har ägaren inte gett Samhall stabila finansiella förutsättningar.

Granskningen visar att Arbetsförmedlingen i huvudsak anvisar personer ur rätt målgrupper till Samhall, men det finns effektivitetsbrister i flera led av anvisningsprocessen.

En central utgångspunkt för regeringens styrning av Samhall är statens ägarpolicy. Riksrevisionen bedömer att regeringen har styrt Samhall mot finansiella mål och affärsmässighet men att styrningen varit för ensidig och i för liten utsträckning inriktats mot hur hela samhällsuppdraget utförs.

Ägarens målstyrning har främst varit inriktad på uppdragets volym och bolagets ekonomiska utveckling, medan mindre uppmärksamhet ägnats kvaliteten på den sysselsättning som Samhall erbjuder. Uppdragsmål för att mäta hur Samhall utför sitt samhällsuppdrag har tillkommit först nyligen och är jämförelsevis få och inte så uttömmande, trots att uppdraget är komplext.

Regeringens styrning har heller inte skapat stabila finansiella förutsättningar. Under flera år var merkostnadsersättningen till Samhall oförändrad vilket ledde till att bolaget behövde genomföra kostnadsbesparingar och öka sina intäkter. Kostnadsbesparingarna kan ha varit rimliga utifrån ett effektivitetsperspektiv men har samtidigt, enligt Riksrevisionen, begränsat möjligheten för Samhall att leva upp till alla delar av samhällsuppdraget.

Enligt Riksrevisionen har Samhall inte organiserat sin verksamhet på ett sådant sätt att de arbeten som erbjuds kan sägas vara utvecklande eller möta de anställdas behov, såsom är riksdagens intentioner. Samhall har inte lyckats skapa tillräcklig bredd i utbudet av arbetsuppgifter för att säkerställa anpassning till anställdas olika förutsättningar och personalledande chefer har för stora personalgrupper och för många kunduppdrag. Bolaget har heller inte arbetat systematiskt med att följa upp de anställdas yrkesmässiga utveckling. Det har skett utan att ägaren, genom regeringen, vidtagit tillräckliga åtgärder för att skärpa styrningen.

Samhalls merkostnadsersättning innebär idag en subventionsgrad per anställd på omkring 87 procent. Merparten av övriga lönebidrag för personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga har en lönesubvention i spannet 61–80 procent, även om siffrorna inte är helt jämförbara med subventionsgraden för Samhall. Riksrevisionen bedömer att det är svårt att fastställa vad som är en rimlig skillnad mellan Samhall och andra lönebidrag, särskilt mot bakgrund av att Samhall inte uppfyller hela sitt uppdrag. Enligt Riksrevisionen är dock en högre subventionsgrad för Samhall rimlig, eftersom bolagets anställda har en väsentligt svagare ställning på arbetsmarknaden än anställda med lönebidrag. Dessutom har anställda vid Samhall en förstärkt anställningstrygghet. Över tid har transparensen ökat i hur merkostnadsersättningen beräknas men Riksrevisionen bedömer ändå att det kan förtydligas ytterligare vad staten kompenserar Samhall för.

Granskningen visar att Arbetsförmedlingens anvisningar i stort sker från avsedd målgrupp. De som anvisas till skyddat arbete har en väsentligt svagare ställning än de personer som anvisas till lönebidrag riktade till funktionsnedsatta med nedsatt arbetsförmåga. Arbetsförmedlare vittnar om att kraven på arbetsuppgifterna vid Samhall har ökat och att detta gjort att bolaget indirekt fått inflytande över vilka som ska anvisas. I granskningen framkommer dock inga entydiga belägg för att de som anvisas har en högre arbetsförmåga. Det finns flera indikationer på att de som anvisas har större stödbehov än tidigare.

Riksrevisionen konstaterar att Arbetsförmedlingens nya arbetssätt leder till flera problem i anvisningsprocessen. Det tar lång tid att identifiera arbetssökande som har en funktionsnedsättning och myndigheten har svårt att hitta kandidater när ledig plats uppstår hos Samhall. Riksrevisionen konstaterar också att informationsutbytet mellan Arbetsförmedlingen och Samhall i samband med anvisningar har stora brister. Det minskar i sin tur möjligheterna att anpassa arbetet för de anställda och åstadkomma god matchning.

Rekommendation

Det har gått drygt 30 år sedan Samhall ombildades till aktiebolag och Samhall har utretts flera gånger sedan dess. Flera av de brister som Riksrevisionen identifierat har även tidigare utredningar uppmärksammat, och de har således varit kända under lång tid. Riksrevisionens granskning visar i likhet med tidigare utredningar att regeringens styrning, såväl som Samhalls styrning och organisation, i för stor utsträckning fokuserat på bolagets affärsmässighet. Detta har bidragit till att Samhalls grundläggande uppgift att ge utvecklande arbete hamnat i bakgrunden.

Regeringen och Samhall har vidtagit åtgärder men Riksrevisionen bedömer att dessa åtgärder inte varit tillräckliga. För att samhällsuppdraget som riksdagen beslutat om ska kunna uppfyllas i dess helhet är mer genomgripande förändringar nödvändiga. Eftersom flera brister kan härledas till bolagsformen bör organisationsformen omprövas.

Riksrevisionen kan också konstatera att riksdagen framhållit att valet att bedriva statlig verksamhet i annan organisationsform än myndighet bör omprövas med viss regelbundenhet, vilket inte har skett.(Prop. 2009/10:175, s. 195.)

Riksrevisionen lämnar följande rekommendation till regeringen

  • Utred vilken organisationsform som bäst uppfyller riksdagens mål med verksamheten.

Med ett sådant utredningsuppdrag följer också att grundläggande förutsättningar för verksamheten behöver ses över. Utredningen bör dock utgå från att det fortsatt bör vara en statlig aktör som ansvarar för och genomför uppdraget att ge meningsfullt och utvecklande arbete åt de personer med funktionsnedsättning som Arbetsförmedlingen anvisar. I det fall det statliga åtagandet att tillhandahålla skyddat arbete skulle upphöra finns annars en överhängande risk att personer i Samhalls målgrupp skulle hamna utanför arbetsmarknaden. Vidare skulle upphandling av externa leverantörer sannolikt vara förenat med svårigheter att tillhandahålla den långsiktighet och den förstärkta anställningstrygghet som skyddat arbete idag innebär.

Uppdaterad: 15 mars 2024

Kontakta oss

Skicka dina frågor eller synpunkter via formuläret nedan så ser vi till att de når rätt handläggare. Ange gärna om din fråga har att göra med informationen på just den här sidan. Genom att skicka in en fråga till oss medger du behandling av dina personuppgifter i enlighet med EU:s dataskyddsförordning (GDPR).

Läs mer om behandling av personuppgifter

Vad handlar din fråga om?
Vad handlar din fråga om?