1. Inledning

1.1 Motiv till granskning

Arbetsförmedlingen är en av de myndigheter som hanterar de största transfereringarna från välfärdssystemen.[1] En stor del av transfereringarna är lönesubventioner till arbetsgivare som anställer personer som står långt ifrån arbetsmarknaden. Under 2022 betalade Arbetsförmedlingen ut över 18 miljarder kronor för subventionerade anställningar.[2] De som omfattas av insatserna är främst nyanlända, långtidsarbetslösa och personer med funktionsnedsättningar. Syftet är att stimulera arbetsgivare att anställa personer som har svårt att få ett arbete.[3] Lönebidrag är den vanligaste formen av stöd, följt av nystartsjobb. Under 2022 hade närmre 150 000 personer en subventionerad anställning.[4]

Sveriges satsningar på subventionerade anställningar är bland de högsta i världen, både sett till procent av BNP och som del av den aktiva arbetsmarknadspolitiken. Under 2020 satsade Sverige cirka 0,4 procent av BNP på subventionerade anställningar.[5] Av Sveriges utgifter för den aktiva arbetsmarknadspolitiken gick 41 procent till subventionerade anställningar.[6]

Det finns studier som visar på att subventionerade anställningar har positiva arbetsmarknadseffekter för de som anställs med stöd.[7] Det finns dock risker med insatserna. Subventionerade anställningar lyfts av regeringen fram som ett av de ersättningssystem som löper högst risk för felaktiga utbetalningar.[8] Felaktiga utbetalningar leder till högre utgifter för staten och skadar dessutom förtroendet för den gemensamma välfärden.[9]

Bedrägerier mot välfärdssystemen har under senare år blivit alltmer uppmärksammade. I vissa fall handlar det om systematisk och organiserad ekonomisk brottslighet vilket ställer stora krav på de utbetalande myndigheternas kontrollverksamhet.[10]

Arbetsförmedlingens kontrollarbete har genomlysts i flera tidigare utredningar.[11] Myndigheten har dock under senare år genomgått stora förändringar med ett större inslag av externa leverantörer, ökad digitalisering och ökad specialisering bland handläggarna. Förändringarna innebär också att kontrollsystemen påverkas. Mot bakgrund av en alltmer komplex välfärdsbrottslighet och de mycket höga utgifterna för subventionerade anställningar har Riksrevisionen valt att granska kontrollen av de subventionerade anställningarna.

1.2 Övergripande revisionsfråga och avgränsningar

1.2.1 Avgränsningar

De subventionerade anställningar som ingår i granskningen är nystartsjobb, introduktionsjobb och lönebidrag. De år som granskas är 2017–2022. Vi avgränsar bort yrkesintroduktionsanställningar då de har mycket få deltagare och extratjänster eftersom det sista beslutet löpte ut i juli 2023.[12] Vi bedömer att det finns små risker för allvarliga fel i insatsen skyddat arbete hos offentliga arbetsgivare och därför ingår inte heller den i granskningen. Subventionerade anställningar hos Samhall ingår inte i granskningen.[13]

Som ett komplement till lönebidrag kan arbetsgivare få bidrag för personligt biträde och bidrag till hjälpmedel på arbetsplatsen. Vi har inte granskat hanteringen av dessa bidrag. Vi har heller inte granskat kontrollen av de kommande etableringsjobben eftersom de inte är införda än.

Slutligen granskar vi inte om de subventionerade anställningarna förbättrar deltagarnas möjligheter att få ett osubventionerat arbete, eller andra typer av sysselsättningseffekter av insatserna.

1.3 Bedömningsgrunder

Våra bedömningsgrunder utgår från regeringens uppdrag till Arbetsförmedlingen och regelverket gällande felaktiga utbetalningar och arbetsmarknadspolitiska insatser. I kapitel 3 och 4 finns operationaliserade bedömningsgrunder för delfrågorna.

En utgångspunkt är att alla myndigheter bör arbeta för att statens resurser inte ska gå till något annat än vad som är avsett. Riksdagen har uttalat att utbetalningarna från välfärdssystemen ska vara korrekta, andelen felaktiga utbetalningar minska och fel motverkas.[14] Regeringen har gett Arbetsförmedlingen i uppdrag att bidra till det här övergripande målet och även att minska andelen felaktiga utbetalningar från de ersättningar som Arbetsförmedlingen hanterar.[15]

Arbetsförmedlingen har i sin instruktion fått i uppdrag att säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs och motverka bidragsbrott samt i detta arbete samverka med berörda parter, och delta i det myndighetsgemensamma arbetet mot den grova och organiserade brottsligheten.[16]

För att riksdagen ska kunna följa upp sitt mål behöver de ha kunskap om omfattningen av felaktiga utbetalningar. Att ha kunskap om risker och fel i de subventionerade anställningarna är även nödvändigt för att regeringen och Arbetsförmedlingen ska kunna göra rätt prioriteringar och ta beslut om åtgärder för att uppnå riksdagens mål.[17] Sedan 2021 omfattas Arbetsförmedlingen av förordningen (2021:663) om arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar från välfärdssystemen. En central del av förordningen är att återkommande studera omfattningen av felaktiga utbetalningar.[18]

Felaktiga utbetalningar kan handla om allt från smärre administrativa missar till grovt bedrägeri. Den allvarligaste formen av felaktiga utbetalningar är förhållanden som kan kopplas till avsiktliga fel och systematiskt utnyttjande av de subventionerade anställningarna.[19] Arbetsförmedlingen bör lägga störst fokus vid att motverka avsiktliga fel och systematiskt utnyttjande av de subventionerade anställningarna eftersom detta hotar legitimiteten för välfärdssystemet på ett mycket allvarligare sätt än oavsiktliga fel.

1.4 Metod och genomförande

Granskningen har genomförts av en projektgrupp bestående av Yvonne Thorsén (projektledare), Christian Andersson och Louise Kennerberg. Mathias Ulander Kull och Stina Lindgren (praktikanter) har också bidragit i arbetet. Referenspersonen Stefan Lundberg, handläggare brottsförebyggande arbete på Nationellt bedrägericentrum vid Polismyndigheten, har lämnat synpunkter på granskningsupplägg och på ett utkast till granskningsrapport.

Företrädare för Regeringskansliet (Arbetsmarknadsdepartementet) och Arbetsförmedlingen har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till granskningsrapport.

Granskningen bygger på flera metoder för datainsamling. Vi har gått igenom olika typer av styrande dokument så som Arbetsförmedlingens vägledningar och handläggarstöd. Vi har också gått igenom rapporter, utredningar och forskning på området. Vi har analyserat registerdata över samtliga beslut om subventionerade anställningar för åren 2017–2022. Statistiken har vi inhämtat från Arbetsförmedlingen, Skatteverket och Statistiska centralbyrån (SCB).

Därutöver har vi genomfört ett 50-tal intervjuer med arbetsförmedlare, handläggare och chefer regionalt, och på Arbetsförmedlingens huvudkontor. Utöver medarbetare på Arbetsförmedlingen har vi intervjuat företrädare för arbetstagarorganisationer, Skatteverket och Regeringskansliet. Vi har även genomfört en enkät till LO:s arbetstagarorganisationer på förbundsnivå för att inhämta deras synpunkter på rutinerna för Arbetsförmedlingens förfrågan om yttrande.[20] För en utförligare beskrivning av metoderna se bilaga 2.