Riksrevisionens övergripande slutsats är att kontrollen av de subventionerade anställningarna, trots att förbättringar har gjorts, inte är effektiv.
De kontroller som Arbetsförmedlingen gör när en subventionerad anställning beviljas är ineffektiva på grund av eftersatta IT-system och tungrodd administration. Arbetsförmedlingen har utvecklat sina arbetsmetoder för att upptäcka fel under tiden en subventionerad anställning pågår, men det tar lång tid innan de misstänkta felen utreds. Utredarna gör få polisanmälningar och få personer blir dömda för bedrägeri eller bidragsbrott.
Regeringen har utformat de subventionerade anställningarna på ett sätt som medför risker för missbruk: särskilt gäller det nystartsjobben. Det finns även problem med att kontrollera arbetsgivare utan kollektivavtal och systemet för återkrav av felaktiga utbetalningar.
Avsnitt
5.1 Subventionerade anställningar medför allvarliga risker för felaktiga utbetalningar
Arbetsförmedlingen har gjort en omfattningsstudie som kommer fram till att de felaktiga utbetalningarna inom nystartsjobb och lönebidrag uppgår till miljardbelopp. En stor andel av felen består av att arbetsgivare inte återkommer med svar på myndighetens förfrågan om uppgifter. I dessa fall är det svårt att veta om felen beror på ett medvetet missbruk eller på slarv. Arbetsförmedlingens nytillsatta inspektörer hittar avvikelser på tjugo procent av de arbetsplatser som de besöker. I hälften av dessa fall är anställda inte på plats eller så finns det ingen verksamhet på platsen. Skatteverket har också identifierat ett bedrägeriupplägg med de subventionerade anställningarna genom att granska individers bankkontouppgifter. Resultaten tyder på att det fortsatt finns risk för allvarliga former av missbruk av stöden, även om Arbetsförmedlingens kontrollsystem fungerar för att motverka mer lättupptäckta fel.
I Sverige utgör subventionerade anställningar en, i ett internationellt perspektiv, stor andel av den totala aktiva arbetsmarknadspolitiken. Omkring 150 000 människor per år har en subventionerad anställning till en kostnad på omkring 18 miljarder kronor. Ett så omfattande system medför alltid risker för felaktiga utbetalningar. Felen kan uppstå på grund av slarv och missförstånd, men också bestå av avsiktliga fel och ekonomisk brottslighet. Arbetsförmedlingens kontroller behöver kunna hantera både oavsiktliga och avsiktliga fel.
5.2 Ineffektivitet i Arbetsförmedlingens handläggning av beslut och hantering av misstänkta fel
Riksrevisionen bedömer att Arbetsförmedlingen gör de kontroller som krävs för att kunna besluta om och kontrollera de subventionerade anställningarna på ett betryggande sätt. De olika kontrollmomenten behöver dock effektiviseras och automatiseras i högre grad. Den sista delen i kontrollkedjan, att hantera misstänkta fel, är underdimensionerad och har behov av att utveckla arbetssätten.
5.2.1 Arbetsförmedlingen har gjort framsteg och väsentliga kontroller görs
Arbetsförmedlingens kontrollarbete har förbättrats sedan 2014.[256] Kontrollen har centraliserats till ekonomiavdelningen och blivit mer professionell. Det finns tydliga rutiner för att hantera misstanke om felaktig utbetalning, och arbetsförmedlarna känner till hur de ska anmäla eventuella misstankar. När det kommer till arbetsförmedlarnas handläggning så har de blivit mer specialiserade och hanterar numera endast en insats. Det gör att de har god kunskap om regelverket och större möjlighet att fatta korrekta beslut. Arbetsförmedlingen har också utvecklat möjligheterna att upptäcka fel genom bland annat riskbaserade urvalskontroller och inspektörer som gör besök på arbetsplatser.
5.2.2 Krångliga system och omfattande administration skapar risker för fel och gör kontrollen kostsam
I delar av kontrollprocessen kvarstår problem som gör att den inte är effektiv. Granskningen visar att handläggningen inför beslut är mycket administrativt krävande. Processen kräver att arbetsförmedlarna har stort fokus på att fylla i formulär i systemstöden på rätt sätt. Det finns dokumentationskrav i handläggningen som bör kunna förenklas eller tas bort. Det handlar till exempel om uppgifter som behöver registreras i olika system flera gånger.
Handläggning av beslut om subventionerade anställningar omfattar omkring 800 arbetsförmedlare vilket gör att en ineffektiv handläggning blir kostsam för myndigheten. En del av problematiken handlar om att Arbetsförmedlingen inte har lyckats med övergången till mer moderna IT-system. Förbättrad IT-infrastruktur är en fråga som sannolikt tar lång tid att lösa. Riksrevisionen bedömer dock att det finns möjligheter för Arbetsförmedlingen att effektivisera handläggningen även utan större förändringar i IT-systemen, vilket kan ge förbättringar på kort sikt.
5.2.3 Förfrågan om yttrande till arbetstagarorganisationer fungerar dåligt
En del i handläggningen inför beslut handlar om att ställa en förfrågan till berörd arbetstagarorganisation om att de ska yttra sig om arbetsplatsens lämplighet. Systemet för förfrågan om yttrande har fungerat dåligt under många år. Flera förbund, som har en hög andel anställda med lönesubvention inom sina områden, avstår helt från att svara på Arbetsförmedlingens förfrågningar. Det leder till att Arbetsförmedlingen går miste om ett viktigt kontrollmoment i handläggningen. Arbetsförmedlingen har sedan många år aviserat att de ska digitalisera handläggningen, men det har inte genomförts. Under 2022 genomförde regeringen förändringar för att förbättra systemet: bland annat infördes ett nytt statsbidrag som ska ersätta förbunden för deras kostnader.[257] Förändringarna har inte ökat viljan att bistå Arbetsförmedlingen, i stället är det färre förbund än tidigare som svarar.
5.2.4 Brister i Arbetsförmedlingens hantering av misstänkta fel
Arbetsförmedlingen har utvecklat sina arbetsmetoder för att upptäcka fel under tiden subventionerade anställningar pågår. Den del av verksamheten som utreder de misstänkta felen har dock inte följt med i utvecklingen.
Misstänkt felaktiga utbetalningar hanteras av en grupp kontrollutredare som går igenom ärende för ärende på ett mestadels standardiserat sätt. Det gäller framför allt hanteringen av riskbaserade urval. Riksrevisionen bedömer att Arbetsförmedlingen inte har utnyttjat potentialen i de riskbaserade urvalen och myndighetens analyskapacitet fullt ut. Ett tecken på det är att det endast görs återkrav i 20 procent av de ärenden som tas fram i de riskbaserade urvalen.
Hög arbetsbelastning gör att det tar omkring tre månader innan en kontrollutredare tar itu med ett ärende. De långa ledtiderna gör att pengar riskerar att betalas ut felaktigt över en längre tid, samtidigt som det blir svårare att utreda ärenden som sträcker sig längre tillbaka i tiden. Bristen på kontrollutredare är i dagsläget en flaskhals i kontrollkedjan. De investeringar som Arbetsförmedlingen gjort i inspektörer, riskbaserade urval och informationsdelning med andra myndigheter riskerar därmed att inte få full utväxling.
När kontrollutredarna upptäcker fel kan de besluta om att kräva tillbaka ersättningen. Riksrevisionen bedömer att Arbetsförmedlingens reaktioner på felaktiga utbetalningar inte alltid är proportionella. Det finns exempel på mindre förseelser som resulterat i att hela det utbetalade stödet under en lång tidsperiod krävs tillbaka. Arbetsförmedlingen arbetar med att ta fram nya riktlinjer för eftergifter, vilket är positivt.
När Arbetsförmedlingen konstaterar att villkoren för en subventionerad anställning inte är uppfyllda ska beslutet omprövas och eventuellt avbrytas. Trots att ekonomiavdelningen sköter hela den övriga kontroll- och utredningsprocessen ska omprövningen ske i regionerna. Granskningen visar att det kan vara svårt för kontrollutredare att veta vem i regionen de ska vända sig till. Rutinen skapar också merarbete när ärendet ska utredas på nytt. Det finns risk för att beslutsperioder som borde stoppas ändå kan fortsätta.
Arbetsförmedlingen gör få polisanmälningar sett till hur många individer som har en anställning med lönesubvention och hur mycket ersättning som bedöms betalas ut felaktigt. Polisanmälningar leder endast i undantagsfall till att någon lagförs. Riksrevisionen har identifierat sex fällande domar sedan 2016. Arbetsförmedlingen har inget pågående samarbete med polisen för att öka antalet polisanmälningar som går vidare till åtal.
Under 2022 uppgick inbetalda återkrav till 68 miljoner samtidigt som kostnaden för kontrollutredningar var omkring 35 miljoner kronor. Det gör att kontrollen sparar in mer pengar än den kostar. Riksrevisionen bedömer att bristerna i kontrollsystemet till delar beror på att det är underdimensionerat. Ett exempel på detta är de långa ledtiderna innan ett ärende utreds.
5.2.5 Kontrollsystemet behöver bli bättre för att förhindra systematiskt missbruk
Riksrevisionen bedömer att kontrollsystemet inte är organiserat för att hantera arbetsgivare som återkommande missbrukar systemet med subventionerade anställningar. Problemen är framför allt kopplade till att Arbetsförmedlingens automatiska verktyg för arbetsgivarkontroll inte har utvecklats tillräckligt. Nya beslut kan godkännas trots att arbetsgivaren har pågående kontrollärenden. Arbetsförmedlingens systemstöd saknar en spärr för detta.
Företrädare som tidigare missbrukat subventionerade anställningar kan även återkomma i andra företag eller organisationer eftersom det inte finns någon kontroll över företrädarnas tidigare engagemang med Arbetsförmedlingen. Arbetsförmedlingen fångar inte heller upp arbetsgivare som är misstänkta för brott eller förseelser mot andra myndigheter.[258]
Avsaknaden av sätt att stoppa personer som systematiskt missbrukar de subventionerade anställningarna har delvis att göra med att det tidigare inte funnits författningsstöd för detta. De förordningsändringar som infördes under 2022 ger dock Arbetsförmedlingen större möjligheter att stoppa olämpliga arbetsgivare. Arbetsförmedlingen arbetar också med att uppdatera arbetsgivarkontrollen.
Riksrevisionen bedömer att utveckling av arbetsgivarkontrollen är ett kostnadseffektivt sätt att motverka missbruk av de subventionerade anställningarna. Visserligen uppstår kostnader för systemutveckling och hantering av ärenden av kontrollutredare. Det måste dock ställas i proportion till att utöka den kontroll som arbetsförmedlare ska göra, som sannolikt blir betydligt mer kostsam på grund av att de är så många till antalet.
Både Arbetsförmedlingens inspektörer och Skatteverket hittar tecken på skenanställningar i de subventionerade anställningarna. Skenanställningar ger individen felaktiga inkomstuppgifter som gör att hen kan få rätt till andra ersättningar från välfärdssystemen, så som arbetslöshetsförsäkring och sjukförsäkring. Att besöka arbetsplatser genom inspektioner är en viktig del i att upptäcka skenanställningar. Detta har dock inte kombinerats med andra insatser i tillräckligt hög grad, som exempelvis kontroll med banker om lön betalats ut till den anställde innan ersättningen betalas ut.
5.3 Regeringen har vidtagit åtgärder mot felaktiga utbetalningar men problem kvarstår
Under senare år har regeringen tagit flera initiativ för att minska felaktiga utbetalningar hos Arbetsförmedlingen, men inte säkerställt att de nya kraven inte tränger undan andra kontroller. Regeringen har utformat de subventionerade anställningarna på ett sätt som medför risker för missbruk, särskilt för nystartsjobben.
5.3.1 Regeringens ökade krav på Arbetsförmedlingen har lett till undanträngning av ordinarie kontroll
Införandet av nya förordningsändringar innebär att Arbetsförmedlingen behöver satsa resurser på att utreda fler kontrollärenden om förändringarna ska få avsedd effekt. Regeringen har också ställt krav på att Arbetsförmedlingen ska genomföra omfattningsstudier, vilket under 2022 ledde till att andra kontrollärenden trängdes undan och att ledtiderna för att utreda ärenden ökade. Inrättandet av den nya Utbetalningsmyndigheten kommer sannolikt att leda till att Arbetsförmedlingen får fler underrättelser att hantera.[259] Regeringen har inte varit tydliga med hur de nya kraven ska kunna genomföras utan att tränga undan annan verksamhet. Regeringen har öronmärkt 32 miljoner kronor per år till arbetet mot felaktiga utbetalningar. Denna öronmärkning har liten betydelse i praktiken, då Arbetsförmedlingen satsar mer än det dubbla, 72 miljoner kronor, på kontrollverksamheten.
5.3.2 Nystartsjobben har blivit mer riskfyllda utan att kontrollnivån har höjts
Regeringen tog 2019 bort kravet på försäkringar motsvarande kollektivavtal, och 2022 höjde riksdagen temporärt ersättningsnivåerna i nystartsjobben. Varken regeringen eller Arbetsförmedlingen har agerat för att öka kontrollerna av nystartsjobben i samband med dessa förändringar. Kontrollnivån är lägre inom nystartsjobben än inom de två andra granskade insatserna, vilket beror på att förordningen skiljer sig åt vad det gäller kontroll inför beslut. Arbetsförmedlaren gör inget besök på arbetsplatsen i samband med att ett nystartsjobb beviljas, utan hela handläggningen sker digitalt och utan möte med vare sig arbetsgivare eller arbetstagare. Riksrevisionen bedömer att regeringen inte har säkerställt att nivån på kontrollerna motsvarar de risker som finns i nystartsjobb.
5.3.3 Oklarheter när arbetsgivare saknar kollektivavtal
Det är betydligt färre arbetstagare i subventionerade anställningar som omfattas av kollektivavtal än på arbetsmarknaden i stort. Det gäller särskilt för nystartsjobben, där Riksrevisionens granskning visar att fyra av tio anställda arbetar hos en arbetsgivare som saknar kollektivavtal. Uppföljning av kollektivavtalsenliga villkor är komplicerat och försvåras ytterligare av att viktiga förbund inte besvarar Arbetsförmedlingens förfrågan om yttrande. Oklarheterna avseende vilka avtal som gäller och hur de ska tolkas skapar merarbete för Arbetsförmedlingen. Det skapar också risker för arbetsgivare eftersom de kan drabbas av återkrav om tolkningen av vilka villkor som gäller har blivit fel.
Utmaningarna liknar dem som finns vid uppföljning av arbetsrättsliga villkor i offentliga upphandlingar.[260] I detta fall har Upphandlingsmyndigheten tagit fram arbetsrättsliga villkor för ett antal branscher i samarbete med arbetsmarknadens parter. I etableringsjobben uppstår inte detta problem eftersom de kräver kollektivavtal.[261]
5.3.4 Ineffektivt system för återkrav
Arbetsgivare som medvetet missbrukat systemet kan strunta i att betala och vänta på att bli stämda av Arbetsförmedlingen i allmän domstol, vilket kan ta flera år eller inte alls bli av. Arbetsförmedlingen har påtalat dessa problem för regeringen men regeringen avvaktar en pågående domstolsprocess. Om återkravsbesluten skulle vara möjliga att överklaga skulle Arbetsförmedlingen kunna skicka fordran direkt till Kronofogdemyndigheten och då skulle sannolikt möjligheten att få in återbetalningar öka. Dessutom skulle handläggningen hos Arbetsförmedlingen kunna effektiviseras.
5.4 Rekommendationer
Riksrevisionen riktar följande rekommendationer till regeringen och Arbetsförmedlingen:
Till regeringen
- Säkerställ att riskerna i nystartsjobben motsvaras av anpassade krav på kontroller.
- Gör en översyn av förordningarna som anger hur Arbetsförmedlingen ska kontrollera arbetsgivare som saknar kollektivavtal så att goda anställningsvillkor kan tryggas utan att hanteringen blir alltför kostsam.
- Gör en översyn av systemet för återkrav av felaktiga utbetalningar så att Arbetsförmedlingen ges förutsättningar att kunna driva in felaktigt utbetald ersättning på ett effektivt sätt.
Till Arbetsförmedlingen
- Gör en översyn av handläggningsprocessen för de subventionerade anställningarna med syfte att hitta tidstjuvar, ta bort onödiga steg i handläggningen och förenkla för arbetsförmedlarna.
- Digitalisera förfrågan om yttrande till arbetstagarorganisationerna.
- Förbättra hanteringen av misstänkta fel genom att korta ledtiderna för kontrollutredningar, förbättra rutinerna för omprövning av pågående beslutsperioder och initiera samverkan med Polismyndigheten angående hanteringen av polisanmälningar.