Riksrevisionen logotyp, länk till startsidan.
Riksrevisionen logotyp, länk till startsidan.

De viktigaste iakttagelserna inom årlig revision

De viktigaste iakttagelserna från den årliga revisionen handlar om brister och problem som förekommer inom flera myndigheter och som kan innebära risker för att årsredovisningen inte blir fullständig eller ger en rättvisande bild. För 2019 avser de viktigaste iakttagelserna beställningsbemyndiganden, avgiftsbelagd verksamhet och de nya reglerna för myndigheters resultatredovisningar. Bland de viktigaste iakttagelserna finns även iakttagelser som avser en enskild myndighet eller övrig organisation.

Avsnitt

Den årliga revisionen inriktas mot risken för väsentliga fel i årsredovisningarna för de myndigheter och övriga organisationer som Riksrevisionen granskar. Den årliga revisionen tar hänsyn till de huvudsakliga riskerna om de är relevanta för myndigheten och om de kan leda till risker för väsentliga fel i årsredovisningen. De viktigaste iakttagelserna från 2019 års revision sorterar in under två av de fyra huvudsakliga riskområdena.

Riksrevisionen har genom den årliga revisionen lämnat revisionsberättelser för 225 myndigheter och övriga organisationer för räkenskapsåret 2019. Totalt har tio av dessa fått en modifierad revisionsberättelse, vilket innebär att Riksrevisionen bedömer att det finns väsentliga fel i årsredovisningen. Det är en minskning jämfört med 2018 när Riksrevisionen lämnade 21 modifierade revisionsberättelser. I bilaga 2 finns en förteckning över vilka myndigheter eller övriga organisationer som har fått en revisionsberättelse med ett modifierat uttalande eller med en upplysning.

De offentliga finanserna

Transportstyrelsen brister i sin hantering av trängselskatt och felparkeringsavgifter för utländska fordon

Transportstyrelsen ska besluta om trängselskatt för både svenska och utländska fordon, i enlighet med lagen (2004:629) om trängselskatt. En iakttagelse som Riksrevisionen har gjort är dock att myndigheten endast beslutar om trängselskatt för fordon från Sverige och tolv andra länder. Under 2019 har det inneburit att Transportstyrelsen har tagit ut trängselskatt för ungefär hälften av de utländska fordon som är skattskyldiga. Fakturerat belopp för fordon från de tolv länderna uppgår till 67 miljoner kronor för 2019. Det visar att det handlar om stora belopp där Transportstyrelsen inte har fattat beslut under de år som utlandsregistrerade fordon har omfattats av trängselskatten.

Transportstyrelsen ska uppmana den som är skattskyldig att betala en obetald trängselskatt och lämna fordran för indrivning till Kronofogdemyndigheten om betalningen uteblir. Transportstyrelsen lämnar dock inte obetalda trängselskatter för utländska fordon till Kronofogdemyndigheten för indrivning.

En annan iakttagelse handlar om felparkeringsavgifter som ska betalas av ägaren till ett fordon, enligt lagen (1976:206) om felparkeringsavgift. Lagen gäller både ägare av svenska och utländska fordon. Transportstyrelsen hanterar felparkeringsavgifter åt Sveriges kommuner. Transportstyrelsen ska skicka betalningsuppmaning för obetalda felparkeringsavgifter, men gör inte det för fordringar som avser utländska fordon trots att det är möjligt. Transportstyrelsen begär inte heller indrivning hos Kronofogdemyndigheten av obetalda felparkeringsavgifter för utländska fordon. Enligt Transportstyrelsens beräkningar uppgår obetalda felparkeringsavgifter som är utfärdade under 2019 till drygt 40 miljoner kronor.

Riksrevisionen bedömer att Transportstyrelsen inte uppfyller kraven i gällande lagstiftning när de inte beslutar om trängselskatt för alla fordon och inte heller begär indrivning av obetalda fordringar för trängselskatt och felparkeringsavgifter. Konsekvensen blir att statens budget och Sveriges kommuner inte tillförs alla de inkomster som de borde. Riksrevisionen uppskattar att beloppen uppgår till mer än 100 miljoner kronor enbart för 2019.

Styrning, uppföljning och rapportering

Förändrade regler för myndigheternas resultatredovisning

Från och med 2019 finns det nya regler i förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag som anger vad myndigheternas resultatredovisningar ska innehålla. Tidigare har resultatredovisningen till stor del fokuserat på myndigheternas prestationer. Nu ska den fokusera på mål och uppgifter som myndigheterna har.

Enligt Ekonomistyrningsverkets (ESV) beskrivningar ska resultatredovisningen utgöra ett underlag för regeringens bedömning av myndigheternas resultat och av hur de har genomfört verksamheten. I resultatredovisningen ska myndigheterna analysera och bedöma resultatet och utvecklingen av sin verksamhet i förhållande till de uppgifter som finns i myndighetens instruktion samt de mål och krav som regeringen har angett i regleringsbrev eller andra regeringsbeslut. Resultatredovisningen ska vara ett underlag för att kunna bedöma yttre och inre effektivitet.

Riksrevisionen konstaterar att förändringen ger myndigheterna mer frihet att redovisa uppnådda resultat. Det är en positiv utveckling, men iakttagelserna från 2019 visar att det har funnits en skiftande förmåga hos myndigheterna att anpassa sig till de nya reglerna. Riksrevisionen har till exempel noterat att myndigheternas användning av resultatindikatorer för att underbygga redovisade resultat och påvisa uppnådda mål kommer att kräva ytterligare utveckling och anpassning hos myndigheterna. Att ta fram resultatindikatorer och redovisa enligt dessa är ett krav som framgår av ESV:s föreskrifter till förordningen.

En annan iakttagelse Riksrevisionen gjort handlar om att det är tveksamt om förändringarna leder till regeringens önskade resultat i samtliga fall. Det gäller till exempel redovisningen av antal ärenden och styckkostnader för handläggning av dessa, som myndigheterna ska lämna för ärendeslag som omfattar ett stort antal ärenden. Det finns ingen vägledning till myndigheterna vad regeringen avser med ett stort antal ärenden. Av ESV:s föreskrifter till förordningen framgår att det är myndigheterna själva som ska bedöma vad som är ett stort antal ärenden. Enligt Riksrevisionens uppfattning finns det därför en risk att regeringen inte får den ärenderedovisning som den avsåg att få när förordningen ändrades.

När Riksrevisionen uttalar sig om resultatredovisningen gör den det med en låg grad av säkerhet. Det innebär att Riksrevisionens granskning inte har till syfte att bedöma om all redovisad information är korrekt. Syftet är i stället att bedöma att den stöder en rättvisande bild i årsredovisningen som helhet. I revisionen 2019 har Riksrevisionen sett att myndigheternas anpassning till de nya reglerna kommer att ta tid. Det har påverkat bedömningen av de brister och förbättringsmöjligheter Riksrevisionen har sett.

Riksrevisionen anser dock att det finns behov av förtydliganden i föreskrifterna till förordningen. Det gäller främst redovisning av ärenden, för att säkerställa att regeringen får den information den behöver för att kunna bedöma myndigheternas måluppfyllelse.

Avgiftsbelagd verksamhet – konsekvenser av nuvarande regelverk

Många myndigheter finansierar delar av sin verksamhet med avgifter. ESV definierar en avgift som en ersättning som helt eller delvis ska täcka statens kostnader för en direkt motprestation. Regler för avgifter finns bland annat i avgiftsförordningen (1992:191). Riksrevisionen anser att det finns skrivningar i nuvarande lydelse i avgiftsförordningen som innebär en risk för att det uppstår över- eller underskott i avgiftsbelagd verksamhet.

En myndighets rätt att ta ut avgifter ska normalt regleras i en förordning. I ett regleringsbrev eller en instruktion kan regeringen ange ekonomiska mål för den avgiftsbelagda verksamheten, till exempel genom att besluta att full kostnadstäckning ska gälla. Full kostnadstäckning innebär att avgifterna ska beräknas så att de täcker verksamhetens samtliga kostnader. Regeringen kan också bestämma avgifternas storlek i en förordning.

I 5 § avgiftsförordningen framgår att grundregeln är att myndigheterna ska beräkna avgifter baserat på full kostnadstäckning om inte regeringen har föreskrivit något annat. Om regeringen bestämmer avgifternas storlek i en förordning, och det inte finns ett ekonomiskt mål för verksamheten om full kostnadstäckning i myndighetens instruktion eller regleringsbrev, saknas det krav på att den avgiftsbelagda verksamheten ska bedrivas med full kostnadstäckning.

Riksrevisionen ser risker med skrivningen i avgiftsförordningen eftersom den kan ge upphov till över- eller underskott i avgiftsbelagd verksamhet. Riksrevisionen konstaterar att det finns flera myndigheter som har stora ackumulerade över- eller underskott i avgiftsbelagda verksamheter där regeringen har bestämt avgiftens storlek.

Avgiftsbelagd verksamhet – väsentliga underskott

Riksarkivet har ett väsentligt ackumulerat underskott i den avgiftsbelagda verksamheten Digitaliseringstjänster trots att det ekonomiska målet är full kostnadstäckning. Åtgärderna som Riksarkivet har vidtagit för att vända underskottet har inte varit tillräckliga, och Riksrevisionen bedömer att det är osannolikt att full kostnadstäckning kan uppnås inom några års sikt. Riksrevisionen bedömer att Riksarkivet har överskridit sin befogenhet och har därför lämnat ett uttalande med reservation i revisionsberättelsen, se vidare i bilaga 2.

Beställningsbemyndiganden – brister i styrning, redovisning och uppföljning

En myndighet behöver ett beställningsbemyndigande för att kunna ingå bindande åtaganden som tar framtida anslagsmedel i anspråk, enligt anslagsförordningen (2011:223). Regeringen ger myndigheterna sådana bemyndiganden genom regleringsbreven. Myndigheterna ska redovisa vilka åtaganden de har ingått med stöd i bemyndigandet i den så kallade bemyndiganderedovisningen i årsredovisningen. Bemyndiganderedovisningen omfattas av samma krav på intern styrning och kontroll som vanliga redovisningstransaktioner, och myndigheten ska föra löpande noteringar om de åtaganden och infrianden som myndigheten gör med stöd av ett beställningsbemyndigande.

Riksrevisionen har tidigare påtalat att myndigheterna bör stärka den interna styrningen och kontrollen av beställningsbemyndiganden. Iakttagelser i årets revision tyder på att det fortfarande finns ett behov att stärka kontrollen hos flera myndigheter.

För 2019 har Riksrevisionen lämnat tre modifierade revisionsberättelser till följd av att myndigheter har överskridit sina bemyndiganderamar, se bilaga 2. För en fjärde myndighet, Trafikverket, upptäcktes väsentliga fel i bemyndiganderedovisningen när Riksrevisionen granskade ett utkast till årsredovisningen. Myndigheten hann rätta felen innan den beslutade om årsredovisningen, men Riksrevisionen konstaterar att det finns åtgärder som Trafikverket måste vidta för att stärka den interna styrningen och kontrollen.

En annan typ av iakttagelse som Riksrevisionen har gjort är kopplad till hur regeringen styr bemyndiganderamens fördelning mellan år i regleringsbreven. Om regeringen skriver att fördelningen mellan åren är indikativ behöver myndigheten inte följa fördelningen per år. Det räcker i stället med att förhålla sig till total ram och slutår. Om en sådan skrivning inte finns ska dock myndigheten även följa bemyndiganderamens fördelning mellan olika år. Flera myndigheter som tidigare har haft en skrivning om indikativ fördelning saknade en sådan bestämmelse i regleringsbrevet för 2019. Myndigheterna hade inte själva upptäckt att styrningen var förändrad. De ansvariga departementen har meddelat att det var ett misstag att skrivningarna försvann. Förhållandet kan tyda på att det finns brister i kvalitetssäkringsarbetet av regleringsbreven hos Regeringskansliet.

Ytterligare en iakttagelse handlar om att det är otydligt om en myndighet behöver ett beställningsbemyndigande eller inte. Det gäller när Brottsoffermyndigheten betalar ut brottsskadeersättning i form av livränta, det vill säga utbetalning av ersättning till skadelidande livet ut. Det som talar mot att myndigheten behöver ett beställningsbemyndigande för åtagandena är att den i sin instruktion, brottsskadelagen (2014:322) och brottsskadeförordningen (2014:327), har fått ett bemyndigande att betala ut livränta. Det finns dock förhållanden som talar för att det behövs ett bemyndigande. Till exempel är normeringen för brottsskadeersättning inte lika tydlig som exempelvis bestämmelserna om barnbidrag som betalas ut enligt socialförsäkringsbalken (2010:110) och där det inte krävs något bemyndigande. Sammantaget anser Riksrevisionen att bestämmelserna om bemyndiganden för att betala ut bidrag eller andra åtaganden som regleras i lag behöver förtydligas, till exempel i budgetlag och anslagsförordning.

Slutligen har Riksrevisionen iakttagit att det fortfarande inte finns tydliga regler för hanteringen av Sveriges åtaganden inom multilaterala skuldavskrivningsinitiativ. Sida redovisar dessa åtaganden i sin årsredovisning på uppdrag av regeringen. De är långa och delas in i bindande och icke bindande åtaganden. Sverige och de internationella organisationerna anpassar sina överenskomna betalplaner med jämna mellanrum så att den bindande delen av åtagandet alltid ryms inom beställningsbemyndigandet för det aktuella anslaget. Det är anslagsförordningen som reglerar hur en myndighet genom beslut får binda upp anslag och hur framtida åtaganden ska redovisas i årsredovisningen. Det saknas regler för hur överenskommelser mellan svenska staten och internationella organisationer ska redovisas. Det medför att det blir svårt att tillämpa gällande regelverk för de åtaganden som skuldavskrivningsinitiativet innebär och som regeringen beslutar om.

Allmänna arvsfonden – förordning och redovisningslagstiftning stämmer inte överens

Riksrevisionen har lämnat en modifierad revisionsberättelse för Allmänna arvsfondens årsredovisning 2019 genom ett uttalande med reservation, se vidare i bilaga 2. Allmänna arvsfonden fick en modifierad revisionsberättelse även 2018 men då var den i form av en avvikande mening, vilket är en allvarligare form av modifiering. Då fanns det fler och mer omfattande fel i årsredovisningen än vad det finns 2019.

De fel som är omhändertagna 2019 handlar bland annat om obligatoriska delar i årsredovisningen som inte fanns med 2018. De problem som kvarstår handlar om hur Allmänna arvsfonden redovisar sina intäkter. De redovisar enligt kontant princip, vilket medför att väsentliga belopp som hör till 2019 kommer att redovisas med en eftersläpning.

Kammarkollegiet ansvarar för förvaltningen av Allmänna arvsfonden och ska lämna en redovisning till regeringen för sin förvaltning, enligt lagen (1994:243) om Allmänna arvsfonden. Redovisningen ska upprättas i enlighet med reglerna i årsredovisningslagen (1995:1554), enligt förordningen (2004:484) om Allmänna arvsfonden. Förordningen anger dock att en del information – såsom kassaflödesanalys och förvaltningsberättelse – inte behöver ingå i redovisningen. Att upprätta en kassaflödesanalys och förvaltningsberättelse är dock krav i årsredovisningslagen, och det går inte att upprätta en årsredovisning som följer årsredovisningslagen utan att dessa delar är med. Bestämmelserna i förordningen och i årsredovisningslagen överensstämmer alltså inte fullt ut.

För att kunna uppfylla kraven har Kammarkollegiet upprättat kassaflödesanalys och förvaltningsberättelse 2019. Dessutom har Kammarkollegiet ändrat ett antal redovisningsprinciper för att uppfylla regler i det så kallade K3‑regelverket. Allmänna arvsfondens storlek innebär att den ska följa K3‑regelverket när den upprättar årsredovisningen enligt årsredovisningslagen.

Riksrevisionen anser att Kammarkollegiet har gjort stora insatser för att uppfylla kraven på Allmänna arvsfondens redovisning, men det återstår att anpassa intäktsredovisningen till K3‑regelverket. Allmänna arvsfonden redovisar intäkter från influtna arvsmedel vid inbetalningstillfället. Influtna arvsmedel är att likställa med intäkter av gåvor och ska redovisas som intäkt till verkligt värde när de tas emot. Intäkterna borde därmed redovisas vid bouppteckningstillfället. Att redovisa intäkten först vid inbetalningstillfället innebär en eftersläpning i intäktsredovisningen.

Reglerna för redovisning av finansieringsinstrument bör ses över

Precis som för 2018 och 2019 bedömer Riksrevisionen att det finns behov av att se över vilka redovisningsprinciper myndigheter ska tillämpa när de betalar ut medel till organisationer som bygger upp så kallade finansieringsinstrument. Utbetalningarna har karaktären av både lämnade bidrag och kapitalplaceringar. Det är därför inte tydligt hur de ska redovisas i myndigheternas årsredovisningar eller i årsredovisningen för staten.

Det är framför allt Tillväxtverket som gör dessa utbetalningar, bland annat till det statliga bolaget Almi och till Europeiska investeringsfonden. Organisationerna som får medlen använder dem för att bygga upp fonder vars syfte är att tillhandahålla riskvilligt kapital till låntagare i form av små och medelstora företag som inte kan få sådant kapital från traditionella källor, som exempelvis banker. Medlen kommer från anslag och avser såväl nationell finansiering som EU‑finansiering.

Den utbetalande myndigheten redovisar utbetalningen som ett lämnat bidrag. Det är den utbetalande myndigheten som har rätt att besluta om hur medel som återbetalas från låntagarna ska användas, och därför redovisar den mottagande organisationen en skuld till myndigheten på det utbetalda beloppet. Myndigheten redovisar dock ingen fordran på organisationen i sin balansräkning.

Konsekvensen av hanteringen blir att anslag betraktas som utbetalda bidrag i årsredovisningarna för enskilda myndigheter och för staten, samtidigt som det finns statliga organisationer som redovisar motsvarande belopp som en skuld till en statlig myndighet. Det är problematiskt ur redovisningssynpunkt, och Riksrevisionen anser därför att det är viktigt att redovisningsprinciperna utreds så att finansieringsinstrumenten redovisas på ett enhetligt och transparent sätt hos både givare och mottagare.

Uppdaterad: 20 maj 2020

Kontakta oss

Skicka dina frågor eller synpunkter via formuläret nedan så ser vi till att de når rätt handläggare. Ange gärna om din fråga har att göra med informationen på just den här sidan. Genom att skicka in en fråga till oss medger du behandling av dina personuppgifter i enlighet med EU:s dataskyddsförordning (GDPR).

Läs mer om behandling av personuppgifter

Vad handlar din fråga om?
Vad handlar din fråga om?