De viktigaste iakttagelserna inom effektivitetsrevisionen

Avsnitt

Effektivitetsrevisionens viktigaste iakttagelser under året avser bristande konsekvensanalyser och förberedelser inför beslut, dåligt fungerande samordning och informationsutbyte mellan myndigheter, lagstiftning som behöver ses över samt bristande it‑system. Till bilden hör också att granskningen visar att verksamheter inom flera områden i stort har fungerat som avsetts.

Sedan den förra årliga rapporten har Riksrevisionen publicerat 38 granskningar inom effektivitetsrevisionen.[1]

De offentliga finanserna

Sunda offentliga finanser är en viktig förutsättning för finansieringen av statliga åtaganden och en god grund för en effektiv statsförvaltning. Granskningen av de ekonomiska propositionerna 2019 visar att regeringen följer det finanspolitiska ramverkets regler, men att uppföljning och redovisning behöver utvecklas ytterligare.[2] Det är en återkommande iakttagelse som Riksrevisionen lyft fram tidigare.

I en serie granskningar har Riksrevisionen fokuserat på hur de svenska regeringarna har tillämpat det finanspolitiska ramverket i praktiken. Ramverket ska säkerställa en långsiktigt hållbar och transparent finanspolitik. Tillämpningen är central för att upprätthålla stabila och transparent redovisade offentliga finanser. Beslut, planering och genomförande av statliga insatser behöver i sin tur grundas på underlag som håller hög kvalitet. De ska också kunna bidra till att verksamheterna är effektiva och till att undvika oförutsedd kostnadsutveckling.

Granskningen av nationalräkenskaperna visar att kvaliteten i dessa är tillräckligt god, men vissa brister behöver åtgärdas.[3] Nationalräkenskaperna innehåller statistik som bland annat ligger till grund för finanspolitiken. Felaktigheter i statistiken riskerar att leda till att regering och riksdag fattar beslut utifrån en felaktig bild av ekonomin och styrkan i de offentliga finanserna.

Prognoser och konsekvensanalyser

I år liksom tidigare har Riksrevisionen iakttagit betydande brister i konsekvensanalyser och kostnadsberäkningar, exempelvis inför stora investeringar. Ofta påverkar sådana investeringar flera väsentliga samhällsområden, och inte sällan finns det betydande målkonflikter mellan olika områden, vilket innebär att det är extra viktigt att underlagen för avvägningar och beslut är rättvisande.

Att bygga en höghastighetsjärnväg är en sådan investering som innebär mycket stora kostnader. Trots detta har Riksrevisionen iakttagit att planeringen endast har föregåtts av vaga beskrivningar av vilka problem investeringen ska lösa och att den samhällsekonomiska analys som föregår planeringen har brustit. Planeringen har även frångått den så kallade fyrstegsprincipen som riksdagen och regeringen har beslutat om och som innebär att alternativa, billigare åtgärder först ska övervägas inför satsningar på ny infrastruktur. Andra styrmedel för att lösa exempelvis existerande kapacitetsproblem i järnvägsnätet har alltså inte prövats. De uppdrag som regeringen gett om att utreda höghastighetsjärnvägen har varit för snäva, vilket är en förklaring till de vaga problembeskrivningarna.[4]

Riksrevisionen har även granskat om regeringens styrmedel för köp och ägande av miljöbilar, såsom miljöbilspremien och differentierad fordonsskatt, är effektivt utformade. Granskningen visade att regeringen inte hade tagit fram samhällsekonomiska konsekvensanalyser inför utformningen av åtgärderna och att styrmedlen framstår som kostsamma jämfört med andra åtgärder som används i dag för att minska transportsektorns koldioxidutsläpp.[5]

Även i de fall konsekvensanalyser har tagits fram av regeringen eller myndigheter och använts som grund för beslut har Riksrevisionen konstaterat att investeringar och verksamheter ofta blir betydligt dyrare än i de ursprungliga kalkylerna.

Slutkostnaden för drift och basunderhåll av det statliga vägnätet blir i genomsnitt mer än 40 procent högre än vad som ursprungligen upphandlades. Riksrevisionens granskning visar att spekulativ prissättning kan vara en av orsakerna. Det finns alltså utrymme för förbättringar och Riksrevisionen konstaterar att regeringen nu gett i uppdrag åt Trafikverket att analysera omfattning och konsekvenser av obalanserad budgivning samt att upprätta en handlingsplan med ett åtgärdsprogram för att minska möjligheterna att genomföra obalanserad budgivning i samband med upphandling av baskontrakt.[6]

Riksrevisionen har även granskat rutavdraget. Granskningen visar att barnfamiljer har höjt sina arbetsinkomster och utrikes födda har börjat arbeta i rutbranschen och fått högre inkomster och en starkare ställning på arbetsmarknaden. Det finns dock svagt empiriskt stöd för regeringens bedömning att reformen är självfinansierad, och en betydande del av rutarbetarna är arbetskraftsinvandrare. Riksrevisionen rekommenderade regeringen att bland annat se över beräkningarna av rutavdragets långsiktiga självfinansieringsgrad och långsiktiga effekter på sysselsättningen. Även arbetskraftsinvandringen bör beaktas vid utformningen av åtgärder som syftar till att öka sysselsättningen, särskilt för svaga grupper.[7]

Riksrevisionen har också iakttagit att otillräckliga konsekvensanalyser i flera fall bidragit till att statens insatser inte har utformats så att de kan lösa de problem som de ska motverka eller avhjälpa på ett effektivt sätt.

Det visar exempelvis granskningen av stödet till energieffektivisering och renovering av bostäder.[8] Stödet, 800 miljoner kronor om året, var inte ändamålsenligt utformat. Det gav inte tillräckliga incitament för att öka takten på renovering och energieffektivisering, och det är även oklart i vilken utsträckning stödet kan skydda hyresgästerna mot orimliga hyreshöjningar. Bara en bråkdel av de anslagna medlen har använts, och stödet bidrog därmed endast marginellt till målen. Det finns även en risk för att stödet har finansierat åtgärder som ändå skulle ha blivit av, vilket inte är effektivt. En viktig förklaring till bristerna är att regeringens beslutsunderlag var otillräckliga. Det saknades analyser av vilka problem stödet skulle avhjälpa, vilka tänkbara effekter stödet skulle få och hur det skulle samverka med andra befintliga styrmedel.

Stödet till kommuner för ökat bostadsbyggande är ytterligare ett exempel på ett ineffektivt stöd som borde ha utformats på ett annat sätt.[9] Regeringens planering av stödet var otillräcklig, och detta har även minskat möjligheterna att följa upp och rapportera hur stödet används och vad stödet har resulterat i för att åstadkomma förbättringar efter hand.

Regeringen behöver också ge ansvariga myndigheter tid för att göra avvägningar och planera hur olika insatser ska genomföras. Granskningen av statens satsningar på strategiska samverkans- och innovationsprogram visade att sådana avvägningar inför genomförandet skulle ge bättre förutsättningar för måluppfyllelse.[10]

Styrning, uppföljning och rapportering

Kontinuerlig styrning, uppföljning och översyn av statens insatser är viktig för att de ska kunna användas effektivt och ändamålsenligt även när samhällsutvecklingen har medfört behov av förändringar och anpassning. Iakttagelser i flera av årets granskningsrapporter visar att styrningen behöver förbättras genom bättre uppföljning och utvärdering av insatsernas effektivitet. Denna kunskap behöver sedan användas för att utveckla verksamheten. Bristande överblick och samordning är ytterligare iakttagelser. Detta är återkommande iakttagelser som Riksrevisionen har lyft fram även i tidigare årliga rapporter.

Riksrevisionen har granskat styrningen mot en sammanhållen och effektiv rättskedja.[11] För att öka effektiviteten behövs mer kunskap om och analys av sambanden i rättskedjan. Regeringen behöver ha ett mer övergripande och strategiskt fokus på hur rättskedjan som helhet ska arbeta effektivt, och utifrån detta identifiera var enskilda insatser i styrningen ska göras.

Flera granskningar visar behovet av utvärdering och anpassning till nya förutsättningar. I granskningen av Svenska skeppshypotekskassan iakttog Riksrevisionen att insynen var begränsad och att det saknades yttre krav på effektivitet, exempelvis saknades helt krav på att ge avkastning till staten. Staten bildade Svenska skeppshypotekskassan för att ge lån till svenska rederier, men nu behöver verksamhetsformen ses över. Regeringen behöver ta ställning till om exempelvis aktiebolagsformen är mer lämplig.[12]

Ett område där särskilt uppföljningen behöver förbättras är Arbetsförmedlingens matchningsarbete, som aldrig har blivit systematiskt utvärderat och vilar på en svag kunskapsgrund.[13] Det ökar bland annat risken för att arbetssökande inte får ett effektivt och likvärdigt stöd. Ytterligare ett exempel där Riksrevisionen har iakttagit behov av översyn är diskrimineringslagens krav på lönekartläggning.[14] Granskningen visade att lagkraven i liten utsträckning kan påverka löneskillnader, särskilt hos små arbetsgivare.

Ineffektiv tillsyn, kontroll och konsumentskydd

Riksrevisionen har även i tidigare års granskningar konstaterat att statens tillsyn inte alltid fungerar på ett tillfredsställande sätt, och i år har Riksrevisionen uppmärksammat flera områden där tillsynen skulle behöva bli mer effektiv och ändamålsenlig. Exempel på iakttagelser under året är i huvudsak bristande informationshantering, brister i hur myndigheterna prioriterar sina insatser och fördelar sina resurser samt i något fall behov av mer långsiktig resurstilldelning från regeringens sida. Ökad automatisering och juridiska möjligheter att dela information mellan myndigheter är potentiella förbättringsområden. I flera fall har samhällsutvecklingen medfört att lagstiftningen behöver ses över för att exempelvis säkerställa ett väl fungerande konsumentskydd.

Granskningen av undantag från skolplikten visar att regelverket inte tillämpas som det är tänkt. Barn som är folkbokförda i Sverige har skolplikt. Förändrade res- och levnadsmönster har lett till att fler familjer vistas utomlands längre eller kortare perioder. Otydliga regler och otillräcklig tillsyn gör att det i dag är stora skillnader både mellan och inom kommuner när undantag från skolplikten beviljas.[15] Det är otydligt vad som krävs för ett beslut när det gäller samtliga tre bestämmelser om ledighet, medgivande att fullgöra skolplikten på annat sätt och när skolplikten upphör på grund av varaktig vistelse utomlands. Det medför att beslutsfattarna har svårt att avgöra hur de ska fatta beslut. Det har i sin tur lett till stora variationer i tillämpningen. Situationen försvåras av att Skolinspektionen inte har utövat någon tillsyn över hur bestämmelserna tillämpas och att Skolverket inte har tagit fram tillräckligt stöd och en vägledning för tillämpningen av någon av bestämmelserna. Riksrevisionen rekommenderar bland annat regeringen att ta initiativ till att förändra och förtydliga de tre bestämmelserna om skolplikten.

Tullverket har, enligt Riksrevisionens granskning, i huvudsak de förutsättningar som krävs för en effektiv kontrollverksamhet, men åtgärder behöver vidtas för att säkerställa att resurserna används på det sätt som genererar störst nytta. Riksrevisionen har sett indikationer på att Tullverkets uppdrag att förhindra införsel av narkotika och vapen inte uppnås i tillräckligt hög utsträckning för att minska tillgången i samhället. Granskningen visar att en mer utvecklad underrättelseverksamhet skulle göra kontrollerna mer träffsäkra, eftersom Tullverket saknar ingående kunskap om smugglingen till Sverige och dessutom brister i arbetet med att ta fram och hantera underrättelser.[16]

Granskningen av Konkurrensverkets tillsyn visar bland annat att verket behöver bli bättre på att prioritera bland tips.[17] Processen för såväl konkurrens- som upphandlingstillsynen behöver förbättras så att återkopplingen mellan tillsynen och myndighetens verktyg för prioritering av inkomna tips blir tydligare.

Inspektionen för vård och omsorg (IVO) skapades 2013 för att tillsynen skulle bli effektiv och strategisk och för att komma till rätta med en rad problem som fanns när Socialstyrelsen hade ansvar för tillsynen. Riksrevisionens granskning visar att IVO ännu inte helt har levt upp till dessa förväntningar och att det delvis beror på att regeringen inte har gett myndigheten stabila och långsiktiga förutsättningar i form av ekonomiska ramar. Det finns ett stort antal verksamheter inom sjukvården och den sociala omsorgen, och det är därför viktigt att IVO kan välja ut de områden och verksamheter som är viktigast att granska. Trots det har IVO endast i liten omfattning genomfört riskanalyser. Eftersom IVO har valt att inte ha ett samlat och lättåtkomligt bedömningsstöd till inspektörerna, fattas inte besluten på ett enhetligt sätt över landet. För att kunna arbeta effektivt och strategiskt behövs även ett välfungerande it‑stöd, men det saknas också, vilket bidrar till bristande effektivitet.[18]

Flera granskningar visar att lagstiftningen kan behöva förändras för att exempelvis åstadkomma ett konsumentskydd i enlighet med riksdagens intentioner.

Granskningen av skyddet för köpare av nyproducerade bostadsrätter visade att regeringen inte har gjort tillräckligt för att säkerställa att köparnas intressen tillvaratas. Bestämmelserna i bostadsrättslagen och andra relevanta föreskrifter behöver ses över och bland annat beakta behovet av att begränsa köparnas privatekonomiska risk efter att ha tecknat ett förhandsavtal samt att införa bestämmelser om information till köpare om risker. Det är exempelvis svårt för köpare att kräva att fel avhjälps och att hävda sin rätt vid förseningar.

I en granskning av konsumentskyddet på det finansiella området konstaterades att väsentliga förbättringar genomförts sedan Riksrevisionen granskade statens tillsyn på det finansiella området 2006. Trots förbättringarna tyder statistiken på att konsumenternas upplevda problem har ökat under den senaste femårsperioden.[19]

Förtroendeskadliga händelser

I ett internationellt perspektiv har den svenska förvaltningen fortfarande ett högt förtroende bland medborgarna. Riksrevisionens iakttagelser i granskningarna av valsystemet, säkerhetsarbetet vid kärnteknisk verksamhet och konsumentskyddet inom premiepensionssystemet visar att verksamheten i huvudsak fungerar väl. Trots detta har Riksrevisionen iakttagit att det finns förbättringsområden, exempelvis när det gäller beredskapen att handskas med konsekvenserna av en kärnteknisk olycka.[20]

Ett väl avvägt och välfungerande valsystem är av fundamental betydelse för demokratin och förtroendet för staten. Riksrevisionen har därför granskat valhemligheten, träffsäkerheten i de preliminära valresultaten och tiden det tar att genomföra sammanräkningen av röster. Många problem som iakttagits kan kopplas till systemet för valsedlar. Andra förbättringsområden som uppmärksammas i granskningen rör Valmyndighetens roll samt ansvar och samverkan mellan de olika valmyndigheterna på regional och lokal nivå.[21]

Ett annat exempel på verksamhet som är viktig för förtroendet för staten är säkerhetsarbetet vid kärnteknisk verksamhet. Riksrevisionens granskning visar att säkerhetsarbetet till stora delar bedrivs på ett ändamålsenligt sätt, men att både det förebyggande arbetet och beredskapen att handskas med konsekvenserna av en olycka behöver förbättras.[22] Det kan bli svårt att säkerställa ett tillfredsställande och likvärdigt skydd om en kärnteknisk olycka trots allt skulle inträffa. Det kan även bli svårt att värna samhällets funktionalitet.

Pensionssystemet är ett annat område av grundläggande betydelse för förtroendet för staten. Under lång tid har det funnits brister i konsumentskyddet inom premiepensionssystemet. Enligt Pensionsmyndigheten har det förekommit olagliga eller mycket olämpliga aktiviteter. De senaste åren har dock flera åtgärder vidtagits. Telefonförsäljning och marknadsföring av fonder och tjänster kopplade till premiepensionsområdet har förbjudits, betydligt högre krav ställs på de fonder som deltar på fondtorget, och Pensionsmyndigheten följer numera löpande upp att bolagen efterlever kraven. Riksrevisionen bedömer att de åtgärder som vidtagits väsentligt stärkt konsumentskyddet inom premiepensionssystemet.[23]

Organisering ansvar och samordning

De viktigaste iakttagelserna inom detta område avser behov av bättre samordning och brister i hur myndigheter tar tillvara digitaliseringens möjligheter för att effektivisera arbetet. Alltmer komplexa samhällsproblem och många inblandade utförare innebär att det är extra väsentligt att samordningen fungerar, och inte sällan är myndigheters möjligheter att dela information central och utgör i värsta fall ett allvarligt hinder för effektivitet och måluppfyllelse.

Brister i samordning av tvärgående frågor och vid utkontraktering

Riksrevisionen har granskat det myndighetsgemensamma arbetet mot organiserad brottslighet.[24] Tolv stora myndigheter har i flera år lagt ned omfattande resurser på att bekämpa organiserad brottslighet. Granskningen visar dock att samordningen och uppföljningen har brustit till följd av att regeringens styrning varit otydlig. Brister i uppföljningen gör dessutom att det inte går att utvärdera insatsernas effekter.

Samverkan mellan humanitärt bistånd och långsiktigt utvecklingssamarbete tillmäts allt större vikt, eftersom behovet av humanitärt bistånd har ökat i världen under de senaste åren. Samverkan kan bland annat bidra till människors och samhällens motståndskraft, återhämtningsförmåga och anpassningsförmåga vid kriser och katastrofer. Riksrevisionens granskning av förutsättningarna för samverkan mellan humanitärt bistånd och långsiktigt utvecklingssamarbete visar att regeringen behöver ta fram målformuleringar på strateginivå som är gemensamma för det humanitära biståndet och det långsiktiga utvecklingssamarbetet för att ge bättre förutsättningar för att biståndet ska ge önskade effekter.[25]

Granskningen av statens arbete med att få personer som inte får vistas i Sverige att lämna landet (återvändandeverksamheten), visar att samordningen i flera fall brister. Ansvarsförhållandena är oklara, och uppdrag överlappar. I flera fall är ansvarskedjorna brutna, vilket innebär att en myndighet ansvarar för att genomföra ett beslut eller för kostnader för ett beslut som en annan myndighet har fattat. Respektive myndighets interna prioriteringar och arbetssätt kan då vara rationella för myndigheten, men inte för verksamheten som helhet. Exempel på det är prioriteringen av förvarsplatser och arbetsfördelningen vid inrikes transporter.[26]

Otydlig ansvarsfördelning vid utkontraktering kan medföra att rapporteringskedjan inte fungerar, vilket granskningen av hur universitet och högskolor förvaltar holdingbolag visade. Syftet med holdingbolagen är att de kunskaper som tas fram inom utbildning och forskning ska komma samhället till nytta.[27] Men för att kunna åstadkomma en aktiv, professionell och värdeskapande förvaltning behöver ansvarsfördelningen bli tydligare mellan bolag och lärosäte.

De regionala strukturfondspartnerskapen syftar till att säkerställa regionalt inflytande när EU‑medel fördelas. Riksrevisionens granskning visar dock att arbetet präglas av bristande transparens, otydliga prioriteringar och risker för jäv. Otydliga prioriteringar ökar risken för rättsosäkerhet och kan leda till att det inte är de bästa projekten som får pengar. Systemet är komplext med ett stort antal involverade aktörer och otydliga ansvarsförhållanden, och i praktiken är många beslut fattade redan innan projektansökningarna når partnerskapen. Förutsättningarna för effektivitet påverkas vidare negativt genom att handläggningstiderna förlängs och av otydliga prioriteringar. Det finns även en bristande transparens i systemet, vilket inverkar negativt på rättssäkerheten, samt omfattande jävsproblematik som partnerskapen har haft svårt att hantera.[28]

Förvaltningen behöver ta tillvara digitaliseringens möjligheter

Digitaliseringen påverkar hela samhället, och frågor om digitalisering, automatisering och robotisering kommer att vara centrala för förvaltningen inom överskådlig framtid. Våra iakttagelser inom området berör bland annat frågor om myndigheters juridiska och it‑tekniska möjligheter att dela information samt problemen med föråldrade it‑system. Bristerna kan orsaka ineffektivitet och säkerhetsproblem.

Riksrevisionen har granskat mörkertal inom bostadstillägget.[29] Uppemot 170 000 ålderspensionärer och sjuka eller funktionsnedsatta personer med låga inkomster tar inte emot bostadstillägg, trots att de bedöms vara berättigade till det. I genomsnitt handlar det om cirka 1 300 kronor i månaden – pengar som skulle lyfta många över gränsen för låg ekonomisk standard. Riksrevisionen ser positivt på att Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten genomför insatser för att utöka graden av automatisering i handläggningen, inte minst för att minska den administrativa arbetsbördan för den försäkrade. Men myndigheterna saknar så kallad direktåtkomst till månatliga inkomstuppgifter från Skatteverket för handläggning av bostadstillägg. Sådan åtkomst skulle kunna vara ett sätt att effektivisera och förenkla handläggningen av bostadstillägg, exempelvis genom att tidigt kunna identifiera ändrade inkomstförhållanden hos målgruppen.

I granskningen av konsumentskyddet på det finansiella området iakttog Riksrevisionen att offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) sätter vissa hinder för ett effektivt informationsutbyte mellan de granskade myndigheterna. Vidare saknas det ett samarbetsavtal mellan Finansinspektionen och andra myndigheter som skulle kunna underlätta informationsutbytet genom att tydliggöra respektive myndighets ansvar och formerna för samverkan. Riksrevisionen rekommenderade regeringen att överväga framtagande av förslag till förändrade sekretessbestämmelser så att dessa inte utgör ett hinder för informationsutbyte mellan myndigheterna.[30]

Granskningen av återvändandeverksamheten visade att arbetet vid de tre myndigheterna, Polismyndigheten, Migrationsverket och Kriminalvården, förutsätter att myndigheterna kan dela information med varandra. Informationsöverföringen kan dock hindras av sekretessregler och oförenliga it‑system. Information överförs och registreras manuellt inom återvändandeverksamheten, vilket leder till både överarbete, informationsförluster och rena fel. Att följa upp ärenden, personer, kostnader eller resultat av verksamheten är synnerligen arbetskrävande och i många fall omöjligt.[31]

I en granskning av myndigheternas it‑system framkom att många statliga myndigheter har föråldrade verksamhetskritiska it‑system.[32] Varken myndigheterna eller regeringen arbetar effektivt med att komma tillrätta med de problemen. Ett exempel framgår av granskningen av den digitaliserade processen för att starta företag som visade att Sverige kan bli betydligt bättre på att underlätta nyföretagande genom att digitalisera myndighetskontakter.[33] Bristerna beror bland annat på föråldrade tekniska lösningar, fragmenterad styrning och splittrat ansvar.

Kompetensförsörjning

Stora delar av den offentliga verksamheten är personalintensiv och kräver särskild kompetens. Det finns en risk att den offentliga sektorn får svårt att klara sina uppdrag om kompetensförsörjningen inte fungerar, inte minst vid kriser. Riksrevisionen har under året gjort iakttagelser om ekonomiska förutsättningar och brister i Arbetsförmedlingens matchningsarbete som inverkar negativt på möjligheterna till önskad bemanning och kompetensförsörjning i bland annat kommunerna.

Det kommunala utjämningssystemet ska ge alla kommuner likvärdiga ekonomiska förutsättningar, något som är nog så centralt för att kunna rekrytera och behålla personal med rätt kompetens. Men vår granskning visade att utjämningssystemet inte fullt ut kompenserar för alla kostnadsskillnader mellan kommunerna som beror på olikheter när det gäller befolkningssammansättning eller geografiska förutsättningar – trots att det är en avsikt med systemet.[34]

Statens insatser via Arbetsförmedlingen ska förbättra matchningen på arbetsmarknaden genom att effektivt sammanföra arbetssökande med arbetsgivare. Under 2018 använde Arbetsförmedlingen en tredjedel av sitt förvaltningsanslag, 3,5 miljarder kronor, för matchningsarbetet som flera år i rad inte har nått målet om förbättrad matchning.[35] Skälen till bristerna är flera. Bland annat säkerställer styrningen inte att alla arbetsförmedlare använder effektiva arbetssätt eller att de gör likvärdiga bedömningar av arbetssökandes behov. Det kan leda till att arbetssökande får olika bra stöd beroende på vilket kontor eller vilken arbetsförmedlare han eller hon vänder sig till.