Avsnitt
1.1 Motiv till granskning
Offentlig upphandling är en viktig del av många myndigheters verksamhet och är förknippad med en rad avvägningar som kan vara komplicerade. Upphandlingar ska tillgodose verksamhetens behov och samtidigt leva upp till grundläggande principer såsom likabehandling, öppenhet och proportionalitet. Till detta kan läggas målsättningar om till exempel främjande av innovativa lösningar samt social och miljömässig hållbarhet. Riksdagen har påtalat vikten av att ta miljöhänsyn vid upphandling, och uttryckt att Sverige ska vara ett föredöme i det avseendet.[1]
Ett vanligt sätt att ta miljöhänsyn är att inkludera miljökrav i upphandlingen; även detta är förknippat med avvägningar. Nivån på kraven behöver vara låg nog för att ett rimligt antal leverantörer ska kunna möta dem, men hög nog för att vara verkningsfull. Att utforma bra miljökrav kräver därför ofta kunskap om både marknadsförhållanden och miljökonsekvenser. Upphandlingsmyndigheten har dock konstaterat att brist på tid, personalresurser och avsaknad av analysmetoder och verktyg är vanliga hinder för att upphandlande organisationer ska kunna minska sin negativa miljö- och klimatpåverkan från inköp.[2] Myndigheten konstaterar också att det behövs en mycket stor utveckling av upphandlande organisationers inköpsarbete för att det ska bidra till att uppnå de nationella miljökvalitetsmålen.[3]
Det saknas en heltäckande bild av storleken på de offentliga inköpen. Det finns statistik som visar att staten, regionerna och kommunerna betalade ut drygt 913 miljarder kronor till privata och offentliga leverantörer under 2020. Av detta stod de statliga myndigheterna för 226 miljarder kronor. I de här beloppen ingår dock vissa utbetalningar som inte avser inköp och andra utbetalningar som avser ej upphandlingspliktiga inköp.[4] Kunskapen om hur de statliga myndigheterna arbetar med miljöhänsyn i praktiken är också begränsad.
1.2 Övergripande revisionsfråga och avgränsningar
Den övergripande revisionsfrågan är: Är statens arbete för att uppnå en miljömässigt hållbar statlig upphandling effektivt?
Följande delfrågor ingår i granskningen:
- Har de statliga myndigheterna utformat sitt arbete med miljöhänsyn vid upphandling på ett ändamålsenligt sätt?
- Tillhandahåller Upphandlingsmyndigheten ett väl utformat stöd?
- Har regeringens styrning skapat förutsättningar för att uppnå en miljömässigt hållbar statlig upphandling?
- Finns det en ändamålsenlig uppföljning av de statliga myndigheternas miljöhänsyn vid upphandling?
Med miljömässigt hållbar upphandling avser vi upphandling där myndigheterna minskar sin miljöpåverkan genom att ta hänsyn till miljöaspekterna hos varor, tjänster och entreprenader i stor utsträckning, och därigenom bidrar till att uppnå ett miljömässigt hållbart samhälle. Det kan handla om att ställa olika typer av miljökrav på varor eller tjänster, att myndigheten överväger vilken typ av vara eller tjänst som ska upphandlas, eller hur ofta det ska ske. Miljöhänsyn vid upphandling beskrivs mer detaljerat i kapitel 2.
När ordet myndigheter används i granskningsrapporten avser vi de statliga myndigheterna. När vi använder begreppet upphandlande organisationer avser vi samtliga organisationer som omfattas av upphandlingslagstiftningen.
Granskningen omfattar inte frågan om huruvida olika former av miljöhänsyn vid upphandling är ett kostnadseffektivt sätt att minska skadlig miljöpåverkan. Granskningen omfattar inte heller direktupphandlingar (lagkraven om att beakta miljöhänsyn gäller inte för direktupphandlingar[5]). Den tillsyn av offentlig upphandling som Konkurrensverket utför omfattas inte av granskningen.
Fortifikationsverket, Kammarkollegiet, Sjöfartsverket, Trafikverket, Naturvårdsverket, Upphandlingsmyndigheten och regeringen är granskningsobjekt. De fyra förstnämnda är fallstudiemyndigheter. Naturvårdsverket och Upphandlingsmyndigheten ingår i granskningen eftersom de har stöd- och uppföljningsansvar inom området.
1.3 Bedömningsgrunder
1.3.1 Riksdagens intentioner
I lagen (2016:1145) om offentlig upphandling anges att en upphandlande myndighet bör beakta miljöhänsyn vid offentlig upphandling om upphandlingens art motiverar det. Motsvarande bestämmelser finns även i lagen (2016:1146) om upphandling inom försörjningssektorerna och i lagen (2016:1147) om upphandling av koncessioner.[6] Bestämmelserna implementerar EU:s gemensamma direktiv på upphandlingsområdena.[7]
Riksdagen har vid upprepade tillfällen uttalat höga ambitioner avseende miljöhänsyn vid offentliga upphandlingar. Finansutskottet har uttryckt att Sverige ska vara ledande och ett föredöme när det gäller att ta hänsyn till miljön vid upphandlingar.[8] Tidigare har även Miljö- och jordbruksutskottet uttryckt samma ståndpunkt, samt att miljö- och klimatanpassad upphandling bör vara en ständigt närvarande målsättning i regeringens arbete.[9]
Riksdagen har angett att det övergripande målet för miljöpolitiken är ”att till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta, utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför Sveriges gränser”.[10] Riksdagen har även beslutat om nationella miljökvalitetsmål. Exempel på miljökvalitetsmål är frisk luft, begränsad klimatpåverkan och en giftfri miljö.[11]
1.3.2 Delfråga 1: Har de statliga myndigheterna utformat sitt arbete med miljöhänsyn vid upphandling på ett ändamålsenligt sätt?
Som framgick ovan bör miljöhänsyn beaktas vid upphandling, men det är upp till respektive myndighet att bedöma i vilket skede och på vilket sätt miljöhänsyn ska tas. Friheten är dock inte obegränsad; upphandlingen får till exempel inte utformas i strid med de grundläggande principerna om icke-diskriminering, likabehandling, öppenhet, ömsesidigt erkännande och proportionalitet.[12]
En förutsättning för att miljöhänsyn ska kunna tas på ett bra sätt är att det framgår i myndighetens strategiska styrning av upphandlingsarbetet att miljöhänsyn ska beaktas, så att upphandlare och beställare har stöd från myndighetens ledning i att miljöaspekterna ska vara prioriterade. Det skapar också större möjligheter att planera och frigöra tid i inköpsprocessen[13] för att identifiera och resonera kring relevanta miljöaspekter. Det behöver därtill finnas rutiner och kompetens som säkerställer att miljöhänsyn beaktas när det är motiverat samt att myndigheten följer upp att miljökrav tillgodoses. Utöver att säkerställa att leverantörerna följer avtalet kan uppföljningen ge lärdomar om hur framtida miljökrav bör utformas.
För att vi ska bedöma att myndigheternas arbete med miljöhänsyn vid upphandling är ändamålsenligt utformat bör myndigheterna därför
- inkludera miljöhänsyn i den strategiska styrningen av sitt upphandlingsarbete
- säkerställa att det finns tillgång till kompetens rörande de miljöaspekter som är förknippade med myndighetens upphandlingar
- ha rutiner som säkerställer att miljöhänsyn tas i de upphandlingar där det är motiverat
- följa upp att de miljökrav som ställs vid upphandling tillgodoses under fullgörandet av avtalet.
1.3.3 Delfråga 2: Tillhandahåller Upphandlingsmyndigheten ett väl utformat stöd?
Upphandlingsmyndigheten har till uppgift att utveckla, förvalta och stödja upphandling som genomförs av upphandlande organisationer. Myndigheten ska genom sitt stöd bland annat verka för ökad miljöhänsyn samt utveckla och förvalta kriterier för miljöhänsyn inom upphandling.[14]
För att vi ska bedöma att Upphandlingsmyndigheten tillhandahåller ett väl utformat stöd bör stödet
- omfatta områden där myndigheterna har ett behov av stöd för sitt arbete med miljöhänsyn
- vara lätt att hitta och använda
- innehålla korrekt och aktuell information.
1.3.4 Delfråga 3: Har regeringens styrning skapat förutsättningar för att uppnå en miljömässigt hållbar upphandling?
Ansvaret för att utforma arbetet med miljöhänsyn ligger hos respektive myndighetsledning, men regeringen kan genom styrning som tydligt anger vilka förväntningar som finns på myndigheterna bidra till att förverkliga riksdagens intentioner. Regeringen kan även förbättra myndigheternas förutsättningar genom att tillhandahålla stödfunktioner som underlättar arbetet med miljöhänsyn.
För att vi ska bedöma att regeringens styrning skapar förutsättningar för att uppnå en miljömässigt hållbar upphandling bör regeringen
- vara tydlig avseende mål och ambitionsnivå på området
- se till att det finns stöd till myndigheterna om miljöhänsyn vid upphandling och att rollfördelningen mellan de myndigheter som har stödjande uppdrag är tydlig.
1.3.5 Delfråga 4: Finns det en ändamålsenlig uppföljning av de statliga myndigheternas miljöhänsyn vid upphandling?
En väl fungerande uppföljning ger regeringen och riksdagen en god bild av hur myndigheterna arbetar med miljöhänsyn. Uppföljningen är ett underlag för regeringens fortsatta styrning, samt ger viktig kunskap till stödmyndigheterna i deras arbete med att stödja miljöhänsyn vid upphandling. Uppföljningen blir även en drivkraft för myndigheterna att utveckla sitt miljöarbete genom att de får möjlighet att jämföra sig själva med tidigare års resultat och även med andra myndigheter.
För att vi ska bedöma att uppföljningen av myndigheternas miljöhänsyn är ändamålsenlig bör uppföljningen
- ge en rättvisande bild av myndigheternas miljöhänsyn vid upphandling
- utformas på ett resurseffektivt sätt som inte leder till alltför betungande administration.
1.4 Metod och genomförande
1.4.1 Metod
Granskningen bygger på information från en fallstudie och en enkätundersökning samt ytterligare intervjuer och dokumentstudier.
Syftet med fallstudien är att lyfta fram exempel på de svårigheter som myndigheter kan möta i samband med miljöhänsyn vid upphandling. Myndigheterna i fallstudien kan förväntas ha stor erfarenhet av att arbeta med miljöhänsyn, eftersom de är stora organisationer som regelbundet genomför upphandlingar med betydande miljöpåverkan. De svårigheter som fallstudiemyndigheterna möter kan sannolikt även dyka upp när andra myndigheter ska ta miljöhänsyn. Fallstudien syftar också till att illustrera hur myndigheter kan arbeta med miljöhänsyn, men myndigheternas storlek och upphandlingsvolymer innebär att iakttagelser avseende den aspekten inte är generaliserbara för hela myndighetskollektivet.
För att få en mer heltäckande bild av hur de myndigheter som inte ingår i fallstudien arbetar med miljöhänsyn har vi genomfört en enkätundersökning som har riktats till statliga myndigheter med minst tio årsarbetskrafter.
Fallstudie
De fyra fallstudiemyndigheterna är Fortifikationsverket, Kammarkollegiet, Sjöfartsverket och Trafikverket. Hos Kammarkollegiet har vi undersökt den del av myndighetens verksamhet som upphandlar de statliga ramavtalen (avdelningen Statens inköpscentral).
Myndigheterna är valda utifrån att de regelbundet genomför upphandlingar med större konsekvenser för miljön. Hur dessa myndigheter hanterar miljöhänsyn i sina upphandlingar har stor betydelse för de statliga myndigheternas miljöpåverkan som helhet. Myndigheterna är också valda utifrån att de upphandlar olika typer av varor, tjänster och entreprenader från olika branscher.
I fallstudien har vi genomfört intervjuer med anställda vid myndigheternas upphandlingsfunktioner och miljöorganisationer. Vi har tagit del av styrande dokument och rapporter. Vi har även gått igenom fem slumpmässigt utvalda upphandlingar hos varje myndighet.[15] Genomgången syftar till att ge en mer detaljerad bild av upphandlingsarbetet, vilken typ av miljökrav som myndigheterna ställer och hur de hanterar eventuella målkonflikter. Vi ville även få upphandlarnas bild av hur stödet från Upphandlingsmyndigheten fungerar. Upphandlingarna är utvalda bland relevanta inköpskategorier hos respektive myndighet och ska ha genomförts under 2020–2021.[16] Under genomgången intervjuade vi upphandlare och i vissa fall även beställare och företrädare för myndighetens miljöorganisation.
I bilaga 1 finns en kortfattad redogörelse för fallstudiemyndigheterna och deras upphandling.
Enkätundersökning
Enkätundersökningen syftar till att ge en bild av myndigheternas arbete med miljöhänsyn och deras syn på Upphandlingsmyndighetens stöd. Myndigheter som har värdmyndigheter, utlandsmyndigheter och fallstudiemyndigheterna var undantagna. Enkäten skickades ut till 207 myndigheter varav 184 svarade, vilket ger en svarsfrekvens på 89 procent.
Enkätfrågorna har utformats utifrån granskningens bedömningsgrunder och iakttagelser från fallstudien. I bilaga 2 finns en utförligare redovisning av enkäten, dess genomförande och tillförlitlighet samt en sammanställning av svaren.
Vi har valt att gruppera myndigheterna i tre storleksklasser. Myndigheter med upp till 100 årsarbetskrafter benämner vi små myndigheter, myndigheter med mellan 100 och 1 000 årsarbetskrafter benämner vi mellanstora myndigheter och myndigheter med 1 000 eller fler årsarbetskrafter benämner vi stora myndigheter. Vi redovisar utfallet för de olika storleksklasserna då det finns större skillnader mellan myndigheter av olika storlek, eller när det är relevant av andra skäl.
Det bästa sättet att dela upp myndigheterna hade varit att använda storleken på respektive myndighets miljöpåverkande upphandling, men den typen av uppgifter saknas. Vår användning av årsarbetskrafter är en approximation som behöver användas med försiktighet. Men stora myndigheter kan antas genomföra fler upphandlingar, ha större upphandlingsorganisationer och därigenom ha bättre förutsättningar att arbeta med miljöhänsyn. Hos mindre myndigheter kan behovet av miljöhänsyn uppstå mer sällan, men de behöver ändå ha en beredskap för att hantera behovet om det uppstår.
Övriga intervjuer och dokumentstudier
Vi har genomfört intervjuer och dokumentstudier hos Upphandlingsmyndigheten och Naturvårdsverket. Vi har ställt frågor till Finansdepartementet om regeringens styrning och uppföljning.
1.4.2 Genomförande
Granskningen har genomförts av en projektgrupp bestående av Henrik Allansson (projektledare) och Helena Knutsson. Max Dahlbäck och Philip Sandhu (praktikant) har också bidragit i arbetet på ett tidigare stadium. Två referenspersoner har lämnat synpunkter på granskningsupplägg och på ett utkast till granskningsrapport: Carl Dalhammar, docent, Internationella miljöinstitutet vid Lunds universitet och Emma Ek Österberg, docent, Förvaltningshögskolan vid Göteborgs universitet. Företrädare för Regeringskansliet (Finansdepartementet), Fortifikationsverket, Kammarkollegiet, Naturvårdsverket, Sjöfartsverket, Trafikverket och Upphandlingsmyndigheten har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till granskningsrapport.