I det här kapitlet beskriver vi regeringens styrning och uppföljning av miljöhänsyn vid upphandling. Vi besvarar delfrågorna ”Har regeringens styrning skapat förutsättningar för att uppnå en miljömässigt hållbar upphandling?” och "Finns det en ändamålsenlig uppföljning av de statliga myndigheternas miljöhänsyn vid upphandling?”.
Våra iakttagelser visar att regeringen har varit tydlig med att myndigheterna bör ta miljöhänsyn vid upphandling och att myndigheterna ska ha en hög ambitionsnivå. Regeringen har också skapat förutsättningar för miljömässigt hållbar upphandling genom att skapa en tydlig rollfördelning mellan de myndigheter som har i uppdrag att stödja arbetet med miljöhänsyn vid statlig upphandling. Det saknas dock uppföljning som visar hur hög ambitionsnivån är hos de upphandlande myndigheterna. Mot den bakgrunden bedömer vi att den nuvarande uppföljningen av de statliga myndigheternas miljöhänsyn inte är ändamålsenlig.
För att vi ska bedöma att regeringens styrning skapar förutsättningar för att uppnå en miljömässigt hållbar upphandling bör regeringen
- vara tydlig avseende mål och ambitionsnivå på området
- se till att det finns stöd till myndigheterna om miljöhänsyn vid upphandling och att rollfördelningen mellan de myndigheter som har stödjande uppdrag är tydlig.
För att vi ska bedöma att det finns en ändamålsenlig uppföljning av de statliga myndigheternas miljöhänsyn vid upphandling bör uppföljningen
- ge en rättvisande bild av myndigheternas miljöhänsyn vid upphandling
- utformas på ett resurseffektivt sätt som inte leder till alltför betungande administration.
I avsnitt 5.1 behandlar vi regeringens styrning, och i avsnitt 5.2 behandlar vi frågan om ändamålsenlig uppföljning.
Avsnitt
5.1 Regeringens styrning skapar förutsättningar för en mer miljömässigt hållbar upphandling
Vi bedömer att regeringen tydligt har uttryckt att myndigheterna bör miljöanpassa sin upphandling och att regeringen, i likhet med riksdagen, efterfrågar en hög ambitionsnivå i det arbetet. Det finns dock en viss efterfrågan från myndigheternas upphandlingsorganisationer på mer styrning.
Det finns flera myndigheter som har till uppgift att stödja miljöhänsyn vid upphandling. Rollfördelningen mellan dessa myndigheter är tydlig. Men det kan finnas ett behov av att framöver förtydliga ansvarsfördelningen mellan Upphandlingsmyndigheten och Naturvårdsverket när det gäller inhämtningen av uppgifter om myndigheternas miljöhänsyn vid upphandling.
5.1.1 Regeringen har varit tydlig med mål och ambitionsnivå
Regeringen har genom en rad styrsignaler angett att den betraktar miljöhänsyn vid offentlig upphandling som en viktig fråga. Regeringens skrivningar ligger väl i linje med det synsätt som riksdagen har uttryckt.
Regeringens målsättning för offentlig upphandling är att den ska vara effektiv, rättssäker och ta tillvara konkurrensen på marknaden, samtidigt som innovativa lösningar främjas samt miljöhänsyn och sociala hänsyn beaktas.[96] Hur målen ska nås konkretiseras i den nationella upphandlingsstrategin.
Strategin innehåller flera mål för myndigheternas inköpsarbete, varav ett är ”En miljömässigt ansvarsfull offentlig upphandling”. Målet syftar till att stimulera myndigheter att i större utsträckning ta hänsyn till olika miljöaspekter när de genomför upphandlingar, och därmed bidra till Sveriges miljömålsarbete. Regeringen uttrycker vidare att ”Sverige ska ligga i framkant och fortsatt vara ett föredöme när det gäller miljöanpassad offentlig upphandling”. Regeringen påtalar att offentlig upphandling kan bli en stark drivkraft för hållbar utveckling och ”användningen av miljöanpassad upphandling bör därför öka, särskilt inom produktgrupper med stor miljöpåverkan”. Regeringen menar också att ”även om priset i en enskild upphandling blir högre om miljökrav ställs kan den totala samhällskostnaden på sikt bli lägre”.[97]
Regeringen har betonat att Sverige ska vara ledande i genomförandet av Agenda 2030, och att den nationella upphandlingsstrategin ska bidra till genomförandet av den agendan.[98] Regeringen har vidare, i den klimatpolitiska handlingsplanen, pekat ut upphandling som ett viktigt verktyg för att bidra till minskade utsläpp. Där anges att den offentliga sektorn kan bidra till klimatomställningen genom att minska inköpens klimatpåverkan och främja marknader för innovativa och klimatsmarta lösningar.[99] I regeringens handlingsplan för cirkulär ekonomi pekas offentlig upphandling ut som ett viktigt verktyg för att ställa om till en cirkulär ekonomi.[100]
5.1.2 Vissa av myndigheternas upphandlingsorganisationer efterfrågar mer styrning
I vår enkät efterfrågade vissa myndigheters upphandlingsorganisationer åtgärder från regeringen för att kunna ta ökad miljöhänsyn i sin upphandling. Det fanns en större efterfrågan på åtgärder hos större myndigheter. Bland små myndigheter efterfrågade cirka 10 procent åtgärder från regeringen, motsvarande siffra för mellanstora och stora myndigheter var drygt 20 respektive närmare 40 procent.
De vanligaste åtgärderna som efterfrågades syftade till att göra miljöhänsyn mer prioriterat inom myndigheten genom tydligare styrning från regeringen (drygt en tredjedel av svaren). Bland övriga svar fanns efterfrågan på mer stöd, mer uppföljning och mer resurser.
Under fallstudien framkom få synpunkter på regeringens styrning. Sjöfartsverket påtalade dock att det kan vara svårt för myndigheter att avgöra hur mycket miljökrav ska få kosta, och att det i vissa situationer skulle behövas instruktioner från regeringen rörande det.[101] Som framgick i avsnitt 3.2.2 är det inte ovanligt att det uppstår situationer där myndigheten behöver väga miljönytta mot ett ökat pris för den upphandlade varan eller tjänsten.
Regeringen har föreslagit skärpta skrivningar om miljöhänsyn i upphandlingslagstiftningen. Förslaget innebär att den nuvarande bör-formuleringen ändras till att upphandlande organisationer ska beakta miljön om upphandlingens art motiverar det. I förslaget ingår också en skyldighet för en upphandlande organisation att beakta klimatet om upphandlingens art motiverar det. De ska också besluta om riktlinjer för hur dessa aspekter ska beaktas och för varje upphandling dokumentera sina överväganden i fråga om skyldigheten att beakta vissa samhällsintressen och, i förekommande fall, hur skyldigheten har fullgjorts i upphandlingen.[102]
5.1.3 Tydlig rollfördelning mellan de stödjande myndigheterna
Som framgick i kapitel 4 ansvarar Upphandlingsmyndigheten för att utveckla, förvalta och stödja den upphandling som genomförs av bland annat statliga myndigheter.[103] Kammarkollegiet ansvarar i sin tur för att upphandla statliga ramavtal.[104] I det ingår att tillhandahålla stöd vid avrop från ramavtalen exempelvis genom avropsmallar, vägledningar, seminarier, utbildningar och konferenser.[105]
Naturvårdsverket har till uppdrag att vägleda myndigheterna i deras miljöledningsarbete.[106] Myndigheten har tagit fram en vägledning som beskriver vilka krav som ställs på ett miljöledningssystem enligt miljöledningsförordningen och hur det kan integreras i myndighetens verksamhet.[107] Myndighetens stöd innefattar även en årlig konferens och vägledande insatser när myndigheterna ska rapportera in sitt miljöledningsarbete. Naturvårdsverket är också involverat i nätverk där olika aspekter kopplade till miljöledning diskuteras.[108]
Vi bedömer att rollfördelningen mellan de ovanstående myndigheterna är tydlig. Det finns beröringspunkter mellan myndigheternas ansvarsområden som kräver samverkan[109], men vi har inte sett några tecken på brister i det avseendet.
När det gäller de statliga ramavtalen använder Kammarkollegiet kriterier från Upphandlingsmyndighetens kriterietjänst. Myndigheterna möts varje termin och avhandlar kommande upphandlingar och förstudier, Kammarkollegiet lämnar också synpunkter när Upphandlingsmyndigheten tar fram utkast till nya kriterier.[110] Däremot genomförs inte någon gemensam insats för att informera om möjligheterna att ta miljöhänsyn vid avrop från de statliga ramavtalen.[111] Som framgick av kapitel 3 är andelen myndigheter som gör det liten.
Det finns även en samverkan mellan myndigheterna när det gäller miljöledning i staten. Här är frågan om organisation av upphandlingsarbetet aktuell för såväl Upphandlingsmyndigheten som Naturvårdsverket. Naturvårdsverket uppger att de samverkar med Upphandlingsmyndigheten för att säkra att staten pratar med en röst.[112] Naturvårdsverket uttrycker i sin årliga redovisning av miljöledning i staten att målstyrningen av inköpsverksamheten bör utgå från den nationella upphandlingsstrategin och konkretiseras genom det strategiska inköpsarbetet.[113] Naturvårdsverket samverkar även med Kammarkollegiet i vägledningsarbetet.[114]
5.2 Brister i uppföljningen av myndigheternas arbete med miljöhänsyn
Vi bedömer att den nuvarande uppföljningen inte ger en rättvisande bild av myndigheternas miljöhänsyn vid upphandling. Det saknas kunskap om vilken ambitionsnivå som myndigheterna har och i vilken utsträckning de bidrar till att driva leverantörernas arbete med miljöfrågor framåt. Upphandlingsmyndighetens uppföljning av den nationella upphandlingsstrategin ger dock en bild av i vilken takt de upphandlande organisationernas arbete med miljöhänsyn utvecklas.
Både Upphandlingsmyndigheten och Naturvårdsverket har lämnat förslag till regeringen om utökade möjligheter att inhämta uppgifter om myndigheternas upphandling. Det finns helt klart behov av bättre underlag för uppföljning, men det är oklart hur stor ökning av uppgiftslämnarbördan de här förslagen medför och de är därför svåra att värdera. Det är också viktigt att det finns en samordning mellan Upphandlingsmyndigheten och Naturvårdsverket så att det inte uppstår en situation där myndigheter behöver rapportera in liknande uppgifter två gånger.
5.2.1 Begränsad uppföljning av den nationella upphandlingsstrategin
I samband med lanseringen av den nationella upphandlingsstrategin fick Upphandlingsmyndigheten i uppdrag att följa upp strategin utifrån de sju inriktningsmål som den innehåller. Upphandlingsmyndigheten redovisade det uppdraget i september 2017.[115] Slutsatsen var att många upphandlande myndigheter och enheter har arbetat med att utveckla arbetssätt och kravnivåer inom inriktningsmålet ”En miljömässigt ansvarsfull offentlig upphandling” under tiotalet år. Men de statliga myndigheterna avviker som grupp, med lägre värden i de självskattningar som myndigheterna gjorde.[116]
Upphandlingsmyndigheten har inte längre något uppdrag att följa upp den nationella upphandlingsstrategin. De har dock bedömt att det även fortsättningsvis är relevant att veta hur myndigheternas arbete med bland annat miljöhänsyn utvecklas, eftersom det säger något om i vilken utsträckning Upphandlingsmyndighetens stöd leder till förändringar.[117] De har därför på eget initiativ gjort mätningar av i vilken utsträckning myndigheterna lever upp till inriktningsmålen. Finansdepartementet uppger att en uppföljning av strategin i sin helhet inte är planerad, men att de ser ett stort värde i de löpande uppföljningar som Upphandlingsmyndigheten gör.[118]
Den senaste uppföljningen som Upphandlingsmyndigheten gjorde bygger på en enkät som bland annat visade att en liten andel av de svarande analyserar klimat- och miljöpåverkan vid enskilda upphandlingar, använder livscykelkostnader, och analyserar inköpskategoriers miljö- och klimatpåverkan.[119] Myndigheten avser att fortsätta med den här uppföljningen och redovisa resultatet vartannat år i årsredovisningen.[120]
Att följa upp upphandlingsstrategin på det här sättet medför vissa begräsningar. De upphandlande organisationernas svar bygger på självskattningar, och det är exempelvis svårt att bedöma kvaliteten i de analyser av klimat- och miljöpåverkan som myndigheterna uppger att de genomför. Över tid kan den här typen av uppföljning emellertid visa i vilken riktning myndigheternas arbete med miljöhänsyn går.
5.2.2 Bristfällig statistik om miljöhänsyn vid upphandling
Ett tänkbart komplement till den nuvarande uppföljningen av den nationella upphandlingsstrategin vore att använda statistik om myndigheternas genomförda upphandlingar för att utvärdera myndigheternas arbete. Regeringen konstaterade 2015 att den dåvarande upphandlingsstatistiken var bristfällig och behövde utvecklas.[121] Ett led i att förbättra den har varit att utse Upphandlingsmyndigheten till statistikmyndighet med ansvar för statistiken på upphandlingsområdet. De ska tillhandahålla en nationell statistikdatabas med objektiv, relevant, noggrann och jämförbar statistik.[122] Statistiken ska bygga på uppgifter från de registrerade annonsdatabaserna där upphandlingar annonseras. Upphandlingsmyndigheten påbörjade insamlingen av data från annonsdatabaser den 1 januari 2021.[123]
Upphandlingsmyndigheten har påtalat att det uppstår kvalitetsproblem när uppgifterna används för statistikändamål. Det partiella bortfallet är så högt för flera centrala uppgifter att det får långtgående konsekvenser för möjligheterna att ta fram statistik av god kvalitet. Ett exempel är att uppgifter om miljömässigt och socialt hållbar upphandling saknas i stor utsträckning.[124]
I sin kvalitetsdeklaration för statistiken anger Upphandlingsmyndigheten att det i dagsläget finns användarbehov som myndigheten inte kan tillgodose; det gäller bland annat statistik avseende värdet på de upphandlingar som utförs. Även här konstateras att bortfallet avseende uppgifter om miljömässigt hållbar upphandling är mycket stort.[125]
Den ovanstående problematiken kan exemplifieras med statistiken om miljökrav vid upphandling. Upphandlingsmyndighetens statistik över miljökrav i annonserade upphandlingar visar att statliga myndigheter ställde miljökrav i 374 upphandlingar under 2021, vilket motsvarar cirka 14 procent av de annonserade upphandlingarna det året. För övriga 86 procent av upphandlingarna saknas uppgift om de innehåller miljökrav eller inte. Detta kan jämföras med resultatet i vår enkät, där en tredjedel av myndigheterna uppger att de använder någon form av miljökrav i 80–100 procent av sina upphandlingar, eller med Naturvårdsverkets uppgifter från miljöledningsrapporteringen där det framgår att 85 procent av upphandlingsvärdet från de myndigheter som omfattas av miljöledningsförordningen innehåller miljökrav. Den stora skillnaden indikerar att det ställs miljökrav i en betydande del av de 86 procent av upphandlingarna där det saknas uppgift om miljökrav i annonserna.
Upphandlingsmyndigheten är tydliga med att det finns kvalitetsproblem i statistiken om miljökrav, och de beskriver att det är en svår avvägning att avgöra när statistik med kvalitetsbrister ska publiceras. När det finns ett stort bortfall lägger myndigheten dock stor vikt vid att redovisa det för användarna. Statistiken om miljökrav är ett exempel där det stora bortfallet riskerar att leda till felaktiga tolkningar (antalet upphandlingar med miljökrav kan vara högre än vad statistiken indikerar), men det finns ett stort intresse för uppgifterna och det är ett sätt att visa för användarna vad som går att ta fram. Det kan också skapa ett incitament för de organisationer som genomför upphandlingar att på sikt bli bättre på att redovisa uppgifter om miljömässig hållbarhet i sina annonser.[126]
Naturvårdsverkets uppgifter om miljökrav bygger på inrapporterade uppgifter från myndigheterna. De rapporterade uppgifterna kommer ofta från myndigheternas egna uppföljningssystem men kan utgöra leverantörsuppgifter eller vara uppskattningar (när de är uppskattade ska en beskrivning lämnas i samband med rapporteringen).[127] Rapporteringen visar inte vilken typ av miljökrav som ställs eller hur ambitiösa de är. Ett annat problem är att volymen upphandlingar med miljökrav varierar beroende på vad som upphandlas och möjligheten att ställa miljökrav, vilket försvårar jämförelser mellan åren. Den här insamlingen medför även mer administration för myndigheterna jämfört med användningen av annonsdatabaser, och det är inte alla myndigheter som omfattas av miljöledningsförordningen.
5.2.3 Det finns förslag om att utveckla statistik och rapportering
Regeringen har gett Upphandlingsmyndigheten i uppdrag att föreslå åtgärder som kan höja kvaliteten i den nationella statistikdatabasen.[128] I sitt svar efterfrågar de en nationell annonsstandard där fler uppgifter blir obligatoriska att ange vid annonsering. En sådan standard bör, enligt Upphandlingsmyndigheten, utgå från arbetet som genomförs på EU-nivå med att ta fram en annonsstandard för de upphandlingar som överstiger tröskelvärdet och ska annonseras i EU:s databas (TED). Annonsstandarden går under beteckningen eForms.[129] Ett område där det enligt myndigheten kan krävas obligatoriska uppgifter för att förbättra statistiken är miljömässig hållbarhet.[130] Finansdepartementet uppger att det pågår ett arbete med eForms.[131] Det finns även ett förslag om att införa en upphandlingsskadeavgift vid underlåtenhet att efterannonsera en upphandling (resultatet av en upphandling).[132]
Naturvårdsverket gjorde 2020 en översyn av förordningen om miljöledning i statliga myndigheter. De lämnade förslag till regeringen som syftar till att stärka miljöledningsarbetet i staten, vilket inkluderar en förändrad rapportering från myndigheterna. Naturvårdsverket vill bland annat kunna belysa den miljöhänsyn som sker före och efter upphandlingsfasen. I förslaget ingår att inkludera frågor om i vilken omfattning det genomförs analyser av inköpens miljöpåverkan, ställs miljökrav utifrån ett livscykelperspektiv och i vilken omfattning ställda miljökrav följs upp.[133] Finansdepartementet uppger att frågan bereds inom Regeringskansliet.[134]
Mot behovet av bättre underlag för uppföljning ska ställas den extra administration som uppstår hos de upphandlande organisationerna till följd av att de behöver redovisa fler uppgifter. Det framgår dock inte av myndigheternas förslag hur mycket uppgiftslämnarbördan skulle öka. Upphandlingsmyndigheten framför att även om införandet av en nationell annonsstandard inledningsvis skulle öka den administrativa bördan för upphandlande organisationer skulle enhetligheten på sikt kunna underlätta vid annonseringen.[135] Naturvårdsverket beskriver att uppgiftslämnarbördan relaterat till deras översyn av miljöledningsförordningen ser olika ut för olika myndigheter. Men det torde snarare vara de förändrade arbetssätten än själva rapporteringen som skulle ge ett merarbete.[136] Finansdepartementet anger att det är viktigt att det inte läggs onödiga administrativa bördor på de upphandlande myndigheterna eller enheterna. Upphandlingsmyndigheten och Naturvårdsverket bör samarbeta och hitta det bästa sättet att utveckla statistiken och rapporteringen utan att generera merarbete för upphandlande myndigheter och enheter samt leverantörer.[137]