1. Inledning

Avsnitt

1.1 Motiv till granskning

Regeringen lämnade sammanlagt 20 extra ändringsbudgetar till riksdagen för att hantera pandemin under 2020 och 2021.[2] Förslagen lämnades utan reella budgetrestriktioner eftersom riksdagen tidigt under pandemin beslutade att kraftigt höja utgiftstaket.[3] De extra ändringsbudgetarna har möjliggjort en snabbare hantering än om budgetförslagen skulle ha hanterats inom den ordinarie budgetprocessen.[4] Extra ändringsbudgetar får endast lämnas om regeringen anser att det finns särskilda skäl för detta.

Flera myndigheter och organisationer understryker att de statliga åtgärderna varit betydelsefulla för att dämpa smittspridningen och mildra de ekonomiska konsekvenserna.[5] Användning av extra ändringsbudgetar riskerar dock att leda till en svagare budgetprocess och till att riksdagens helhetsperspektiv på statens budget försämras.[6] Olika handlingsalternativ ställs heller inte mot varandra, som i den ordinarie budgetprocessen, och riksdagen får inga reella möjligheter att överväga alternativ till regeringens förslag. Dessutom är beredningstiden i regel kraftigt förkortad. Detta innebär att såväl demokratiska som kvalitetssäkrande inslag begränsats.

Statens hantering av coronapandemin har utvärderats utifrån flera olika perspektiv, men inte med ett huvudsakligt fokus på kvaliteten i beslutsunderlagen på motsvarande sätt som i denna granskning.

Granskningen syftar till att regeringen inför framtida kriser ska ge riksdagen bättre underlag inför beslut om ändringar i statens budget.

1.2 Övergripande revisionsfråga och avgränsningar

1.2.1 Övergripande revisionsfråga

Granskningens övergripande revisionsfråga är:

Hanterade och utformade regeringen de extra ändringsbudgetarna 2020 och 2021 på ett ändamålsenligt sätt?

Den övergripande frågan besvaras med hjälp av två delfrågor:

1. Angav regeringen för varje extra ändringsbudget särskilda skäl (pandemianknytning och brådska) och redovisades förslagens samlade konsekvenser för statens budget på ett ändamålsenligt sätt?
2. Utformade regeringen underlaget i propositionen för enskilda förslag i de extra ändringsbudgetarna så att beslutsfattare och medborgare får en god bild av vad som föreslogs och varför, vad det skulle kosta och vilka konsekvenser som förväntades?

Vi har granskat innehållet och dess kvalitet i de extra ändringsbudgetarna. I våra bedömningar av propositionernas innehåll har vi tagit hänsyn till de extraordinära omständigheter som pandemin och dess konsekvenser inneburit.

Granskningsobjekt är regeringen och Regeringskansliet. Finansdepartementets budgetavdelning ansvarar för att leda och samordna arbetet med statens budget samt för budgetpolitik och budgetuppföljning.

1.2.2 Avgränsningar

Vi har dels granskat underlaget i de övergripande och standardiserade delarna av propositionerna, dels underlaget till de enskilda förslagen i propositionerna. Det senare handlar om förslag till inkomst- och utgiftsändringar i statens budget samt utställda garantier och lån. Vissa av dessa förslag kommer dessutom med lagstiftningsförslag. Underlagen till lagstiftningsförslag utan budgeteffekter ingår inte i granskningen.

Vi har inte granskat regeringens beredning av propositionerna när det gäller remissförfarande, lagrådsbehandling eller rutinerna för beredning inom Regeringskansliet, och inte heller dess motiv till förkortad motionstid i riksdagen eller riksdagens behandling av propositionerna. Konstitutionsutskottet har granskat detta för de extra ändringsbudgetar som regeringen lämnade till riksdagen under 2020.[7]

Vi har inte heller granskat effekterna av de åtgärder som föreslås i de extra ändringsbudgetarna. Det är ett av flera uppdrag som Coronakommissionen har haft.[8] Vissa av stöden kommer även att utvärderas separat.[9] Finanspolitiska rådet bedömde våren 2021 att regeringens olika stödåtgärder – med ett par undantag – har varit vältajmade, träffsäkra, temporära och transparenta.[10]

Regeringen har även lämnat flera extra ändringsbudgetar under 2022. Vissa av förslagen är kopplade till pandemin, medan andra förslag bland annat rör kompensation till hushållen för höga elpriser, medel till försvaret och stöd till Ukraina. Vi har dock valt att inte granska extra ändringsbudgetar under 2022. Det går inte att utesluta att regeringen kommer att lämna ytterligare extra ändringsbudgetar med koppling till pandemin. En granskning som skulle invänta samtliga extra ändringsbudgetar med koppling till pandemin riskerar att dröja och därmed tappa en del av sin relevans. Efter en översiktlig läsning av de extra ändringsbudgetar som regeringen har lämnat hittills under 2022 bedömer vi att en utökad och senarelagd granskning inte heller skulle tillföra något som ändrar granskningens övergripande iakttagelser, slutsatser eller rekommendationer.

1.3 Bedömningsgrunder

Med tanke på krissituationen har vi valt bedömningsgrunder som ligger nära de lagfästa krav som finns på riksdagens beslutsunderlag. Utöver den lagstiftning som gäller för ändringar i statens budget har vi använt oss av Propositionshandbokens[11] riktlinjer som preciserar vad ett beslutsunderlag för riksdagen bör omfatta.

1.3.1 Övergripande bedömningsgrund

I propositionen med förslag till en utvecklad budgetprocess framhöll regeringen följande:

”För att en fullständig och samlad budgetprövning ska kunna upprätthållas måste hanteringen av ändringar av en beslutad budget ske ordnat och processen för sådana ändringar vara stram. En alltför stram process riskerar dock att skapa oönskade bindningar och begränsa politiken, samt utgöra ett incitament att kringgå systemet. Ett visst mått av flexibilitet i processen är således en förutsättning för att den ska respekteras och därmed i förlängningen upprätthållas.”[12]

Regeringen anförde att en viktig del i en sådan flexibilitet är att en regering ska kunna lämna förslag till ändrad budget under ett löpande budgetår. Riksdagen ställde sig bakom den bedömningen.[13] Enligt 9 kap. 6 § riksdagsordningen (RO), får regeringen vid högst två tillfällen lämna en proposition med förslag till ändringar i statens budget för det löpande budgetåret. Enligt tilläggsbestämmelse 9.6.1 ska en sådan proposition lämnas i anslutning till den ekonomiska vårpropositionen eller budgetpropositionen. Förslag till ändringar i budgeten får lämnas vid andra tillfällen, men endast om regeringen anser att det finns särskilda skäl för det.[14]

Vi menar att balansen mellan behovet av en stram process och möjligheten att vid behov genomföra ändringar framför allt upprätthålls genom att regeringen för varje extra ändringsbudget och för varje åtgärd i en sådan proposition uttryckligen anger vilka särskilda skäl som finns.

För att riksdagen ska kunna fullgöra sina uppgifter – att besluta om lagar och statens budget – behöver den ett beslutsunderlag av tillräckligt god kvalitet. Även vid stor osäkerhet, risk och brådska måste därför regeringens propositioner uppfylla vissa grundläggande form- och innehållskrav. Beslutsfattare och medborgare behöver bland annat lätt kunna få svar på vad som föreslås och varför samt vad det kommer att kosta. Våra konkreta bedömningsgrunder för de två delfrågorna som preciserar denna övergripande bedömningsgrund beskrivs i det följande.

1.3.2 Krav på innehållet i de standardiserade delarna i de extra ändringsbudgetarna (delfråga 1)

Riksdagsordningens krav om särskilda skäl handlar om att regeringen ska motivera varför en proposition om extra ändringsbudget inte kan beredas inom ordinarie budgetprocess. Enligt det finanspolitiska ramverket ska regeringens redovisning av finanspolitiken vara transparent, tydlig och fullständig.

Regeringen ska ange särskilda skäl för att föreslå budgetändring under löpande budgetår…

I förarbetena till bestämmelserna om ändringar i statens budget i den nya riksdagsordningen skrev regeringen att förslag till ändringar av budgeten för det löpande budgetåret, vid andra tillfällen än i samband med budgetpropositionen och vårpropositionen, endast ska tillåtas om det finns särskilda skäl.[15] Syftet är att säkerställa att helhetsperspektivet i budgetbehandlingen upprätthålls, samtidigt som behövlig flexibilitet säkerställs. Kravet på särskilda skäl bör, menade regeringen, ”innebära en skyldighet för regeringen att motivera varför förslaget inte väckts i samband med budgetpropositionen eller en tidigare proposition om ändringar i statens budget och varför förslaget måste lämnas före nästa proposition om budgeten”.[16]

Riksrevisionen bedömer därför att regeringen för varje extra ändringsbudget behöver precisera skälen för att den lämnas vid ett annat tillfälle än de ordinarie. Pandemins plötsliga utbrott och dess oberäkneliga utveckling kan naturligtvis utgöra sådana särskilda skäl och därför ska det framgå.

…och redovisa konsekvenserna för statens budget på ett bra sätt

I samband med budgetbeslutet under hösten fastställer riksdagen under normala omständigheter ett så kallat utgiftstak för det tredje tillkommande budgetåret. På så sätt är statens utgifter begränsade av riksdagsbeslut tre år framåt i tiden. Det bidrar till att garantera en hållbar nivå på statens utgifter på medellång sikt. Endast vid regeringsskifte med ny ekonomisk-politisk inriktning eller vid större ekonomiska kriser har riksdagen ändrat redan beslutade utgiftstak.[17]

I vårpropositionen för 2020 föreslog regeringen en höjning av utgiftstaket för innevarande år med 350 miljarder kronor. Man menade att taket behövde höjas till en nivå som inte riskerade att begränsa friheten att vidta nödvändiga åtgärder under innevarande år.[18] Med liknande argument föreslog regeringen sedan i budgetpropositionen för 2021 höjningar av utgiftstaken för 2021 och 2022 med 250 respektive 130 miljarder kronor.[19] Riksrevisionen har tidigare påpekat att detta innebar att utgiftstaken i praktiken sattes ur spel. De utgiftsökningar som regeringen lagt fram i extra ändringsbudgetar har inte behövt prioriteras mot annan användning.[20] Riksrevisionen bedömer att det i en sådan situation är ännu mer angeläget att de föreslagna åtgärderna och deras budgeteffekter redovisas på ett heltäckande, transparent och tydligt sätt.

Enligt 9 kap. 5 § fjärde stycket RO, bör en proposition med förslag om ett nytt eller väsentligen höjt anslag för statens verksamhet, för längre tid än vad anslaget till verksamheten avser, innehålla en uppskattning av de framtida kostnaderna för det ändamål som förslaget avser. Om ett förslag till anslag grundar sig på en plan för en längre tid än den för vilken anslaget har beräknats i propositionen, bör planen redovisas.

1.3.3 Krav på underlagen till enskilda förslag i extra ändringsbudgetar (delfråga 2)

Regeringen bör tydligt motivera varje åtgärd som läggs fram i en extra ändringsbudget i förhållande till pandemin och brådska samt redovisa åtgärdens tidsavgränsning

Eftersom de flesta av de 20 granskade extra ändringsbudgetarna omfattar flera förslag menar vi att varje ingående förslag bör motiveras utifrån pandemianknytning och brådska. Detta är också något som framgår i Finansdepartementets årliga anvisningar om budgetarbetet, det så kallade budgetcirkuläret.[21] Vi bedömer också att åtgärder, vars uttalade syfte är att hantera tillfälliga störningar till följd av en pandemi, redan på förslagsstadiet bör vara av tillfällig karaktär och ha ett slutdatum.

Det ska framgå vad som föreslås och varför samt vad det förväntas kosta

I Riksrevisionens tidigare granskningar av finanspolitiken har vi bedömt att en god (”transparent”) redovisning bör vara heltäckande, rättvisande, tydlig och konsekvent. Strävan efter detta ska dock inte leda till orimligt höga krav på detaljrikedom och dokumentation.[22] I den här granskningen har vi anpassat kraven på beslutsunderlaget efter sammanhanget, det vill säga att regeringen har fått hantera en pandemi och dess effekter under stor osäkerhet och brådska.

Enligt RO ska regeringens propositioner bland annat innehålla en redovisning av ärendets beredning och skälen för regeringens förslag.[23] I Propositionshandboken uttrycks det som att riksdagsledamoten – den huvudsakliga läsaren – ska få reda på vad regeringen föreslår, vilka skäl det finns för förslaget och hur det förhåller sig till nuvarande förhållanden. Läsaren ska också, med minsta möjliga möda, få svar på vad förslaget kostar och vilka konsekvenser det förväntas få.[24]

Vi har valt att operationalisera och avgränsa ”skälen för förslaget”, ”nuvarande förhållanden” och förslagets ”konsekvenser” till att regeringen för varje förslag kortfattat bör beskriva förslagets bakgrund och sammanhang, redovisa vad det förväntas åstadkomma i förhållande till pandemin och redovisa vad förslaget beräknas kosta med något slags förklaring till kostnadsberäkningen. Vidare menar vi att osäkerheter och risker med förslaget behöver nämnas.

1.4 Metod och genomförande

Granskningen bygger i huvudsak på dokumentstudier, men även på sammanställning av kvantitativa uppgifter och intervjuer. Det empiriska underlaget utgörs främst av de 20 extra ändringsbudgetarna som regeringen lämnade till riksdagen under 2020 och 2021.

Den första delfrågan, om regeringen för varje extra ändringsbudget angett särskilda skäl och om förslagens samlade konsekvenser för statens budget redovisas på ett ändamålsenligt sätt, har vi granskat genom att gå igenom avsnitt som återfinns i samtliga 20 propositioner innehållande extra ändringsbudget för 2020 och 2021. Avsnitten har rubrikerna Propositionens huvudsakliga innehåll, Förslag till riksdagsbeslut, Ärendet och dess beredning och Ändringar i statens budget för 2020 respektive 2021 med underrubrik Konsekvenser för statens budget.

Den andra delfrågan, om regeringen för enskilda åtgärder i de extra ändringsbudgetarna har utformat underlagen i propositionerna så att beslutsfattare och medborgare får en god bild av vad som föreslås och varför, vad det skulle kosta och vilka konsekvenser som förväntades har vi granskat på liknande sätt. Regeringen lämnade sammanlagt 210 enskilda åtgärdsförslag på extra ändringsbudget 2020 och 2021. Vi har bedömt att mervärdet av att textgranska samtliga inte står i proportion till tidsåtgången. Vi har därför valt att granska ett urval. Vår huvudprincip för urvalet är att granska åtgärdsförslag med ett ekonomiskt åtagande om minst en miljard kronor. Det innebär att vi textgranskat 88 av åtgärdsförslagen. Vilka dessa är framgår av bilaga 5. För 12 av åtgärdsförslagen har vi analyserat ytterligare dokumentation som tagits fram i Regeringskansliets beredning av förslagen, se bilaga 6. För att samla in iakttagelser om åtgärdsförslag med ett ekonomiskt åtagande understigande en miljard kronor har vi textgranskat förslagen om resurstillskott till åtta myndigheter som fått i uppdrag att administrera krisstöden eller av andra skäl fått utökade arbetsuppgifter med anledning av pandemin.

I syfte att få ökad förståelse för hur propositionerna arbetats fram i Regeringskansliet har vi intervjuat företrädare för Finansdepartementet, Näringsdepartementet och Socialdepartementet. Skriftliga frågor har lämnats till och besvarats av Finansdepartementet. En sammanställning av genomförda intervjuer finns i bilaga 7. En mer utförlig metodbeskrivning finns i bilaga 1.

Granskningen har genomförts av en projektgrupp bestående av Per Franzén (projektledare) och Frida Widmalm. Philip Sandhu (praktikant) har också bidragit i arbetet. En referensperson har lämnat synpunkter på granskningsupplägget och på ett utkast till granskningsrapporten: Anna Seim, docent vid nationalekonomiska institutionen på Stockholms universitet. Företrädare för Regeringskansliet (Finansdepartementet, Infrastrukturdepartementet, Näringsdepartementet och Socialdepartementet) har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till granskningsrapporten.

1.5 Andra utvärderingar och granskningar av pandemins konsekvenser

Olika aspekter som är relaterade till coronapandemin har utvärderats och granskats i fler sammanhang. Uppdragsgivare, utgångspunkter och fokus skiljer sig åt. Ingen tidigare granskning har haft sitt huvudsakliga fokus på kvaliteten i beslutsunderlagen på motsvarande sätt som denna granskning.

1.5.1 Riksdagens utvärderingar

En parlamentarisk sammansatt kommitté har på uppdrag av riksdagsstyrelsen utvärderat hur den parlamentariska processen fungerade under de extraordinära förhållanden som gällde under det första pandemiåret, det vill säga 2020. Utredningen belyste, i enlighet med dess direktiv, tre olika perspektiv: riksdagen som beslutsorgan, ledamöternas förutsättningar för att utöva riksdagsuppdraget och Riksdagsförvaltningens stöd och service till den parlamentariska processen under den pågående pandemin. Av framställningen framgår bland annat att regelverket för hur riksdagen fattar beslut kunde följas, även om vissa avvikelser från de mer normala beredningsrutinerna var nödvändiga. Det har bland annat handlat om att följdmotionstiden förkortats, att inga yttranden lämnats från övriga utskott till finansutskottet och att tiden för beredning i finansutskottet varit kortare än normalt.[25]

Konstitutionsutskottet har i uppgift att granska bland annat handläggning av regeringsärenden och statsrådens tjänsteutövning.[26] Under hösten 2014 infördes krav på särskilda skäl för extra ändringsbudgetar i riksdagsordningen. I december 2019 redovisade konstitutionsutskottet en genomgång av samtliga propositioner med förslag till extra ändringsbudgetar som regeringen hade lagt fram sedan hösten 2014.[27]

Våren 2021 granskade utskottet också de 23 snabbpropositioner som överlämnades till riksdagen under 2020.[28] Av dessa var 12 extra ändringsbudgetar i vilka utskottet granskade om regeringen uppfyllt beredningskravet i regeringsformen.[29] Utskottet granskade också lagrådsbehandlingen för de ärenden som kräver det[30], regeringens angivna särskilda skäl för att lämna budgetförslag vid annat tillfälle än de ordinarie, och regeringens anförda skäl för att begära förkortad beredningstid i riksdagen. Vissa moment i riksdagens behandling av propositionerna granskades också. Utskottets genomgång visade att regeringen i samtliga propositioner hade redovisat särskilda skäl. Regeringen hade bland annat framhållit den ökade spridningen av coronaviruset och dess konsekvenser samt behovet av att snabbt vidta åtgärder inom olika områden.[31] Även i övriga delar av utskottets granskning fick regeringen godkänt, men utskottet framhöll exempelvis det demokratiska värdet av ett rigoröst remissförfarande samt att omvärldsbevakning och god beredskap kan minska behovet av undantagsförfaranden.

1.5.2 Riksrevisionens granskningar

Riksrevisionen har tidigare granskat regeringens hantering av tilläggsbudgetar under 1998–2008 (RiR 2008:17).[32] En slutsats som lyftes fram var risken för att regeringen inte presenterar ett heltäckande budgetförslag om tilläggsbudgeten tillåts bli alltför omfattande. Det skulle innebära att budgetreformens intentioner, att på rationella grunder prioritera mellan olika utgiftsområden och ändamål, inte uppnås.

Under våren 2022 publicerade Riksrevisionen två granskningsrapporter med koppling till coronapandemin. Den ena handlar om statens ekonomiska stöd till idrotten och kulturen under pandemin (RiR 2022:7) och den andra om statens arbete med att säkra tillgången på skyddsutrustning under pandemin (RiR 2022:10). Den övergripande slutsatsen från den första rapporten är att regeringen och de bidragsgivande organisationerna har utformat och fördelat de granskade krisstöden på ett i huvudsakligt ändamålsenligt och effektivt sätt. I den andra rapporten är Riksrevisionens slutsats att regeringen och myndigheterna inte hade vidtagit tillräckliga förberedelser före pandemin för att regioner och kommuner skulle säkra tillgången på skyddsutrustning vid en kris. Statens insatser under pandemin bidrog till att säkra tillgången på skyddsutrustning i regioner och kommuner, men insatserna kom i gång sent vilket påverkade mervärdet av dem. Riksrevisionen bedömer att krishanteringen under 2020 var mycket kostsam för staten.

1.5.3 Ytterligare utvärderingar

I juni 2020 tillsatte regeringen en kommission med uppdrag att utvärdera åtgärderna för att hantera utbrottet av coronaviruset.[33] Under 2020 och 2021 lämnades två delbetänkanden[34] och i februari 2022 överlämnades slutbetänkandet.[35] Kommissionen bedömde bland annat att det tidiga vägvalet i den ekonomiska krishanteringen, med snabba och kraftfulla satsningar inom penningpolitiken och finanspolitiken, var en riktig strategi. En annan bedömning var att vägvalet i smittskyddet, med inriktningen på råd och rekommendationer som människor förväntades att frivilligt följa, i grunden var riktigt.[36]

I Finanspolitiska rådets årliga rapport för 2021 lyfte rådet fram att riksdagens budgetprocess utgör en avgörande del i det finanspolitiska ramverket och att det är mycket angeläget att den samlade behandlingen upprätthålls. Rådet såg en risk för att ramverket kan komma att urholkas. [37] Oron för en splittrad budgetprocess lyftes även fram i rådets rapport för 2022, där vikten av att återgå till en normaliserad budgetprocess betonades.[38]

I juni 2020 gav regeringen Ekonomistyrningsverket (ESV) i uppdrag att följa upp hur ansvariga myndigheter förvaltar de stöd som införts eller förändrats med anledning av det nya coronaviruset som orsakar sjukdomen covid-19. ESV:s bedömning var att myndigheterna hade förvaltat stöden väl utifrån rådande omständigheter. ESV lyfte samtidigt fram att det hade varit att föredra om regeringen hade kunnat samla fler förslag till ändringar i statens budget i de ordinarie vår- och höständringsbudgetarna. ESV menade även att transparensen hade ökat och uppföljningen av åtgärder som entydigt kopplas till pandemin hade underlättats om de hade förts upp i statens budget med nya anslag eller nya anslagsposter under existerande anslag.[39]

1.6 Rapportens disposition

Kapitel 2 innehåller en bakgrundsbeskrivning av hur medel till olika samhällsområden årligen fördelas inom den statliga budgetprocessen. Här beskrivs vilka regler och anvisningar som styr hur extra ändringsbudgetar utformas. Kapitlet innehåller även en sammanställning av i vilken omfattning extra ändringsbudgetar användes före och under pandemin 2020 och 2021.

Kapitel 3 innehåller våra iakttagelser utifrån granskningens första delfråga: Har regeringen för varje extra ändringsbudget angett särskilda skäl (pandemianknytning och brådska) och redovisas förslagens samlade konsekvenser för statens budget på ett ändamålsenligt sätt?

Kapitel 4 innehåller de iakttagelser vi har gjort utifrån den andra delfrågan: Har regeringen för enskilda förslag i de extra ändringsbudgetarna utformat underlaget i propositionen så att beslutsfattare och medborgare får en god bild av vad som föreslås och varför, vad det kommer att kosta och vilka konsekvenser som förväntas?

Kapitel 5 innehåller slutsatserna vi drar utifrån de samlade iakttagelserna samt rekommendationer till regeringen för att stärka en ändamålsenlig hantering och utformning av extra ändringsbudgetar inför framtida kriser.