Enligt skollagens så kallade portalparagraf ska alla barn och elever ges stöd och stimulans så att de utvecklas så långt som möjligt.[1] En strävan ska vara att uppväga skillnader i barnens och elevernas förutsättningar för att tillgodogöra sig utbildningen. För att alla elever ska nå så långt det går måste tillgängliga resurser användas så effektivt som möjligt.
Elevernas hemkommun ska säkerställa att alla skolpliktiga barn går i skolan, och den har även ett ansvar för att erbjuda utbildning åt de som önskar gå i kommunal skola. Det är även kommunerna som har ansvaret för att finansiera utbildningen för alla skolpliktiga barn i kommunen.
Friskolereformen genomfördes 1992 och syftade till att öka elevernas möjligheter att välja skola. Genom att tillåta fler huvudmän att bedriva utbildning skulle fler elever beredas en möjlighet att gå i en annan skola än den närmsta kommunala skolan. Samtidigt infördes en skyldighet för kommunerna att ersätta enskilda huvudmän som givits tillstånd att driva skola med minst 85 procent av den genomsnittliga kostnaden för en elev i kommunal skola. Reglerna för hur bidraget till enskilda huvudmän ska beräknas har ändrats flera gånger sedan dess vilket beskrivs i bilaga 1.
Reglerna om bidrag till fristående skolor syftar till att säkerställa lika villkor mellan kommunala och fristående verksamheter. Bidraget ska bestämmas efter samma grunder som kommunen tillämpar för att fördela resurser till den egna skolan. Bidraget kallas ofta skolpeng men det finns ingen formell reglering av ett sådant begrepp. I denna granskning används begreppet för den summa pengar som eleven genererar till den huvudman som ansvarar för elevens utbildning. Många kommuner använder sig av en skolpengsmodell för sina egna skolor och då avses det belopp som eleven genererar till sin skolenhet. Bidraget består vanligtvis av ett grundbelopp och i vissa fall ett tilläggsbelopp.[2]
Friskolereformen innebar också att regelverket för hur fristående grundskolor får etablera sig ändrades. En enskild huvudman behöver ansöka om godkännande hos Skolinspektionen (tidigare Skolverket) för att driva skola. För att bli godkänd behöver den enskilde bland annat ha förutsättningar för att följa föreskrifter, bedömas lämplig och ha ekonomiska förutsättningar för verksamheten.[3] Därutöver får utbildningen som avses inte innebära påtagliga negativa följder på lång sikt för skolväsendet eller eleverna i kommunen där utbildningen ska bedrivas.[4] Även denna reglering har justerats några gånger sedan 1992.
Problemindikationer
Det pågår en livlig och polemiserad debatt om finansieringen av fristående skolor och skolpengen. Bland annat följande problem debatteras:
- Elevers skolbyten medför omedelbara förändringar i resurser för skolorna men inte motsvarande omedelbara minskningar i utgifter.
- Skillnader i organisatoriskt ansvar mellan kommunala och enskilda huvudmän avspeglas i kostnaderna men inte i resurserna.
- Regelverket för påtagliga negativa följder medför att skolpengens nackdelar förstärks.
- Kommunernas bidragsbeslut är inte tillräckligt transparenta.
- Lokalkostnadsersättningen kan beräknas på många olika sätt vilket påverkar skolpengens storlek.
Riksdagens intention med friskolereformen 1992 var att fler elever skulle få möjlighet att välja skola.[5] Samtidigt är det viktigt att regelverket för finansieringen inte väsentligen motverkar en likvärdig utbildning för alla elever. De flesta av ovanstående problem har utretts i offentliga utredningar och i andra sammanhang. Vår bedömning är att det saknats en kartläggning av vad de verksamma i skolan (skolchefer och skolledning) möter för problem när det gäller skolpengen. Dessa perspektiv är viktiga för att bedöma allvaret i ovan angivna problem och behovet av förändringar i regelverken. Riksrevisionen har därför bedömt att det är motiverat att granska skolpengen.
Avsnitt
1.1 Övergripande revisionsfråga och avgränsningar
Granskningens övergripande revisionsfråga är följande:
Är regelverket för skolpengen utformat så att det bidrar till en likvärdig utbildning för alla elever?
För att besvara den ställer vi följande delfrågor:
- Påverkar regelverket huvudmännens förutsättningar för att planera en bra utbildning för eleverna?
- Medför regelverket en effektiv resursfördelning mellan huvudmän?
- Har regelverket för påtagliga negativa följder, och tillämpningen av det, en ändamålsenlig utformning?
- Har regeringen och Skolverket utvärderat regelverket och har regeringen vid behov vidtagit åtgärder och informerat riksdagen?
Med regelverket avser vi, när inget annat anges, de delar av skollagen och skolförordningen som berör resursfördelningen mellan kommunala och enskilda huvudmän.
Vi undersöker inledningsvis hur fristående grundskolor vuxit fram eftersom en av intentionerna med friskolereformen var att stimulera en utökad och breddad friskolesektor. Vi redogör även för skolvalsmöjligheterna och vilka som går i de fristående grundskolorna i kapitel 3.
Med huvudmän och elever avser vi samtliga huvudmän med grundskoleverksamhet, och alla elever i grundskolan. Problematiken kan dock se annorlunda ut beroende på vilken typ av huvudman det gäller.
Regeringen, Skolinspektionen och Skolverket omfattas av granskningen.
Granskningen avser endast grundskolan. Vi granskar inte tilläggsbeloppen.[6] Tilläggsbeloppen är en del av finansieringssystemet, men de problem som konstaterats med tilläggsbeloppen är av annan karaktär än för grundbeloppet. I grundbeloppet ingår schabloner för administration och moms till enskilda huvudmän. Många huvudmän uttalar missnöje med hur dessa poster är reglerade. Hur dessa schabloner fungerar och är bestämda ingår inte i granskningen, då det inte funnits utrymme för det. De riktade statsbidragen till skolan ingår inte heller i granskningen, men har tidigare granskats av Riksrevisionen.[7]
När det gäller tillståndsgivningen granskar vi inte ägar- och ledningsprövningen eller huvudmannens förutsättningar i samband med tillståndsprövningen eftersom de inte är relevanta för vår övergripande fråga.
1.2 Bedömningsgrunder
Bedömningsgrunder är de kriterier som Riksrevisionen tillämpar för att värdera våra iakttagelser.
1.2.1 Skollagens portalparagraf
I skollagens portalparagraf (1 kap. 4 §) skrivs det tydligt fram att samtliga elever ska ges det stöd och den stimulans som krävs för att de ska utvecklas så långt som möjligt, och att skolan ska sträva efter att uppväga skillnader i elevernas förutsättningar för att tillgodogöra sig utbildningen. Paragrafen är vägledande i vår bedömning av ändamålsenligheten i skolpengssystemet. I skollagen står även att barnets (elevens) bästa ska vara utgångspunkt i all utbildning och verksamhet (1 kap. 10 §).
I vår bedömning utgår vi även från riksdagsbeslut rörande hur fristående grundskolor ska ersättas för sina elever och hur tillstånd om att få starta skola ska tas, framför allt prop. 1991:92/95 och prop. 2008/09:171. Dessa propositioner finns översiktligt beskrivna i bilaga 1.
För att skolorna ska få möjlighet att stötta alla elever så långt som möjligt är det viktigt att de resurser som finns tillgängliga används så effektivt som möjligt.
1.2.2 Bedömningskriterier
Vi operationaliserar bedömningsgrunderna på följande sätt för de olika delfrågorna.
Påverkar regelverket huvudmännens förutsättningar för att planera en bra utbildning för eleverna?
Enligt Riksrevisionens bedömning är det rimligt att huvudmännen har förutsättningar att planera sin verksamhet inför varje läsår så att nödvändiga resurser i allt väsentligt finns på plats, och planerade insatser kan implementeras och genomföras så att de elever som är i behov av stöd får stöd.
Medför regelverket en effektiv resursfördelning mellan huvudmän?
Enligt Riksrevisionens bedömning är det även rimligt att resurserna, givet den budget som kommunfullmäktige beslutat, ska fördelas mellan huvudmännen så att förutsättningarna för att alla elever når så långt som möjligt optimeras.
Därutöver bör regelverket säkerställa att de enskilda huvudmännen får den ersättning som de har rätt till, och att de kan bedöma att så är fallet.
Har regelverket för påtagliga negativa följder på lång sikt, och tillämpningen av det, en ändamålsenlig utformning?
Med ändamålsenlig menar vi här att regelverket, och tillämpningen av det, är utformat så att grundskolor nekas tillstånd om de orsakar påtagliga negativa följder på lång sikt för kommunens skolväsende eller eleverna i kommunen.
Regelverket bör ge Skolinspektionen förutsättningar för att göra helhetsbedömningar vad gäller påtagliga negativa följder för elever och skolväsendet i kommunen. Skolinspektionen bör ha en process som säkerställer att besluten är väl underbyggda, rättssäkra, och tydligt motiverade.[8] Att lika fall behandlas lika ställer krav på enhetlighet i hela ärendekedjan från Skolinspektionens ställningstaganden om vilka utredningsåtgärder som krävs för att ta fram ett tillräckligt beslutsunderlag, till tolkning och tillämpning av det gällande regelverket. Skolinspektionen bör även se till att återkommande samla in kunskap för att förbättra sina beslutsprocesser.
Vi granskar inte Skolinspektionens beslut i enskilda ärenden.
Har regeringen och Skolverket utvärderat systemet och har regeringen vid behov vidtagit åtgärder och informerat riksdagen?
Enligt Riksrevisionens bedömning bör regeringen, utifrån sitt ansvar för att styra riket[9], se till att dess myndigheter bedriver sin verksamhet i enlighet med de krav som skollagen ställer samt följa upp beslutade reformer och vid behov vidta åtgärder för att komma till rätta med eventuella brister. Oavsett formerna för regeringens styrning, och det ansvar som regeringen ger myndighetsledningar, är regeringen ansvarig inför riksdagen för hur riket styrs.[10]
1.3 Metod och genomförande
En utförlig beskrivning av metod finns i bilaga 2. Nedan redogörs kort för vilka metoder vi använt. För att svara på den övergripande revisionsfrågan med underliggande delfrågor använder vi en kombination av intervjuer, analys av registerdata och dokument- och aktstudier.
Vi har intervjuat 25 utbildningsförvaltningar, 11 kommunala grundskolor, 7 fristående grundskolor och några enskilda huvudmän. Därutöver har vi intervjuat en mängd andra aktörer som bedömts ha relevant kunskap för granskningen, samt några som frivilligt hört av sig och velat bli intervjuade.
Med hjälp av registerdata visar vi dels hur antalet och andelen fristående grundskolor vuxit fram utifrån lite olika perspektiv, dels i vilken utsträckning elever fått en ökad möjlighet att välja grundskola. Vi gör även analyser av elevsammansättning och personalförändringar.
Vi har samlat in en enkät från kommuner för att få svar på frågor om resursfördelningsmodell, bidragsbeslut och lokalkostnadsersättningar.
Vi har även samlat in information från våra nordiska grannländer om hur regleringen av fristående grundskolor ser ut i de länderna. Denna information presenteras i bilaga 3.
Granskningen har genomförts av en projektgrupp bestående av Sofia Sandgren Massih (projektledare), Vivika Halapuu, Ludvig Stendahl och Jenny Lindblad. Professor emeritus Hans Lind har bidragit med ett underlag till den slutliga rapporten. Två referenspersoner har lämnat synpunkter på granskningsupplägg och på ett utkast till granskningsrapporten: Lovisa Persson, lektor i nationalekonomi vid Högskolan Kristianstad och Mikael Hellstadius, adjunkt i offentlig rätt vid Stockholms universitet. Företrädare för Regeringskansliet (Utbildningsdepartementet), Statens skolverk och Statens skolinspektion har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till granskningsrapporten.