5. Har regelverket för påtagliga negativa följder och dess tillämpning en ändamålsenlig utformning?

Avsnitt

5.1 Regelverket för bedömning av påtagliga negativa följder har utvecklats över tid

När Skolinspektionen prövar tillstånd till nya skolor, alternativt utökning av befintliga skolor, görs en bedömning av om etableringen kommer medföra påtagliga negativa följder på lång sikt för skolväsendet eller eleverna i den kommun där skolan är placerad. I så fall ska inte skolan ges tillstånd.[88] Lag och förarbeten uttrycker att följderna ska vara påtagliga och på lång sikt samt att bestämmelsen ska användas med återhållsamhet. Det indikerar att det ställs höga krav på att negativa följder ska anses föreligga.[89]

I prop. 1995/96:200 Fristående skolor mm infördes en bestämmelse om att en huvudman inte ska få tillstånd om det innebär påtagliga negativa följder för skolväsendet i den kommun där skolan är belägen. Två exempel på sådana följder anges i förarbetena. Det första exemplet är att tillkomsten av en fristående skola gör att en landsorts- eller glesbygdskommun tvingas lägga ned en befintlig skola och avståndet till närmaste skola avsevärt ökar för elever i någon del av kommunen.[90] Det andra exemplet är att i små kommuner kan etablering av en fristående skola påverka kommunens skolorganisation och medföra betydande kostnadsökningar som är bestående. I en del fall kan inrättandet av en fristående skola leda till ökade kostnader på grund av att skola bedrivs i mindre effektiv omfattning med lågt kapacitetsutnyttjande. Överkapaciteten kan i vissa fall bestå på lång sikt till exempel i det fall en fristående skola bildas av en kommunal skola som ska avvecklas. I sådana fall motverkas kommunens ansträngning att upprätthålla en effektiv skolorganisation vilket minskar resurserna för övriga elever.[91]

I förarbetena framkommer att det är lägeskommunen som ska påvisa påtagliga negativa följder.[92] Samtidigt ska Skolinspektionen göra en helhetsbedömning av om det föreligger påtagliga negativa följder samt en bedömning utifrån de underlag som finns i ett ärende.[93] Bedömningen förutsätts vara saklig och opartisk och ett väl motiverat beslut ska lämnas.[94]

År 2010 skrevs det in i skollagen att elevperspektivet ska beaktas och att påtagliga negativa följder ska vara på lång sikt. I den proposition som föregår lagen exemplifieras elevperspektivet som elevers möjlighet att välja skola. Det tydliggörs även att en helhetsbedömning ska göras.[95]

5.2 Utveckling av antalet ansökningar och beviljanden

Utvecklingen av ansökningar och start av grundskolor sedan 2010 framgår i tabell 5. De sista två kolumnerna är hämtade från Skolinspektionens etableringskontroll och är en uppskattning av hur många skolor som startade inom två år.[96] Först 2018 började Skolinspektionen ställa villkor i sina tillstånd på att godkännandet förfaller om inte utbildningen startat senast vid början av det läsår som infaller två år efter godkännandet.[97]

Tabell 5 Antal ansökningar (andel i kolumn 4) och startade grundskolor m.m.

Källa: Skolinspektionens statistik, akter över godkännanden och etableringskontroller. Egna bearbetningar.

5.3 Handläggning av ärenden avseende påtagliga negativa följder kan vara komplicerad

Skolinspektionen gör sin bedömning utifrån lagen, lagens förarbeten och den praxis som framkommit genom de domar som meddelats. Bedömningarna görs av tillståndsenheten som består av handläggare och beslutsfattare. I intervjuer beskriver handläggare att de har det stöd som de behöver och att det kollegiala sambedömningsarbetet fungerar väl. Efter vår genomgång av regelverk, akter och intervjuer framstår vissa avvägningar som svårare än andra att göra. Det gäller framför allt avvägningen mellan effekter på de elever som går kvar i den kommunala skolan och de som väljer att söka sig till den nya skolan. Det kan också handla om att tolka ett otydligt yttrande från en kommun. Skolinspektionen ska väga in alla underlag i ett ärende och det framgår av regelverket att elevperspektivet ska vägas in vid bedömningen av påtagliga negativa följder på lång sikt. Förarbetena ger dock inte en tydlig vägledning om hur elevperspektivet ska vägas in på lång sikt. I prop. 2009/10:157 står att elevens möjlighet att välja skola ska vägas in. Ett annat exempel som ges i proposition 1995/96:200 är om en elev får längre resväg till skolan.

Skolinspektionen arbetar på flera sätt för att nå en enhetlig hantering i ärenden. Det framkommer i intervjuer att svåra ställningstaganden diskuteras i grupp med alla handläggare vid tillståndsenheten en gång per vecka samt vid regelbundna möten med myndighetens jurister. Handläggare och beslutsfattare arbetar gemensamt genom hela ärendet.

5.3.1 Skolinspektionen håller sig till de exempel som lagstiftaren lämnat

Skolinspektionen håller sig mycket nära de exempel som förarbetena ger. Det framkommer i intervjuer med myndigheten och av de styrdokument[98] och akter som vi har tagit del av.

Vi hittar inte något fall av avslag på grund av påtagliga negativa följder under tidsperioden för vår aktgranskning (2017–2020) där Skolinspektionen utgår från en annan situation än de exempel som anges i förarbetena. Få ärenden om påtagliga negativa följder har tagits upp i kammarrätterna och inget ärende har tagits upp av Högsta förvaltningsdomstolen. Ett fall där kommunen anförde segregation som en påtaglig negativ följd på lång sikt har prövats i kammarrätt. Rätten avslog kommunens yrkande men skrev i sina domskäl att det är möjligt att tolka lagen som att ökad segregation på lång sikt kan bedömas som en påtaglig negativ följd av en skolas etablering.[99]

Skolinspektionen håller sig till de exempel som ges i förarbetena och det är främst dessa som prövas i domstolar. Riksrevisionen bedömer att det riskerar att leda till att ett snävt utrymme för tillämpning och praxis utvecklas. Förarbetenas exempel blir i praktiken uttömmande och inte exemplifierande.

5.3.2 Tydlig motivering av beslut avseende påtagliga negativa följder saknas i många fall där tillstånd ges

Vi har gått igenom besluten i samtliga ärenden där en skola beviljades tillstånd 2017–2020 samt ärenden där påtagliga negativa följder bedömts föreligga under samma tidsperiod. I många beslut där tillstånd att öppna en fristående skola ges, anges samma övergripande skrivning där det inte framgår tydligt hur eller på vilka grunder som Skolinspektionen har fattat sitt beslut.[100] Ett myndighetsbeslut som kan antas påverka någons situation på ett inte obetydligt sätt ska innehålla en klargörande motivering, enligt förvaltningslagen. En sådan motivering ska innehålla uppgifter om vilka föreskrifter som har tillämpats och vilka omständigheter som har varit avgörande för beslutet.[101] Beslutet som Skolinspektionen fattar i dessa ärenden berör inte bara ansökande huvudman utan också lägeskommunen. Den standardskrivning som Skolinspektionen använder innehåller hänvisning till regelverket, men Riksrevisionen bedömer att det är svårt att förstå vilka omständigheter som har varit avgörande för att Skolinspektionen bedömt att påtagliga negativa följder inte föreligger.

5.4 Underlagen inför beslut varierar i kvalitet

När en fristående skola har ansökt om att etablera sig uppmanas lägeskommunen att inkomma med ett remissvar. Förarbetena anger att det är kommunen som ska visa att påtagliga negativa följder föreligger på lång sikt.[102] Skolinspektionen ska sedan göra en saklig och opartisk prövning utifrån de underlag som finns i ett ärende.[103]

Skolinspektionen skickar ut en remiss till den berörda kommunen och uppmanar den att inkomma med en analys av vilka ekonomiska, pedagogiska och organisatoriska konsekvenser som etableringen av en friskola får på lång sikt. Myndigheten påtalar att lång sikt betyder 5–6 år. Det nämns inte specifikt att elevperspektivet ska beaktas i yttrandet.[104] Det framgår inte heller tydligt i remissmissivet att det är kommunen som har ansvar för att påvisa påtagliga negativa följder på lång sikt. Kommunen ska också lämna en befolkningsprognos för elever i kommunen, en sammanställning av samtliga kommunala och fristående grundskolor samt en karta som tydligt visar placeringen av samtliga skolor.

I de flesta fall kommer kommunerna in med ett yttrande. Om de inte inkommer alls kontaktas de av Skolinspektionen. Kommunerna är enligt nuvarande bestämmelser inte skyldiga att inkomma med ett yttrande över vilka eventuella konsekvenser en etablering av en fristående skola får för lägeskommunen.

De kommunala yttranden som utredarna på Skolinspektionen har att ta ställning till är heterogena. Det är få kommuner som gör ett tydligt ställningstagande där de uttrycker att etableringen kommer att få påtagliga negativa följder på lång sikt samt konkret påvisar detta. Detta framkommer i vår aktgranskning. Fler yttranden innehåller däremot skrivningar om negativa följder som kan komma att uppstå på lång sikt. Ibland består yttrandet enbart av ett ställningstagande. Ibland består det av ett tjänstemannayttrande med fakta och ett beslut från en politiskt sammansatt nämnd. I intervjuer med kommuner har det framkommit exempel på att tjänstemännen i sin beskrivning av påtagliga negativa följder tar hänsyn till den politiska majoritetens uppfattning och formulerar sig så att beslutsfattarna antar skrivelsen. Ibland är yttrandena inte tillräckligt tydliga och konkreta för att Skolinspektionen ska kunna bedöma om påtagliga negativa följder på lång sikt föreligger, trots att kommunen nämner negativa följder. Skolinspektionen ber endast i undantagsfall om förtydliganden. Riksrevisionen bedömer att det är viktigt att Skolinspektionen har saklig, enhetlig och tillräcklig information från kommunerna avseende påtagliga negativa följder. Det behövs för att bedömningen ska bli likvärdig oavsett vilken enskild huvudman som ansöker och vilken lägeskommun det gäller.

Vår aktgranskning visar att Skolinspektionen i fem ärenden mellan 2017 och 2020 har bedömt att en etablering medför påtagliga negativa följer på lång sikt. I fyra ärenden är detta en av flera avslagsgrunder, och i ett av de fem ärendena var påtagliga negativa följder den enda avslagsgrunden. Det senare fallet blev överklagat av huvudmannen och ändrades i kammarrätten som bedömde att påtagliga negativa följder inte förelåg.[105] Om ärendet uppenbart faller på någon av de bedömningsgrunder som avser huvudmannens ekonomi eller lämplighet prövas inte alltid frågan om påtagliga negativa följder.

Kommunens yttrande är centralt för att kunna bedöma om påtagliga negativa följder ska anses föreligga. Det framkommer i både intervjuer med Skolinspektionen och i genomgången av akter, och det är även det som regelverket påtalar. Om kommunen anför påtagliga negativa följder pekar akterna och intervjuerna på att Skolinspektionen gör en bedömning av om kommunens yttrande är tillräckligt tydligt i det enskilda fallet för att påvisa påtagliga och konkreta negativa följder på lång sikt. Om kommunen är positiv eller endast övergripande nämner olika aspekter av en etablering bedömer Skolinspektionen i regel att det inte föreligger påtagliga negativa följder, enligt intervjuer och akter. Det framkommer dock att Skolinspektionen skulle kunna göra en annan bedömning än kommunen om det exempelvis skulle framkomma påtagliga negativa följder av det övriga material som kommunen ska skicka in.

Huvudmannen som ansöker om tillstånd ska inkomma med det underlag som krävs i ansökningsblanketten, däribland var i kommunen skolan ska vara placerad. Om de inte kan inkomma med en handling ska de lämna skäl för detta.[106] Skolinspektionen begär utöver yttrandet också in en karta från kommunen över var den tilltänkta skolan ska vara placerad i förhållande till nuvarande grundskolor samt en befolkningsprognos för den aktuella målgruppen av elever.

Skolinspektionen uppger att de inte kräver att huvudmannen öppnar skola på den plats som angivits i ansökan. De har inte heller möjlighet att kräva att skolan har det antal elever som den sökt tillstånd för.[107] Tillstånden ges för den kommun som skolan ska öppna i samt anger vilka årskurser som skolan får anordna.[108] Huvudmannen har inte alltid en lokal färdig men brukar ange området som de avser att öppna i.[109] Riksrevisionen bedömer att det kan påverka kommunens möjlighet att bedöma påtagliga negativa följder på lång sikt om de inte med säkerhet vet i vilket område en skola kommer att öppna. Det kan också vara svårt för Skolinspektionen att göra en relevant bedömning av påtagliga negativa följder när såväl elevantal som skolplacering kan ha förändrats när skolan väl öppnar. Vid en jämförelse av vad huvudmannen angivit i sin ansökan och var man sedan öppnat kan vi dock konstatera att det i praktiken inte förefaller vara speciellt vanligt att grundskolor öppnar på andra ställen än vad de angivit i ansökan.[110] Friskolornas riksförbund påtalar i en intervju att det kan vara svårt för en huvudman att hinna starta inom två år. Om en ny huvudman ska bygga lokaler kan till exempel bygglov dra ut på tiden och orsaka förseningar.

5.4.1 Kunskap saknas om påtagliga negativa följder på lång sikt

Skolinspektionen är enligt skollagen ålagda att vid etablering av en ny skola göra tillsyn, en så kallad etableringskontroll.[111] Den görs samma år som skolan ska starta. I tillsynen granskas en mängd åtaganden från huvudmannens sida. Bland annat omfattar tillsynen att huvudmannen som ansökt också är den som ska bedriva verksamheten i skolan, att rektorn har den pedagogiska kompetens som krävs, att det finns behöriga lärare och att det finns ändamålsenliga lokaler.

Etableringskontrollen omfattar inte påtagliga negativa följder eftersom den görs innan skolan har startat och de eventuella påtagliga negativa följderna på lång sikt ännu inte kan ha inträffat.

Det saknas dock kunskap om när det uppstår påtagliga negativa följder på lång sikt. Riksrevisionen bedömer att analyser av detta slag kan ge ett underlag för att utveckla interna processer och kunskap om i vilka fall som det kan föreligga risk för påtagliga negativa följder på lång sikt.