Riksrevisionen logotyp, länk till startsidan.
Riksrevisionen logotyp, länk till startsidan.

1. Inledning

På 126 statliga servicekontor runtom i landet kan privatpersoner, företagare och bolag få service av enklare karaktär från Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten, Skatteverket och Arbetsförmedlingen. I detta sammanhang benämns myndigheterna samverkansmyndigheter. Syftet med servicekontoren är, enligt regeringen, att säkerställa och stärka tillgången till statlig service i hela landet.[1]

Servicekontoren är öppna för drop-in och besökarna kan exempelvis få vägledning och råd, hjälp med blanketter och ansökningar, information om pågående ärenden och hjälp att boka möte med handläggare. Servicekontoren är samverkans­myndigheternas huvudsakliga kanal för fysiska möten och därigenom ett medel för att tillgodose enskildas rätt till service.[2] Verksamheten är särskilt riktad till personer som är i behov av service inom ramen för ett personligt möte på grund av exempelvis språksvårigheter eller begränsad digital förmåga. Varje år genomförs mellan två och tre miljoner besök. Besökstalen har dock varit vikande sedan 2013.[3]

Sedan den 1 juni 2019 står Statens servicecenter (SSC) som huvudman för servicekontoren. Regeringens beslut innebar att SSC tog över de 113 servicekontor som Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten och Skatteverket fram till dess hade drivit i frivillig samverkan.[4] Överförandet omfattade cirka 800 medarbetare och anslagsmedel motsvarande cirka 560 miljoner kronor som flyttades över från ursprungsmyndigheterna till SSC. Medarbetarna vid servicekontoren är numera anställda av SSC samtidigt som de utför ärendehanteringen i samverkansmyndigheternas namn.[5] I juli 2019 tecknade SSC ett serviceavtal med Arbetsförmedlingen, vilket innebär att servicekontoren har tagit över den så kallade kundtorgsverksamheten.[6] Servicekontoren har nu en årlig anslagspost på ungefär 757 miljoner kronor.[7]

Avsnitt

1.1 Motiv till granskning

Verksamheten vid servicekontoren fortsätter att utvecklas. Bland annat har regeringen gett SSC i uppdrag att öppna 28 nya servicekontor på givna platser under 2022 och 2023.[8] Vidare finns också möjligheten att utöka verksamheten genom att ytterligare myndigheter ansluter viss service.[9] SSC har fört dialoger om anslutning med flera myndigheter, bland annat Polismyndigheten, Domstolsverket, Trafikverket, Centrala studiestödsnämnden och Kronofogden.[10] Det har också påbörjats ett arbete med att introducera viss service från Migrationsverket och på ett antal kontor utförs vissa tjänster för E‑hälsomyndighetens räkning. En bokstavsutredare[11] har därtill haft regeringens uppdrag att analysera möjligheterna för att tillhandahålla service från ett antal myndigheter.[12]

Granskningen fokuseras på hur effektiv och ändamålsenlig den nya sammanhållna organisationen för servicekontoren är, i syfte att tillgodose enskildas rätt till service. Frågan är viktig att granska då eventuella brister kan medföra konsekvenser för både statsbudgeten och enskilda med behov av personlig service. Den sammanhållna organisationen är också principiellt viktig att granska, dels för att den innehåller ovanliga ansvarsförhållanden mellan myndigheter, dels för att regeringen har valt att gå in och styra hur och var vissa myndigheter ska erbjuda viss service. Överförandet av lokaler, verksamhet, och medarbetare från flera myndigheter till en, är en av de största och mest komplexa förändringarna av Myndighetssverige på senare tid. Lösningen kan medföra flera risker, men kan också vara ett effektivt sätt att utföra statlig verksamhet på.

1.2 Revisionsfrågor och avgränsningar

Den övergripande revisionsfrågan är om den lokala statliga serviceorganisationen i SSC:s regi är ändamålsenlig och effektiv för att tillgängliggöra statlig service med hög kvalitet i hela landet.

Granskningen omfattar följande delfrågor:

  1. Har SSC organiserat arbetet på servicekontoren så att servicehandläggarna kan arbeta effektivt?
  2. Har samverkansmyndigheterna försett servicehandläggarna med den information, den utbildning och det stöd som behövs för att de ska kunna fullgöra sitt uppdrag?
  3. Har SSC och samverkansmyndigheterna tillräcklig information om verksamheten för att den ska kunna styras på ett effektivt sätt?

Granskningsperioden sträcker sig från överförandet av servicekontoren till SSC i juni 2019 till och med juni 2022. Regeringen, SSC, Försäkringskassan, Skatteverket, Pensionsmyndigheten och Arbetsförmedlingen är granskningsobjekt. E‑hälsomyndigheten och Migrationsverket omfattas inte av granskningen. Den service som ges för E‑hälsomyndighetens räkning är mycket begränsad jämfört med övriga samverkansmyndigheters och ges enbart vid ett begränsat antal kontor. Migrationsverket har däremot inkluderats i frågorna till servicehandläggarna och finns med i resultatredovisningen. Resultaten innehåller intressant information om vad det innebär att ansluta nya myndigheter till servicesamverkan, men är inte fullt jämförbara med resultaten för övriga samverkansmyndigheter. Anledningen är att service för Migrationsverkets räkning enbart har givits under en begränsad period på ett begränsat antal kontor.

Vi har valt att inte ha med ett renodlat kundperspektiv i granskningen, då det med begränsade resurser är svårt att nå en tillräckligt stor grupp besökare.[13] Vår förhoppning var också att kunna väga övriga resultat mot befintliga kundundersökningar.[14]

1.3 Bedömningsgrunder

Granskningen utgår från budgetlagens krav på att hög effektivitet ska eftersträvas och god hushållning iakttas i statens verksamhet.[15] Vi utgår också från myndighetsförordningens reglering om att myndighetens ledning ansvarar inför regeringen för att verksamheten bedrivs effektivt samt att myndigheter ska verka för att genom samarbete med andra myndigheter ta till vara de fördelar som kan vinnas för enskilda och för staten som helhet.[16] SSC har särskilda krav på sig att samverka om verksamheten vid servicekontoren med de myndigheter som de ingått serviceavtal med.[17] Myndigheten ska även säkerställa en ändamålsenlig balans mellan kostnadseffektivitet, kvalitet och service i sin verksamhet.[18]

Granskningen utgår även från delar av det förvaltningspolitiska målet: en innovativ och samverkande statsförvaltning som är rättssäker och effektiv, och har väl utvecklad kvalitet, service och tillgänglighet.[19] Regeringen menar att styrningen av statsförvaltningen ska vara långsiktig, strategisk, helhetsinriktad, sammanhållen, verksamhetsanpassad och tillitsbaserad. Det innebär bland annat att detaljstyrning och onödig administration bör undvikas, att statsförvaltningens organisering ska vara ändamålsenlig och kostnadseffektiv, och att myndigheternas roll-, uppgifts- och ansvarsfördelning ska vara tydlig.[20]

Myndigheterna har en serviceskyldighet gentemot enskilda. Denna följer av förvaltningslagen och innebär bland annat att de ska se till att kontakterna med enskilda blir smidiga och enkla. Myndigheter ska också, utan dröjsmål, lämna enskilda sådan hjälp att de kan ta till vara sina egna intressen.[21] Myndigheternas serviceskyldighet innebär vidare att enskilda ska ges hjälp i frågor inom myndigheternas verksamhetsområde, och att personal ska vara tillgänglig för att svara på telefonsamtal och e-post, och för att ta emot besök.[22]

Slutligen utgår granskningen från att alla har rätt till en likvärdig service. Av regeringsformen framgår att förvaltningsmyndigheter i sin verksamhet ska beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet.[23] I den förvaltningspolitiska propositionen anges mer specifikt att varje myndighet har ett ansvar för utvecklingen av sin egen service. Utgångspunkten bör vara en så långt möjligt likvärdig tillgång till service för alla. Detta kan uppnås bland annat genom ökad samverkan och bättre uppföljning och genom ökad användning av ny teknik.[24] Även i prop. 2018/19:47 ger regeringen uttryck för att utgångspunkten ska vara en likvärdig tillgång till service, när man skriver att det finns behov av att organisera vissa statliga myndigheters lokala serviceverksamhet på ett mer sammanhållet sätt för att säkerställa och stärka tillgången till grundläggande statlig service i hela landet.

1.3.1 Operationaliserade bedömningsgrunder

Här följer en redogörelse för hur vi har operationaliserat bedömningsgrunderna för att kunna besvara den övergripande revisionsfrågan och delfrågorna. Om de angivna kriterierna inte är uppfyllda minskar sannolikheten för att den nya serviceorganisationen ska fungera ändamålsenligt och effektivt.

Delfråga 1: Har SSC organiserat arbetet på servicekontoren så att servicehandläggarna kan arbeta effektivt?

SSC och samverkansmyndigheterna har ett delat ansvar för den verksamhet som bedrivs på servicekontoren. SSC har arbetsgivaransvaret för servicehandläggarna och ansvarar för att hantera frågor som rör förhållandet mellan arbetsgivare och anställd. När myndigheterna diskuterar ansvarsfördelningens sinsemellan brukar de säga att SSC ansvarar för ”hur” och samverkansmyndigheterna för ”vad” servicekontoren ska göra. Mot bakgrund av detta är det rimligt att ställa följande krav på SSC:

  • SSC ska säkerställa att arbetssätt och verktyg är anpassade till servicekontorens verksamhet. Det kan till exempel handla om att det ska finnas IT-lösningar som stödjer en effektiv hantering av spontanbesök.

Delfråga 2: Har samverkansmyndigheterna försett servicehandläggarna med den information, den utbildning och det stöd som behövs för att de ska kunna fullgöra sitt uppdrag?

Samverkansmyndigheterna ansvarar för att servicehandläggarna har förutsättningar för att utföra de specifika arbetsuppgifterna för myndigheternas räkning, exempelvis genom kompetensutvecklingsinsatser, information och uppföljning. Det är därför rimligt att ställa följande krav:

  • Det ska vara tydligt och väl förankrat hos servicehandläggarna vad de ska hjälpa besökarna med.
  • Samverkansmyndigheterna ska tillgängliggöra information, utbildning och stöd som är tillräckliga och anpassade för att servicehandläggarna ska kunna ge besökarna likvärdig och korrekt hjälp.

För att servicehandläggarna ska kunna tillgodogöra sig kunskap från samverkansmyndigheterna behöver det också finnas möjlighet och tid för detta. Därför är det rimligt att ställa följande krav:

  • SSC ska ge servicehandläggarna tillräckliga förutsättningar för att tillägna sig information och utbildningar från samverkansmyndigheterna.

Delfråga 3: Har SSC och samverkansmyndigheterna tillräcklig information om verksamheten för att den ska kunna styras på ett effektivt sätt?

Kravet på statlig närvaro i hela landet och kravet på ett kostnadseffektivt resursutnyttjande kan komma i konflikt med varandra. Mot denna bakgrund är det rimligt att ställa följande krav:

  • SSC ska ha en modell för att bedöma var resurser gör mest nytta och kunna styra dem dit.

Eftersom SSC är ansvarig för utförandet, samtidigt som det rättsliga ansvaret för ärendehanteringen ligger hos samverkansmyndigheterna finns det ett ömsesidigt intresse för att följa upp hur väl verksamheten bedrivs och att den service som ges håller hög kvalitet. Därför är det rimligt att ställa följande krav:

  • SSC och samverkansmyndigheterna ska gemensamt ha tillräcklig information för att bedöma servicens kvalitet. För att informationen ska anses tillräcklig bör den gå att använda som underlag för att utveckla verksamheten.

Det finns en potentiell risk med att dela upp hanteringen av individärenden i en servicedel som kan omhändertas av servicekontoren och en handläggnings- och beslutsdel som omhändertas av en annan myndighet. De brutna servicekedjorna som är en inbyggd del i servicekontorskonceptet riskerar att leda till onödig efterfrågan. Med onödig efterfrågan avses då att en individ tvingas till flera myndighetskontakter för att få sitt ärende löst. Mot denna bakgrund är det rimligt att ställa följande krav:

  • SSC och samverkansmyndigheterna ska ha tillräcklig information om huruvida ärenden får sin lösning på servicekontoren eller hänvisas vidare till samverkansmyndigheterna.

1.4 Metod och genomförande

För att besvara rapportens frågeställning har vi använt flera olika metoder för insamling av underlag och analys. Granskningen bygger på dokumentstudier, intervjuer, och enkäter samt data om servicekontorens verksamhet och prestationer.

1.4.1 Inledande intervjuer med SSC och de samverkande myndigheterna

I ett inledande skede av granskningen intervjuade vi representanter för SSC och samverkansmyndigheterna som har ansvar för strategiska och operativa frågor när det gäller servicekontoren. Representanterna fick beskriva hur de är organiserade och vilka för- och nackdelar de ser med den nya organisationen.

1.4.2 Fallstudier på fyra utvalda servicekontor

I syfte att fördjupa vår förståelse för verksamheten på servicekontoren valdes fyra kontor ut som fallstudier. Kontoren valdes ut i syfte att få en geografisk spridning och täcka in olika kontorsstorlekar. Utgångspunkten var att förutsättningarna för verksamheten skiljer sig åt mellan olika typer av kontor och beroende på deras geografiska placering och antalet besökare. SSC var behjälpliga med att välja ut kontor för att fånga denna variation. Urvalet resulterade i fyra olika kontor:

  1. Ett stort kontor med många besökare i ett storstadsområde, Kista.
  2. Ett mellanstort kontor i ett utsatt område, Angered.
  3. Ett mellanstort kontor som medverkar i pilotprojektet med Migrationsverket, Linköping.
  4. Ett litet kontor med få besökare, Ljusdal.

På respektive kontor genomfördes intervjuer med två servicehandläggare och kontorsområdeschefen för det område vari det utvalda kontoret låg. Under intervjuerna ställdes frågor om bland annat arbetssituationen och förutsättningarna för att ge en god service på servicekontoren. Utöver intervjuerna genomfördes även besök på tre av de fyra kontoren; i Ljusdal gjordes inget besök.[25] Syftet med besöken har varit att få en överblick av hur servicegivandet ser ut och en uppfattning om hur lokaler är utformade och skiljer sig åt mellan de olika kontorstyperna.

1.4.3 Enkät till samtliga servicehandläggare

Med utgångspunkt från intervjuerna som genomförts på de utvalda servicekontoren utformades en enkät som skickades ut till samtliga servicehandläggare i landet. Totalt skickades enkäten ut till 756 personer. Sammanlagt inkom 539 svar, vilket motsvarar en svarsfrekvens på 71 procent. Frågorna i enkäten handlade om servicehandläggarnas uppfattning om olika områden, bland annat servicekontorens uppdrag, arbetsbelastning, samverkansmyndigheternas stöd och anslutningen av fler myndigheter. Bortfallsanalysen visar inte några större systematiska skillnader. Vi kan dock se att det finns viss skillnad i svarsfrekvens mellan olika kontorsstorlekar.[26]

1.4.4 Uppsamlande intervjuer med SSC och samverkansmyndigheterna

Efter att enkätsvaren samlats in och sammanställts har intervjuer genomförts med samverkansmyndigheterna och SSC ytterligare en gång. Utifrån de iakttagelser vi gjort i enkäten och intervjuerna under fallstudierna har vi ställt frågor till ansvariga för att närmre försöka hitta förklaringar eller orsaker till de brister som framkommit. Intervjuerna har också syftat till att ge samverkansmyndigheterna och SSC möjlighet att ge sin syn på våra iakttagelser under granskningen.

1.4.5 Dokumentstudier

För att besvara rapportens övergripande fråga har vi också tagit del av olika dokument som beskriver hur verksamheten bedrivs och regleras. Vi har bland annat tagit del av och analyserat interna styrdokument, överenskommelser, avtal och uppföljningar. Vidare har vi tagit del av underlag som beskriver hur verksamheten finansieras och vilka kostnader SSC har för olika delar av verksamheten.

1.4.6 Genomförande

Granskningen har genomförts av en projektgrupp bestående av Daniel Bjerstedt (projektledare) och Sara Kramers. Tove Lindström och Fredrika Synnemar (praktikant) har också bidragit i arbetet. En referensperson har lämnat synpunkter på granskningsupplägg och på ett utkast till granskningsrapporten: Martin Qvist (fil.dr), universitetslektor, Stockholms universitet. Företrädare för Regeringskansliet (Arbetsmarknadsdepartementet, Finansdepartementet och Socialdepartementet), Statens servicecenter, Skatteverket, Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten och Arbetsförmedlingen har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till granskningsrapporten.

  • [1] Prop. 2018/19:47, bet. 2018/2019Ku35, rskr 2018/19:185. Se också 1 a § förordningen (2012:208) med instruktion för Statens servicecenter.
  • [2] De statliga förvaltningsmyndigheterna ska ge service till enskilda och på ett smidigt och enkelt sätt ge den hjälp som krävs för att den enskilde ska kunna ta tillvara sina intressen, 6 § förvaltningslagen (2017:900); Prop. 2016/17:180, s. 65–66.
  • [3] Statskontoret, Frivillig samverkan mellan myndigheter – några exempel, 2017.
  • [4] Med stöd av lagen (2004:543) om samtjänst vid medborgarkontor och förordningen (2009:315) om samtjänst vid medborgarkontor.
  • [5] SSC har serviceavtal med de medverkande myndigheterna. De sistnämnda har i sin tur uppdragsavtal med SSC:s anställda på servicekontoren, se lagen (2019:212) om viss gemensam offentlig service och förordningen (2012:208) med instruktion för Statens servicecenter.
  • [6] Avtalen har tecknats enligt lagen (2019:212) om viss gemensam offentlig service.
  • [7] Statens servicecenter, Årsredovisning 2019, 2020; Statens servicecenter, Årsredovisning 2020, 2021; Regleringsbrev för budgetåret 2021 avseende Statens servicecenter.
  • [8] Regeringsbeslut, Fi 2021/02151.
  • [9] 1 a § förordningen (2012:208) med instruktion för Statens servicecenter.
  • [10] Statens servicecenter, Årsredovisning 2019, 2020; Inledande informationsmöte med SSC 2021-10-29.
  • [11] En bokstavsutredare är, till skillnad från en kommitté, inte en egen myndighet och utan biträder departementet i arbetet med att utreda en specifik fråga. Resultatet av bokstavsutredarens uppdrag redovisas i en promemoria som ofta publiceras i departementsserien, förkortad Ds.
  • [12] Se Ds 2020:29, uppdragsbeskrivning i bilaga 1, s. 231–238.
  • [13] Det är svårt att komma i kontakt med de som besökt servicekontoren i efterhand då deras identitet inte nödvändigtvis registreras vid besöket. Därmed hade en kundundersökning behövt utföras på plats på kontoren och krävt stora resurser.
  • [14] Som framgår av kapitel 5 har kundundersökningarna begränsat värde på grund av mycket låga svarsfrekvenser.
  • [15] 1 kap. 3 § budgetlagen (2011:203).
  • [16] 3 och 6 §§ myndighetsförordningen (2007:515).
  • [17] 3 a § förordningen (2012:208) med instruktion för Statens servicecenter. Ett övergripande krav på samverkan mellan myndigheter framgår även av 8 § förvaltningslagen (2017:900).
  • [18] 2 § förordningen (2012:208) med instruktion för Statens servicecenter.
  • [19] Prop. 2009/10:175, bet 2009/10:FiU38, rskr 2009/10:315
  • [20] Prop. 2021/2022:1, utg.omr. 2, s. 59.
  • [21] 6 och 7 §§ förvaltningslagen (2017:900).
  • [22] Se till exempel prop. 2018/19:47 s 8.
  • [23] 1 kap § 9 regeringsformen (1974:152).
  • [24] Prop. 2009/10:175 s. 53 f.
  • [25] Efter att ha genomfört besök på de andra tre servicekontoret gjorde vi bedömningen att vi hade en tillräckligt bra bild av hur det ser ut på servicekontoren. Kontoret i Ljusdal är dessutom mycket litet, vilket innebär att det var svårt att motivera den tid och de resurser som hade krävts för ett besök. Vi har emellertid fått ta del av fotografier med tillhörande beskrivningar från kontoret i Ljusdal.
  • [26] Små kontor har en svarsfrekvens på 77 procent, medelstora kontor 80 procent och stora kontor 67 procent.


Uppdaterad: 15 december 2022

Kontakta oss

Skicka dina frågor eller synpunkter via formuläret nedan så ser vi till att de når rätt handläggare. Ange gärna om din fråga har att göra med informationen på just den här sidan. Genom att skicka in en fråga till oss medger du behandling av dina personuppgifter i enlighet med EU:s dataskyddsförordning (GDPR).

Läs mer om behandling av personuppgifter

Vad handlar din fråga om?
Vad handlar din fråga om?