I detta kapitel ger vi en bakgrund till regeringens och Sidas uppföljning, utvärdering och redovisning av biståndets resultat. Den första delen av kapitlet ger en beskrivning av utmaningar med att följa upp, utvärdera och rapportera resultat av biståndet. Vi beskriver även riksdagens uttalanden om resultatredovisningen, på vilket sätt regeringens resultatredovisning om biståndet skiljer sig från den om andra utgiftsområden, och hur resultatredovisningen har justerats under tidigare år. Den andra delen av kapitlet beskriver regeringens styrning och Sidas och EBA:s uppdrag och organisering när det gäller uppföljning, utvärdering och rapportering av biståndets resultat.
Avsnitt
2.1 Uppföljning och utvärdering av bistånd är utmanande och redovisningen skiljer sig från andra områden
Riksdagen, och flera av de aktörer som granskat biståndet, har uppmärksammat utmaningar med att följa upp, utvärdera och rapportera om biståndets resultat. Regeringen har justerat och provat olika former för rapporteringen till riksdagen för att möta riksdagens önskemål. Samtidigt har riksdagen fortsatt att efterfråga en förbättrad redovisning av biståndets resultat, och däribland en tydligare koppling mellan en analys av biståndets resultat och regeringens politiska inriktning.
2.1.1 Det är utmanade men möjligt att utvärdera biståndsinsatser och fastslå effekter
Flera av de aktörer som granskat biståndet har uppmärksammat utmaningarna med att följa upp och utvärdera biståndets resultat.[50] Riksdagen har även bekräftat att det är utmanade att mäta och redovisa resultat av biståndet.[51] Det internationella biståndet är ett komplext politikområde som rör många områden: från grundläggande hälsovård, infrastruktur och sanitet till frågor om att minska fattigdom och stärka institutioner, civilsamhälle och demokratiska processer. Biståndet genomförs i skilda sammanhang, ofta över lång tid och i samarbete med olika aktörer.[52] Därtill har Sverige åtagit sig att följa principer om lokalt ägarskap i enlighet med internationella avtal, vilket betyder att svenskt bistånd även behöver förhålla sig till andra länders mål och prioriteringar i genomförandet.[53] Jämfört med annan statlig verksamhet är biståndsfinansiären dessutom långt ifrån de slutliga användarna eller mottagarna av en insats, vilket försvårar insyn och återkoppling från både finansiärens och mottagarens sida. Biståndsinsatser inkluderar även ofta komplexa element, vilket innebär att de behöver se delvis olika ut i olika sammanhang, och att de behöver justeras och ändras i relation till ändrade behov och möjligheter, samt lärdomar om vad som fungerar och inte.[54] Det internationella biståndets komplexitet påverkar förutsättningarna för att utvärdera biståndsinsatser.[55]
Forskare inom utvärdering menar att det är en stor utmaning att med säkerhet fastslå effekterna av en viss insats, särskilt i ett komplext sammanhang med flera olika påverkande faktorer.[56] Det är svårt att påvisa kausala samband, det vill säga att det är just en specifik insats som har lett till vissa specifika effekter.[57] Det är även utmanade att ta reda på vad det svenska biståndet specifikt har lett till då det ofta är flera olika givare som samfinansierar biståndsinsatser, och det ofta är flera insatser med liknande målsättningar som pågår parallellt. Det finns dock flera metoder och designer som kan användas för att utvärdera en insats effekter. Det kan till exempel vara metoder som använder sig av någon typ av kontrollgrupp, eller metoder som utgår från exempelvis en förändringsteori.[58]
2.1.2 Resultatredovisningen för biståndet skiljer sig från andra politikområden
Statens budget är indelad i olika utgiftsområden, och regeringen lämnar en resultatredovisning för varje utgiftsområde i den årliga budgetpropositionen till riksdagen. I resultatredovisningen ska regeringen redogöra för hur respektive utgiftsområde uppfyller de mål som riksdagen har beslutat om. Riksdagen fattar sedan beslut om budgetpropositionen i sin helhet. Regeringens resultatredovisning till riksdagen bygger ofta på den resultatredovisning som myndigheter gör i sin årsredovisning till regeringen.
Regeringen ska anpassa resultatredovisningen till det aktuella utgiftsområdet,[59] och regeringens resultatredovisning för utgiftsområde 7, Internationellt bistånd, ser annorlunda ut jämfört med andra utgiftsområden. Till skillnad från andra utgiftsområden, som i regel omfattar ett samhällsområde, omfattar biståndet många fler områden. Som jämförande exempel kan tas utgiftsområde 20 i regeringens budgetproposition, Allmän miljö- och naturvård. Inom Allmän miljö- och naturvård är ett mål ”frisk luft”, medan ett annat är ”grundvatten av god kvalitet”. Biståndet omfattar å andra sidan mål rörande både god miljö- och naturvård, och samtidigt demokrati och ekonomisk utveckling, med mera.
Inom andra utgiftsområden är det vanligt att redovisa resultat med hjälp av kvantitativa resultatindikatorer, till exempel genom att koppla olika kvantitativa mått till ett mål och med hjälp av dem bedöma måluppfyllelsen. För utgiftsområde 7 har regeringen i stället valt att redovisa resultaten gentemot det övergripande målet för biståndet utifrån nio tematiska områden.[60] De tematiska områdena är baserade på Policyramverkets indelning i åtta olika områden, samt området ”räddande av liv, lindrad nöd och upprätthållen mänsklig värdighet” som avser det humanitära biståndet.[61]
Regeringens centrala bedömningsgrunder (tematisk indelning) för utgiftsområde 7, Internationellt bistånd[62]
- demokrati och ökad respekt för mänskliga rättigheter och rättsstatens principer,
- jämställdhet och kvinnors och flickors fulla åtnjutande av de mänskliga rättigheterna,
- miljö- och klimatmässigt hållbar utveckling och hållbart nyttjande av naturresurser,
- fredliga och inkluderande samhällen,
- inkluderande ekonomisk utveckling,
- migration och utveckling,
- jämlik hälsa,
- likvärdig och inkluderande utbildning samt forskning av relevans för fattigdomsbekämpning och hållbar utveckling,
- räddande av liv, lindrad nöd och upprätthållen mänsklig värdighet.
Dessa nio områden utgör regeringens så kallade bedömningsgrunder för resultatredovisningen. För varje bedömningsgrund redovisas exempel på resultat som är indelade i olika avsnitt som bygger på regeringens strategier för biståndet. Exempel på avsnitt är ”demokratiska styrelseskick”, ”rättsstatens principer och väl fungerande förvaltning”, ”kvinnors och flickors representation och inflytande”, och ”motståndskraft och anpassningsförmåga mot klimatförändringar, miljöpåverkan och naturkatastrofer samt minskade utsläpp av växthusgaser och luftföroreningar”.[63]
Vi har nedan valt att jämföra redovisningen för utgiftsområde 7 med utgiftsområde 20, Allmän miljö- och naturvård. Miljöområdet präglas, likt biståndet, av komplexitet i form av många mål som påverkas av externa faktorer och andra aktörers agerande. Utgiftsområde 20 styrs, likt biståndet, av ett övergripande mål. Under det övergripande målet finns 16 miljökvalitetsmål och 19 etappmål. Etappmålen ligger vid sidan av övriga mål och ska bidra till att samtliga mål nås.[64] Samtliga mål namnges, och samtliga 16 miljökvalitetsmål följs av en beskrivning av målet. Målhierarkin inom området är illustrerad i figuren nedan.
Figur 2 Målhierarki inom utgiftsområde 20
Det övergripande målet är det så kallade generationsmålet som anger den långsiktiga inriktningen för arbetet med miljön. Till skillnad från resultatredovisningen för biståndet utgår resultatredovisningen inom utgiftsområde 20 från resultatindikatorer eller andra preciserade bedömningsgrunder. Till exempel anges för miljökvalitetsmålet ”frisk luft” att ”luften ska vara så ren att människors hälsa samt djur, växter och kulturvärden inte skadas”.[65] Miljökvalitetsmålet redovisas med hjälp av flera bedömningsgrunder med mätbara värden, till exempel hur många mikrogram av gaserna bensen eller kväveoxid per kubikmeter luft som inte får överskridas om målet om frisk luft ska nås.
2.1.3 Regeringen har provat olika former för resultatredovisningen för biståndet och gjort justeringar utifrån riksdagens önskemål
Regeringen har genom åren provat flera olika former för resultatredovisning för biståndet till riksdagen. Den redovisning som regeringen har använt under senare år har återkommande fått kritik från utrikesutskottet. Utrikesutskottet har lyft fram att redovisningen inte ger utskottet det som utskottet behöver för sitt arbete. Regeringen har hanterat flera av de önskemål som utskottet framfört, men riksdagen har fortsatt att upprepa sina önskemål om att se en tydligare koppling mellan resultatanalysen och politikens inriktning.
Regeringen har provat olika former för resultatredovisningen för biståndet till riksdagen
Regeringens resultatredovisning till riksdagen gällande utgiftsområde 7, Internationellt bistånd, har under hela 2000-talet utgått ifrån bedömningsgrunder som är uttryckta som olika tematiska områden.[66] I budgetpropositionen för 2018 delades resultatredovisningen in i de nio olika tematiska områden som fram till idag har utgjort utgångspunkt för regeringens återrapportering till riksdagen.[67]
Genom åren har resultat ibland också presenterats utifrån geografiska kontexter. I 2006 års budgetproposition presenterades exempelvis en del av resultaten även utifrån en geografisk indelning,[68] medan budgetpropositionen för 2022 bara innehåller exempel från insatser i olika länder som en del av den tematiska redovisningen.[69]
Under perioden 2010–2013 gjordes en större förändring i regeringens redovisning av biståndet. Då rapporterade regeringen om biståndets resultat till riksdagen framför allt via särskilda tematiska skrivelser, i stället för i budgetpropositionen.[70] Utrikesutskottet uttryckte i flera betänkanden att det såg positivt på regeringens resultatskrivelser som en del i att förbättra resultatredovisningen till riksdagen.[71] För 2014 års budgetproposition återgick dock regeringen till att enbart redovisa biståndets resultat via budgetpropositionen. Regeringens avsikt var att tydliggöra kopplingen till regeringens föreslagna budget på samma sätt som för övriga utgiftsområden, och att harmonisera resultatredovisningen för biståndet med andra utgiftsområden.[72] Regeringen angav samtidigt att den skulle överväga att vid behov göra fördjupade resultatredovisningar till riksdagen i särskilda skrivelser, som komplement till resultatredovisningen i budgetpropositionen,[73] vilket välkomnades av utskottet.[74] Sedan 2018 har regeringen vartannat år återigen gjort fördjupade resultatredovisningar till riksdagen i form av skrivelser om det svenska stödet till multilaterala organisationer, som komplement till den ordinarie resultatredovisningen till riksdagen i budgetpropositionen för utgiftsområde 7.[75]
Regeringen gjorde fram till 2021 mindre justeringar i budgetpropositionen utifrån riksdagens önskemål
Riksdagen har genom åren återkommande efterfrågat att regeringen ska bli bättre på att rapportera om biståndets resultat, och utveckla kopplingen mellan mål, insatser, resultat, regeringens anslagsförslag och politikens inriktning. Utrikesutskottet har gett uttryck för sin kritik av resultatredovisningen i betänkanden på budgetpropositionen men har över tid gett delvis olika återkoppling till regeringen. Fram till budgetpropositionen för 2021 utvecklade regeringen redovisningen och hanterade de önskemål som riksdagen framfört i budgetdialogen sedan 2014.[76] I faktarutan nedan presenterar vi några av utrikesutskottets önskemål avseende budgetpropositionen inom utgiftsområde 7 mellan 2014 och 2022.
Utrikesutskottets önskemål avseende budgetpropositionen inom utgiftsområde 7, Internationellt bistånd.
- 2014–2016: ”[…] det måste vara möjligt att följa kopplingen mellan mål, insatser, resultat och regeringens anslagsförslag.”[77]
- 2017: ”[…] de resultatindikatorer som används bör spegla utvecklingen av resultat, inte omvärldsförändringar eller insatser. […] Utskottet är positivt till de förändringar som genomförts och det förbättringsarbete som pågår men konstaterar samtidigt att det finns delar av resultatredovisningen som behöver utvecklas ytterligare för att öka transparensen i framställningen i syfte att tydliggöra kopplingen mellan mål, resultat, indikatorer och anslag.”[78]
- 2018: ”Utskottet vill därutöver påminna om sina tidigare uttalanden om vikten av att förbättra resultatredovisningen, bl.a. genom en problematisering av eventuella målkonflikter.”[79]
- 2019: ”Sammanfattningsvis anser utskottet att regeringens resultatredovisning har förbättrats, men att utrymme finns för fortsatt utvecklingsarbete.”[80]
- 2020–2021: ”Utskottet inser att möjligheten att tydliggöra kopplingen mellan mål, gjorda insatser, uppnådda resultat och regeringens anslagsförslag är begränsad med tanke på insatsernas natur och med tanke på långsiktigheten i insatserna och på omvärldsförhållanden som påverkar effekter av insatser, ofta i svåra förhållanden. Regeringen bör dock fortsätta arbetet med att utveckla kopplingen mellan resultatanalysen och politikens inriktning.”[81]
Utrikesutskottet har noterat flera förbättringar i budgetpropositionen med anledning av riksdagens önskemål. Bland annat att regeringen har utvecklat rapporteringen så att det finansiella utfallet, liksom utfallet för ett antal indikatorer, redovisas under respektive tematiska område,[82] och att regeringen utvecklat redovisningen av resultat i relation till biståndsstrategierna.[83] Regeringen har även börjat presentera resultaten för en serie av år så att utvecklingen ska gå att följa,[84] och utvecklat resultatredovisningen genom att inkludera en diskussion om hanteringen av målkonflikter inom utvecklingssamarbetet.[85] Dessutom har regeringen tagit fram uppdaterade riktlinjer för styrningen genom strategier för att underlätta resultatuppföljning och förbättra rutinerna för dialog och erfarenhetsutbyte inom ramen för strategiarbetet.[86]
Även konstitutionsutskottet har konstaterat att regeringen har förbättrat resultatredovisningen utifrån utrikesutskottets önskemål. Konstitutionsutskottet granskade regeringens resultatredovisning i budgetpropositionen för 2017 avseende utgiftsområde 7, Internationellt bistånd, för att se om redovisningen levde upp till de krav som kan ställas utifrån lagstiftning och riksdagens riktlinjer för regeringens resultatredovisning. Konstitutionsutskottet konstaterade att det inte hade något att anföra mot regeringens agerande utifrån den dialog som funnits mellan regeringen och riksdagen, i regeringens budgetpropositioner och riksdagsutskottets budgetbetänkanden. I sitt ställningstagande lyfte konstitutionsutskottet bland annat fram de förändringar som regeringen hade gjort i resultatredovisningen som en följd av riksdagens önskemål.[87]
Åren 2020–2021 har dock riksdagen i budgetbetänkanden upprepat att de vill se en förbättrad koppling mellan resultatanalysen och politikens inriktning, se faktarutan ovan.[88]
2.2 Regeringens styrning av biståndet
2.2.1 Regeringens styrning av biståndet genom strategier
Sveriges bistånd styrs i hög grad av regeringsbeslutade strategier, utöver regeringens instruktioner och regleringsbrev till genomförande myndigheter. Strategierna är antingen geografiska eller tematiska och de styr vilka länder, regioner och tematiska frågor som myndigheterna ska arbeta med.[89] Sida har uppdraget att genomföra den största delen av Sveriges bistånd, och ansvarade vid utgången av 2022 för genomförandet av 45 strategier.[90]
I strategierna anger regeringen de mål som ska uppnås, det vill säga vad som ska uppnås inom en viss strategi. Hur målen ska uppnås ska den myndighet eller de myndigheter som får i uppdrag att genomföra strategin ansvara för.[91] Strategierna är därmed en central del av regeringens styrning av biståndet, samtidigt som de ansvariga myndigheterna har det huvudsakliga ansvaret för att genomföra dem. Strategierna gäller i normalfallet i fem år och har en total budget som är angiven för hela strategiperioden. Strategierna fastställs med regeringsbeslut men tas fram och följs upp av regeringen, UD och Sida tillsammans. Hur detta ska göras anger regeringen i Riktlinjer för strategier inom svenskt utvecklingssamarbete och humanitärt bistånd.[92]
Regeringens strategier är normalt uppdelade i stödområden och strategimål.[93] Typiskt sett innehåller en strategi tre så kallade stödområden och cirka åtta strategimål. Stödområdena är angivna som rubriker och följer olika teman, till exempel ”mänskliga rättigheter, demokrati, rättsstatens principer och jämställdhet” eller ”miljö, klimat, förnybar energi samt hållbar inkluderande ekonomisk utveckling och försörjning”. Målen beskriver det önskvärda framtida tillstånd som samarbetet ska bidra till.[94]
Enligt riktlinjerna för strategier ska analyser från innevarande strategiperiod utgöra grund för arbetet med att ta fram en ny strategi. Strategiprocessen startar i normalfallet med att regeringen fattar beslut om anvisningar för en ny strategi utifrån den uppföljning, inklusive strategirapportering, som genomförts inom ramen för en pågående strategi. Anvisningarna delas med ansvarig myndighet som utifrån det tar fram ett så kallat "underlag till strategi”. Underlaget delas med UD, som i sin tur utarbetar en ny strategi som regeringen beslutar om.[95] Det här är det förfarandet som gällde för två av våra tre fallstudier: strategin för Sveriges utvecklingssamarbete med Moçambique 2022–2026 och strategin för Sveriges regionala utvecklingssamarbete med Asien och Oceanien 2022–2026.[96]
2.2.2 Regeringens styrning av Sidas uppföljning, utvärdering och återrapportering
Regeringen har uttryckt sina avsikter med uppföljningen och utvärderingen av biståndet i Policyramverket som var styrande under granskningsperioden,[97] och likaså i reformagendan för svenskt bistånd, som gäller från december 2023.[98] I Policyramverket angav regeringen att information om utvecklingssamarbetets effekter är viktigt för lärande och ansvarsutkrävande, vilket förutsätter väl fungerande system för uppföljning och utvärdering. I Policyramverket angav regeringen även att utvärderingar måste analyseras och användas effektivt för att få önskad effekt på policybildning.
Regeringen ersatte i december 2023 Policyramverket med ovan nämnda reformagenda för biståndet.[99] Reformagendan slår fast att tydlig redovisning av resultat är viktigt för att uppnå långsiktighet, transparens och effektivitet i biståndet. Reformagendan föreslår inga konkreta förändringar av uppföljningen, utvärderingen eller återrapporteringen. Den innehåller dock ett antal inriktningar för uppföljningen och ett antal avsikter som på sikt kan leda till förändringar för uppföljningen och återrapporteringen av biståndet. Reformagendan anger till exempel att Sida ska utveckla kvalitativa och kvantitativa resultatindikatorer för biståndsverksamheten, och att styrningen ska se till att resultaten ska kunna redovisas mot tydliga och mätbara mål.[100]
Regeringen styr Sida bland annat genom Sidas myndighetsinstruktion och årliga regleringsbrev, där regeringen kräver att Sida ska redovisa resultat av verksamheten som bidrar till att uppfylla det övergripande målet för svenskt bistånd. Regeringen anger årligen i regleringsbreven vad, och inom vilka områden, Sida ska redovisa under året.[101]
Det finns ingen direkt styrning av hur Sida ska arbeta med uppföljning, men riktlinjerna för strategier anger flera utgångspunkter som uppföljningen av biståndet ska ta hänsyn till. Till exempel ska uppföljningen ge tillförlitlig och användbar information om resultat på både kortare och längre sikt, och svara på om verksamheten har gjort skillnad, och i så fall hur och för vem.[102] Varje strategi har olika mål för vad som ska uppnås inom ramen för just den specifika strategin. Det innebär att olika strategier ger Sida olika förutsättningar för uppföljning, utvärdering och rapportering. Det finns inte någon styrning som kräver att Sida ska hämta in, bedöma och använda information om specifikt de långsiktiga effekterna av biståndet på insats-, stödområdes- eller strateginivå. Styrningen tydliggör inte heller om det är önskvärt att Sida utvärderar långsiktiga effekter, och i så fall inom vilka områden.
Regeringen är däremot tydlig med att Sida ska redovisa resultat av sin verksamhet, med fokus på resultat och effekter av biståndet, och bistå regeringen med de underlag som regeringen behöver för att utforma och genomföra biståndspolitiken. Styrningen är även tydlig med när, var och på vilka sätt Sida ska återrapportera biståndets resultat till regeringen.
Sidas rapportering sker huvudsakligen via Sidas årsredovisning och Sidas årliga strategirapporter för varje biståndsstrategi.[103] Sidas årsredovisning ska omfatta de resultat och effekter som biståndet bedöms ha bidragit till och den har bland annat inkluderat rapportering utifrån de tematiska områden som framkommer i Policyramverket, under den tid som Policyramverket har varit styrande för biståndet.[104]
Regeringen har preciserat hur strategirapporteringen ska gå till i regeringens riktlinjer för strategier. Riktlinjerna är styrande för strategiprocessens olika steg och avsedda för bland annat UD, Sida och utlandsmyndigheter i genomförandet av biståndet. Det framgår av riktlinjerna att resultat är en av utgångspunkterna för biståndet, och att uppföljning och utvärdering är en viktig del i att nå hållbara resultat.[105] Strategirapporterna ska enligt riktlinjerna innehålla en redovisning, analys och bedömning av verksamhetens resultat i förhållande till angivna mål. Om det har skett förändringar som påverkar förutsättningarna för att genomföra strategin ska rapporterna även inkludera ett resonemang om det. Det näst sista året i strategiperioden ersätts den årliga strategirapporten av en fördjupad strategirapport som ska innehålla rekommendationer inför kommande strategiperiod.[106] Sida har i sin tur tagit fram mallar för strategirapporterna som sätter ramarna för innehållet och formatet.[107]
Olika typer av strategirapporter[108]
Sida tar fram tre olika typer av strategirapporter. Vilken typ av strategirapport som ska tas fram beror på i vilken fas i strategiperioden som Sida befinner sig i.
- Strategirapport år 1: När regeringen har beslutat om en ny strategi ska den första strategirapporten redogöra för den förändringsteori som tagits fram, centrala överväganden och en plan för hur verksamheten ska genomföras och följas upp.
- Årlig strategirapport: Sida följer upp genomförandet av en strategi och återrapporterar resultat till UD i en årlig strategirapport.
- Fördjupad strategirapport: Sida ska ta fram en fördjupad strategirapport det näst sista året under en strategiperiod. Den fördjupade strategirapporten ska bland annat innehålla rekommendationer inför kommande strategiperiod.
Strategirapporterna skrivs på en strategiansvarig operativ enhet på Sida. De skickas till den avdelning som enheten tillhör och till Sidas enhet för verksamhetsstyrning på Sidas huvudkontor i Stockholm, och därefter vidare till strategihandläggaren på UD via UD:s registratur.[109]
Sidas resultatredovisning genom strategirapporter ska ligga till grund för utformning av framtida strategier, utgöra underlag för de samråd som hålls mellan UD och Sida, och utgöra en del av underlaget för regeringens resultatrapportering till riksdagen. UD och Sida har samråd om strategierna två gånger om året. Syftet med samråden, där strategirapporten används som underlag i ett av samråden, är att ha en strukturerad dialog om till exempel förändringar i förutsättningar för att genomföra strategin.[110]
2.3 Sidas och EBA:s uppdrag och organisering av uppföljning, utvärdering och rapportering av resultat
2.3.1 Sida
Sida är Sveriges biståndsmyndighet och arbetar på uppdrag av Sveriges riksdag och regering med att minska fattigdomen i världen. Sidas roll är att förmedla finansiella resurser och utveckla kunskap och kompetens, medan det är Sidas samarbetspartner som genomför projekten.[111]
Sida är uppdelad i åtta avdelningar. Tre avdelningar arbetar huvudsakligen med stöd och styrning av verksamheten. Resterande fem avdelningar arbetar huvudsakligen med insatshantering. Varje avdelning består av flera olika enheter.
De flesta enheter inom de fem avdelningar som arbetar med insatshantering arbetar med genomförandet av en strategi eller flera strategier. Enheterna är antingen placerade på Sidas huvudkontor i Stockholm (gäller de tematiska strategierna) eller på utlandsmyndigheterna (gäller de flesta geografiska strategier). Vi benämner dessa avdelningar och enheter som operativa om inget annat anges. De operativa enheterna har ansvar för uppföljning, utvärdering och rapportering av de insatser och strategier som de är ansvariga för.
De enheter inom de tre avdelningarna som huvudsakligen arbetar med stöd och styrning av verksamheten, kopplat till uppföljning, utvärdering och rapportering av biståndets resultat, har bland annat i uppdrag att bistå den operativa verksamheten i det löpande arbetet och bidra till återrapporteringen till regeringen. Enheterna bidrar med mallar och instruktioner för planering och återrapportering, och med kompetensutveckling och processer för lärande, samt ser till att Sidas insatshantering efterlever Sidas interna regelverk och andra krav.[112] Enheterna är placerade på Sidas huvudkontor i Stockholm. Vi benämner dessa avdelningar och enheter som stödjande om inget annat anges, se stödjande enheter i gult i figur 3 nedan.
Figur 3 Sidas stödjande enheter under respektive avdelning
Källa: Sida, ”Sidas organisation”, hämtad 2023-10-01; intervju med chef för stödjande enhet på Sida, 2023-03-22; 2023-03-27a; 2023-03-27c; 2023-03-27d; intervju med chef och medarbetare på stödjande enhet på Sida, 2023-03-27b; intervju med medarbetare på Sida, 2023-03-27e. Riksrevisionens bearbetning.
Sidas enhet för verksamhetsstyrning har det samordnande ansvaret för Sidas återrapportering till regeringen genom strategirapporter och årsredovisningar, vilket inkluderar att se till att rapporteringen blir samstämmig. De har även ansvar för kontakten med den ansvariga enheten på UD.[113] Sidas enhet för statistik, analys och data ansvarar för att ta fram statistik som underlag till strategirapporter och årsredovisningar.[114] Sidas enhet för tematiskt stöd bidrar till återrapporteringen bland annat genom att skriva om Sidas tematiska resultat i årsredovisningen,[115] och Sidas chefsekonomteam skriver omvärldsanalysen till årsredovisningen.[116] Sidas enhet för effektivt stöd till insatshantering och metoder ansvarar för system, vägledningar och stöd för insatshanteringen.[117]
Det övergripande målet för biståndet ska nås genom sammantagna resultat från insatser och strategier
Resultaten från Sidas insatser ska sammantaget bidra till målen på strateginivå, vilka i sin tur sammantaget ska bidra till det övergripande målet för biståndet,[118] att skapa förutsättningar för bättre levnadsvillkor för människor som lever i fattigdom och förtryck.[119] På insatsnivå är det insatsernas egna mål som följs upp, medan det på strateginivå är insatsernas bidrag till strategimålen som följs upp. De långsiktiga effekterna och förändringarna på övergripande samhällsnivå är framför allt tänkta att åstadkommas av en portfölj av insatser, i kombination med Sidas eget arbete med påverkan, samordning och mobilisering.[120]
När regeringen har beslutat om en ny strategi ska den strategiansvariga enheten på Sida operationalisera strategin, vilket bland annat inkluderar att ta fram förändringsteorier för hur strategimålen ska nås. Förändringsteorierna ska beskriva de resultat verksamheten ska uppnå under strategiperioden för att bidra till strategimålen, och Sidas antaganden om hur sambanden mellan resultaten och strategimålen ser ut. Resonemangen ska bland annat ta hänsyn till information om resultat från den föregående strategiperioden. Förändringsteorierna ska utgöra grunden för, och stöd till, de fortsatta beslut som fattas i strategigenomförandet kopplat till urvalet av insatser, aktiviteter och samarbetspartner.[121] I operationaliseringen ska Sida även ta fram en plan för uppföljning av strategin. Förändringsteorierna dokumenteras kortfattat i den första strategiplanen och i den första strategirapporten till regeringen.[122] Det finns inga ytterligare krav på att dokumentera operationaliseringen eller förändringsteorierna. Inför beredningen av en insats ska ansvarig handläggare på Sida motivera beredningen med utgångspunkt i de prioriteringar som operationaliseringen resulterat i.[123]
Utvärderingar inom Sida
De insatser som Sida finansierar utvärderas framför allt av Sidas samarbetspartner, genom så kallade partnerledda utvärderingar som beställs och leds av Sidas samarbetspartner.[124]
Utöver de utvärderingar som Sidas samarbetspartner genomför beställer Sida själv olika typer av utvärderingar, så kallade centrala och decentraliserade utvärderingar. De decentraliserade utvärderingarna hanteras av de operativa enheterna på Sida och är framför allt inriktade på enskilda insatser, men kan även fokusera på en strategi som helhet eller enskilda stödområden, strategimål eller teman.[125] De decentraliserade utvärderingar som är fokuserade på en enskild insats hanteras av ansvarig handläggare på Sida. I beredningen av en insats ska Sida ta ställning till om insatsen ska bli föremål för en sådan utvärdering eller ej.[126]
Sidas centrala utvärderingar är Sidas enhet för utvärdering ansvarig för. De centrala utvärderingarna ska vara användarfokuserade och ha ett strategiskt värde.[127] Det är Sidas generaldirektör som beslutar om temat för de centrala utvärderingarna, och som också utser en av Sidas avdelningschefer till att säkerställa att utvärderingens slutsatser omhändertas. Oftast är det avdelningschefen för avdelningen för internationella organisationer och tematiskt stöd som berörs.[128]
Sida menar att långsiktiga effektutvärderingar i första hand lämpar sig för utvärdering av strategier, stödområden och andra för myndigheten övergripande strategiska frågor.[129]
Både de decentraliserade och de centrala utvärderingarna genomförs av externa utvärderare, på uppdrag av Sida. Sidas enhet för utvärdering har ansvar för att upphandla ramavtal med utvärderingsföretag för de decentraliserade utvärderingarna. När en medarbetare på Sida ska beställa en decentraliserad utvärdering, använder de detta ramavtal för att avropa utvärderingar.[130]
Sidas utvärderingsenhet har även ansvar för att ge stöd till övriga på Sida när det gäller utvärderingar. Det inkluderar att ta fram riktlinjer och metodstöd, men också att ge råd och stöd till enskilda medarbetare i hanteringen av utvärderingar.[131]
2.3.2 Expertgruppen för biståndsanalys (EBA)
EBA har i uppdrag att kontinuerligt utvärdera och analysera biståndet, och därigenom bidra med kunskap som ligger till grund för regeringens styrning och utveckling av biståndet. EBA ska bland annat beställa eller genomföra utvärderingar, analyser och studier avseende biståndets resultat och effekter, och ska komplettera andra biståndsaktörers, däribland Sidas, utvärderingsverksamhet.[132] EBA följer inte upp eller utvärderar enskilda biståndsinsatser.[133]
Regeringen inrättade EBA 2013, som ersättning för myndigheten SADEV som funnits sedan 2006 och haft i uppdrag att utvärdera biståndet. Regeringens förväntningar på SADEV hade inte uppfyllts, enligt en översyn som Statskontoret gjorde 2018. SADEV hade bland annat inte utvärderat biståndets effekter, vilket var en av huvuduppgifterna.[134] Regeringen beslutade att SADEV skulle läggas ner. Utrikesutskottet uttryckte då att det inte fick uppstå något glapp i utvärderingsverksamheten.[135] UD bedömde att en kommitté skulle innebära att verksamheten snabbt kom i gång.[136] Eftersom EBA är en kommitté är EBA inte formellt skyldig att tillämpa förvaltningslagen, och lyder inte heller under förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag.[137]
EBA:s expertgrupp består av högst tio ledamöter med kompetenser från både akademi och praktik, och flera olika typer av tematiska områden.[138] Expertgruppen möts cirka 9 gånger per år.[139] Kommittén biträds av ett kansli på sju personer, varav en är kanslichef.[140] Beslut om anställning av såväl kanslipersonal som ledamöter i expertgruppen fattas av ansvarigt statsråd.[141]
EBA producerar olika typer av studier såsom analyser, kartläggningar, metodstudier, översikter och utvärderingar.[142] De flesta studier tas fram av externa författare som anlitas av EBA.[143] EBA publicerar inte några betänkanden i serien Statens offentliga utredningar (SOU), till skillnad från många andra statliga kommittéer. EBA har i stället i uppdrag att ta fram kunskapsunderlag som publiceras i EBA:s tre egna publikationsserier: EBA-rapporter, Underlagsrapporter och Development Dissertation Briefs.[144] EBA:s huvudsakliga publikationsserie är EBA-rapporter.[145] EBA tar årligen även fram årsberättelsen Biståndsanalys där EBA sammanfattar sin verksamhet för det gångna året.[146]
Utöver studier producerar EBA även en podcast och anordnar seminarier. De flesta podcast-avsnitt och seminarier bygger på studier som EBA gett ut.