6. Slutsatser och rekommendationer

Avsnitt

6.1 Sida samlar mycket information om insatser, och använder den för att utveckla insatser och rapportera om biståndet

Sida lägger ner mycket arbete på att följa upp insatsernas prestationer och direkta effekter i relation till insatsmål och strategimål. Uppföljningen ger Sida en stor mängd information om insatserna, som Sida använder för att löpande justera insatser som pågår, att utforma nya insatser och att rapportera om biståndets resultat till regeringen. Granskningen visar att Sida arbetar proaktivt för att insatser och strategier ska ha goda förutsättningar för att nå uppsatta insatsmål och bidra till strategimålen, vilka i sin tur ska bidra till det övergripande målet för biståndet.

Riksrevisionen bedömer att det är rimligt att Sida främst fokuserar på information om insatsernas resultat i form av prestationer och direkta effekter för att kunna utveckla insatserna mot att nå insatsmålen. För att nå målen på strateginivå, och för att beslutsfattare ska få tillräckliga underlag, bedömer dock Riksrevisionen att Sida behöver information om de långsiktiga effekterna av det bistånd som Sida genomför.

6.2 Sida behöver bli mer strategiska i inhämtningen av information om de långsiktiga effekterna av biståndet

Sida får in viss information om långsiktiga effekter av biståndet, trots att den löpande uppföljningen av insatser och strategier inte fångar in den typen av resultat på ett systematiskt sätt. Avsaknaden av systematik beror bland annat på att Sida i huvudsak följer upp insatser och strategier under den period som de pågår, och att långsiktiga effekter kan ta längre tid att uppnå och mäta. I de fall Sida eller Sidas samarbetspartner gör utvärderingar av insatser, är även utvärderingarna normalt begränsade till insatsernas och strategiernas verksamhetsperiod. Det finns inte heller alltid ett resultatramverk som skapar förutsättningar för att följa upp långsiktiga effekter. Det kan till exempel innebära att insatsernas mål inte är tillräckligt specifika eller mätbara för att det ska vara möjligt att följa upp vad insatsen bidragit till, eller att strategierna inte har tillräckligt tydliga ramverk för att följa upp resultat av en strategi som helhet. Sida har inte heller någon intern styrning som ställer krav på att långsiktiga effekter av strategier följs upp eller utvärderas.

Riksrevisionen konstaterar att information om de långsiktiga effekterna av Sidas bistånd kan leda till viktiga justeringar av Sidas utformning av biståndet, och dessutom bör vara av intresse för regeringen, riksdagen och allmänheten. Därför bör Sida arbeta mer systematiskt för att hämta in aktuell information om de långsiktiga effekterna av det bistånd som Sida finansierar. Det innebär även att det är viktigt att Sida fortsätter arbetet med att stärka resultatramverken i de insatser och strategier som Sida finansierar. Sida bör också fortsätta att integrera den globala kunskap om de bästa sätten för att nå långsiktiga effekter som olika stödfunktioner på Sidas huvudkontor samlar in och sprider vidare till den operativa verksamheten.

Riksrevisionen konstaterar även att utvärderingar är ett viktigt verktyg för att hämta in information om långsiktiga effekter av biståndet. Samtidigt kan sådana utvärderingar vara både svåra och resurskrävande att genomföra. Det är inte heller självklart att information om långsiktiga effekter av tidigare bistånd alltid är användbar för utformningen av nya insatser och strategier. Exempelvis kan de metoder, insatser och strategier som utvärderats ha blivit inaktuella. De operativa enheterna på Sida behöver i varje insatsberedning, och i operationalisering av en ny strategi, ta ställning till om en utvärdering av insatsen respektive strategin ska göras eller inte. Det finns ett övergripande stöd på Sida för att avgöra om och när det är lämpligt att göra en utvärdering. För att arbeta mer strategiskt med utvärderingar som verktyg för att hämta in information om långsiktiga effekter, bör stödet till medarbetare för att bedöma när det är relevant att göra en utvärdering av en insats långsiktiga effekter utvecklas. Det är viktigt att Sida arbetar selektivt, så att resurserna kan användas för strategiskt viktiga utvärderingar, eftersom denna typ av utvärdering kan vara både svåra och resurskrävande.

Regeringen styr inte hur Sidas uppföljning och utvärdering ska ske. Det finns ingen styrning som särskilt ställer krav på att Sida ska hämta in, bedöma och använda de långsiktiga effekterna av biståndet, eller om det är önskvärt att Sida utvärderar de långsiktiga effekterna av biståndet, och i så fall inom vilka områden. Eftersom denna typ av utvärdering ofta är resurskrävande för Sida, bör regeringen göra det tydligare om regeringen anser att Sida ska arbeta med den här typen av utvärdering.

6.3 Oklar betydelse av tidigare resultat i regeringens utformning av biståndet eftersom andra aspekter avgör

Regeringens utformning av biståndet genom strategier och anslag utgår till stor del från politiska prioriteringar. Resultat kan ha betydelse i sådana beslut, men det går inte att följa om så är fallet.

Riksrevisionen konstaterar att det, utöver resultat och politiska prioriteringar, finns andra aspekter som är viktiga för regeringen att väga in i sina beslut om utformningen av biståndet. Det kan till exempel handla om internationella åtaganden om biståndseffektivitet och lokalt ägarskap, samt var behoven och svenskt mervärde är som störst. Det framgår även av granskningen att regeringen i utformningen av nya strategier i regel tar stor hänsyn till Sidas förslag.

I regeringens reformagenda för biståndet från december 2023 betonar regeringen att utformningen av strategier framåt ska utgå ifrån regeringens tematiska och geografiska prioriteringar, medan resultat inte nämns i det avseendet.[364]

Riksrevisionen bedömer att det är viktigt att biståndet utformas utifrån en analys av de resultat som har uppnåtts, i enlighet med riksdagens önskemål. Därför bör regeringen se till att utformningen av biståndet utgår från en sådan analys och att UD har förutsättningar för att bidra till den analysen.

6.4 EBA arbetar aktivt för att göra studierna användbara, och studierna har använts till viss del

Riksrevisionen konstaterar att EBA:s studier har använts av UD:s medarbetare och i resultatredovisningen till riksdagen. På UD är det framför allt medarbetare som i stor utsträckning arbetar med bistånd, eller har lång erfarenhet av bistånd, som tar del av och upplever att de har nytta av EBA:s studier. Riksrevisionen konstaterar samtidigt att det är oklart i vilken utsträckning EBA:s studier används i utformningen av biståndet och är till nytta för regeringen och UD i stort.

Granskningen visar att den viktigaste faktorn för att EBA:s studier ska bli användbara för UD är att studierna är direkt relevanta för en UD-medarbetares arbetsområde, och att studien kommer i rätt tid för att kunna användas i specifika processer. Granskningen visar att EBA arbetar aktivt för att göra EBA:s studier relevanta för regeringen och UD. Riksrevisionen bedömer att EBA har processer för att förutse regeringens och UD:s behov av kunskap. EBA har god kännedom om vad som gör studierna användbara och hur EBA kan öka tillgängligheten av studiernas resultat. Det är viktigt att EBA fortsätter att arbeta aktivt för att identifiera vilka behov av underlag som regeringen och UD har, och för att säkerställa att EBA:s studier tas fram och finns tillgängliga när de behövs.

6.5 EBA har i praktiken ett stort mått av oberoende, men bör se över sina styrande dokument i vissa delar

Eftersom regeringen sätter ramarna för verksamheten och utser såväl ledamöterna i expertgruppen som EBA:s kanslichef, konstaterar Riksrevisionen att EBA aldrig kan vara helt oberoende från regeringen. EBA:s oberoende kan även påverkas genom UD:s tillförordnade expert i EBA:s expertgrupp och genom att UD-medarbetare deltar i referensgrupper, samt av att regeringen kan ge EBA direkta uppdrag. Granskningen visar dock att både regeringen och UD i praktiken värnar om att upprätthålla EBA:s oberoende.

Riksrevisionens samlade bedömning är att EBA i praktiken har ett stort mått av oberoende gentemot den verksamhet som studeras. Riksrevisionen bedömer att EBA agerar självständigt vid val av vilka studier som ska genomföras, vem som ska genomföra studierna och vilka studier som har tillräcklig kvalitet för att publiceras. Granskningen visar samtidigt att EBA:s jävspolicy inte i tillräcklig utsträckning säkerställer att EBA iakttar saklighet och opartiskhet i sina beslut. EBA:s jävspolicy säkerställer inte heller i tillräcklig utsträckning att författare har en oberoende ställning i relation till det som studeras. Riksrevisionen bedömer att jävspolicy ger viss vägledning, men att den behöver ses över för att säkerställa att EBA hanterar frågor om jäv och opartiskhet på ett korrekt sätt.

Granskningen visar därutöver att det finns otydligheter i styrande dokument kopplat till hur beslut ska fattas inom EBA. Det är till exempel i vissa delar otydligt vem inom EBA som ska fatta beslut om vad, och delar av samma beslutsprocess beskrivs ibland i olika styrande dokument.

Eftersom EBA är en kommitté är EBA som huvudregel inte skyldig att tillämpa förvaltningslagen. EBA lyder inte heller under förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag, vilket bland annat gör att EBA inte behöver upprätta och lämna någon årsredovisning över sin verksamhet. Sammantaget blir insynen i EBA:s verksamhet begränsad i jämförelse med en myndighet.

6.6 Resultatredovisningen till riksdagen behöver förbättras

Riksrevisionen konstaterar att det är svårt att bedöma resultatet av biståndet i förhållande till riksdagens uppsatta mål utifrån regeringens resultatredovisning av biståndet i budgetpropositionen. Riksdagen har efterfrågat en tydligare koppling mellan mål, insatser, resultat och regeringens anslagsförslag. På senare år har riksdagen särskilt efterfrågat att regeringen ska utveckla kopplingen mellan resultatanalysen och politikens inriktning.

Riksrevisionen bedömer att möjligheterna att tydliggöra kopplingen försvåras av att medlen för biståndsverksamheten består av bara ett anslag, att biståndet styrs genom ett stort antal mål, och av att regeringens resultatredovisning och redogörelse för politikens inriktning är bred och otydlig. Riksrevisionen konstaterar även att det är svårt för regeringen att ge en tydlig bild av biståndets resultat i budgetpropositionen eftersom utformningen av budgetpropositionen är illa anpassad till styrningen av biståndet.

Idag presenterar regeringen biståndets resultat utifrån enskilda exempel, och i så kortfattat format att komplexa orsakssamband och långsiktiga effekter sällan framgår. Regeringen presenterar ett stort antal prioriteringar för biståndet i budgetpropositionen, och de resultat som presenteras i efterföljande års budgetproposition är svåra att koppla till prioriteringarna.

Givet den nuvarande styrningen av biståndet finns det olika möjligheter för regeringen att utveckla redovisningen av biståndet till riksdagen för att ge riksdagen ett bättre underlag för att bedöma biståndets resultat i förhållande till det övergripande målet för biståndet.

Ett sätt är att med några års intervall presentera en sammanhållen resultatredovisning för det samlade biståndet. I Finland har regeringen övergett årlig resultatrapportering av biståndet, och i stället infört en utvecklingspolitisk resultatrapport som publiceras vart tredje till vart fjärde år.[365] Ett annat sätt är att utveckla arbetet med separata resultatskrivelser till riksdagen, med fokus på specifika teman. Om regeringen väljer att rapportera biståndets resultat i särskilda resultatskrivelser bör regeringen återkoppla dessa i budgetpropositionen för att säkra kopplingen till politikens inriktning. Ett tredje sätt är att i budgetpropositionen fokusera politikens inriktning på större förändringar, och redovisa resultat inom dessa områden i kommande budgetpropositioner.

Regeringen kan behöva begära in annan typ av resultatinformation från berörda myndigheter för att utveckla resultatredovisningen till riksdagen. Regeringen bör dock säkerställa att den totala rapporteringen inte ökar, och att regeringen inte begär in mer rapportering än vad som kommer till användning.

6.7 Styrning, uppföljning, utvärdering och rapportering måste hänga ihop på ett tydligare sätt

Granskningen visar att Sida och EBA bidrar med en stor mängd information om biståndets resultat. Det är dock oklart i vilken utsträckning resultaten bidrar till utformningen av biståndet, och regeringens rapportering till riksdagen innehåller inte den information som riksdagen efterfrågat. Granskningen visar även att regeringens rapportering till riksdagen om biståndets resultat är dåligt anpassad till ett komplext område som biståndet, som dessutom styrs genom många mål.

Biståndet styrs av över 60 olika strategier som spänner över en stor bredd av mål för olika länder och olika tematiska områden. Sida rapporterar mot över 350 olika mål. Detta leder till att resultatrapporteringen från Sida blir omfattande och bred. Den resultatredovisning som når riksdagen består av enskilda exempel och är svår att bedöma mot riksdagens uppsatta mål.

Riksrevisionen konstaterar att det är viktigt att regeringen har ett tydligt ramverk för hur biståndets resultat ska följas upp, utvärderas och rapporteras till olika nivåer i styrkedjan inklusive till riksdagen, och hur resultat ska bidra till biståndsverksamheten. Rapporteringen ska ge riksdagen ändamålsenliga beslutsunderlag, och ge regeringen och Sida den information som de behöver för att de ska kunna utforma biståndet utifrån tidigare resultat. Samtidigt är det viktigt att styrningen av Sida och andra myndigheter som genomför bistånd är verksamhetsanpassad så att myndigheterna får bästa möjliga förutsättningar att bidra till riksdagens mål för biståndet. Det är också viktigt att UD och regeringen kan omhänderta och analysera rapporter och redovisningar, så att de resurser som läggs på uppföljningsarbete används effektivt.

Riksrevisionen bedömer att regeringen bör göra en översyn av vad olika biståndsaktörer ska rapportera, hur information om långsiktiga effekter av biståndet kan komma in i den rapporteringen, och hur resultat ska bidra till att utveckla biståndet så att målet nås, utan att skapa allt för stor rapporteringsbörda.

6.8 Rekommendationer

Riksrevisionen lämnar följande rekommendationer:

Till regeringen

• Gör en översyn av biståndets uppföljning, utvärdering, rapportering och styrning, för att säkerställa att alla delar hänger ihop i en genomtänkt helhet. I det ingår för regeringen att se till att:
  • utveckla nuvarande redovisning av biståndets resultat till riksdagen, och säkerställ att kopplingen mellan en analys av uppnådda resultat och politikens inriktning blir tydligare
  • utformningen av biståndet i högre grad utgår från en analys av de resultat som har uppnåtts
  • regeringens beställning av resultatinformation är koncentrerad till strategiskt viktiga områden så att den totala rapporteringen inte överstiger behovet
  • förtydliga EBA:s och Sidas roller i att hämta in och rapportera om biståndets långsiktiga effekter.

Till Sida

• Inom ramen för det arbete som Sida gör idag rekommenderar Riksrevisionen Sida att:
  • arbeta mer strategiskt och selektivt med utvärdering som verktyg för att hämta in information om långsiktiga effekter av insatser, portföljer, stödområden och strategier
  • säkerställa att det finns förutsättningar för att följa upp och utvärdera långsiktiga effekter inom de insatser, portföljer, stödområden och strategier där Sida eller regeringen bedömer att det är relevant
  • utveckla stödet till Sidas medarbetare när det gäller att bedöma när det är relevant att göra utvärderingar av insatser och strategier, och vad utvärderingarna i så fall ska fokusera på. Det blir särskilt viktigt när det gäller bedömningar av när Sida ska göra utvärderingar av biståndets långsiktiga effekter.

Till EBA

• Se över styrande dokument så att det i alla delar är tydligt hur beslut ska fattas, och för att säkerställa att frågor om jäv och opartiskhet hanteras på ett korrekt sätt.