I det här kapitlet har jag valt att belysa problem som på olika sätt knyter an till de offentliga finanserna. Finanspolitikens effektivitet och tillämpningen av det finanspolitiska ramverket samt kvaliteten i planerings- och beslutsunderlag står i fokus för granskningen när det gäller risk för brister i de offentliga finanserna. För att säkerställa korrekta beslutsunderlag för regeringen och riksdagen är det viktigt med en rättvisande redovisning i årsredovisningarna.
Under det gångna året har vi gjort flera olika iakttagelser om de offentliga finanserna som jag upplever är viktiga att lyfta fram i den här översikten av årets granskning. De rör brister som vi har sett i beslutsunderlag till riksdagen, behov av förbättrade redovisningar av tillgångar och hur myndigheter hanterar ekonomiska risker vid stora lokalprojekt. Även i år vill jag understryka vikten av att överskott i avgiftsfinansierad verksamhet hanteras över tid och att beställningsbemyndiganden inte överskrids. Under året har vi också sett att den historiskt låga räntan påverkar beräkningarna av statens låneförluster i fråga om studiemedel. Slutligen har jag valt att belysa vår granskning av Sveriges riksbank.
Avsnitt
- 2.1 Bristande transparens, konsekvensanalys och bedömning
- 2.2 Olika brister i redovisningen av tillgångar
- 2.3 Lokalförsörjning är kostsamt och ibland komplext
- 2.4 Det är svårt att balansera avgiftsfinansierad verksamhet
- 2.5 Fortsatta problem med överskridna beställningsbemyndiganden
- 2.6 Antaganden i CSN:s modell för beräkning av förväntade låneförluster
- 2.7 Vi har granskat Sveriges riksbank
2.1 Bristande transparens, konsekvensanalys och bedömning
Beslutsunderlag och konsekvensanalyser av hög kvalitet främjar effektiva och transparenta beslut. Brister kan i förlängningen leda till att samhället inte utvecklas i den riktning som riksdagen anger. Ändå iakttar vi återkommande, både i det senaste årets granskningsrapporter och i flera av våra årliga rapporter, att det finns brister i bland annat regeringens beslutsunderlag till riksdagen.
I det här avsnittet kan du läsa om iakttagelser som rör bristande underlag inför beslut om infrastruktur, brister i beslutsunderlag som rör offentliga finanser och bristande transparens i fråga om metodförändringar inom det strukturella sparandet.
2.1.1 Allvarligt när bedömningar och konsekvensanalyser saknas
Vi har iakttagit att det saknades samband mellan den bedömda samhällsekonomiska lönsamheten och de åtgärder som valdes ut till den nationella planen för transportinfrastrukturen 2022–2033.[8] Varken Trafikverket, som föreslog planen, eller regeringen, som fastställde den, föreslog de åtgärder som bedömdes ha störst effekt för att uppnå de transportpolitiska målen. Detta innebar att ett stort antal åtgärder som hade hög samhällsekonomisk lönsamhet valdes bort i arbetet med den nationella planen 2022. Dessa hade kunnat bidra betydligt mer till de transportpolitiska målen än de åtgärder som valdes. Vi bedömde därför att den nationella planen från 2022 inte hade bidragit effektivt till de transportpolitiska målen. Därmed rekommenderade vi Trafikverket dels att prioritera åtgärder med hög samhällsekonomisk lönsamhet i förslaget till nationell plan, dels att tydligt motivera de prioriteringar som görs i förslaget till nationell plan.
Vi har även iakttagit att regeringen har gjort otillräckliga konsekvensanalyser inför beslut om åtgärder som har påverkat elsystemet.[9] Konsekvensanalyserna är otillräckliga framför allt i fråga om konsekvenser för försörjningstryggheten och konkurrensförhållandena mellan kraftslag på elmarknaden. Vi konstaterade att elsystemet har påverkats negativt av beslut som baserats på bristande konsekvensanalyser, till exempel genom att konkurrensförhållandet mellan elproducenter snedvridits. En annan konsekvens är att statens agerande blivit mer reaktivt snarare än proaktivt. Vi rekommenderade därför regeringen att se till att det inför beslut med större påverkan på elsystemet alltid finns tillräckliga konsekvensanalyser som beaktar hela elsystemet. Dessa analyser bör också innefatta förslag på lämplig hantering av eventuella oönskade konsekvenser.[10]
2.1.2 Brister i beslutsunderlag inom offentliga finanser
Förra året berättade vi om iakttagelser i vår granskningsrapport av beslutsunderlagen till de tjugofem beloppsmässigt största reformerna under åren 2000–2017. Enligt vår bedömning levde endast fem av underlagen upp till grundläggande kvalitetskrav för beslutsunderlag. Bland annat iakttog vi bristande konsekvensanalyser.[11]
I år gör vi liknande iakttagelser i vår granskningsrapport av de mest väsentliga förändringarna av skatteregler för förvärvsinkomster under perioden 2011–2023.[12] Det gäller förhöjda grundavdrag, jobbskatteavdrag, olika skattereduktioner samt förändrade skiktgränser. Reformerna omfattar stora summor; sammantaget har de förändrade skattereglerna inneburit att inkomstskatten sänkts med nästan 100 miljarder kronor.
Enligt riksdagen är hög sysselsättning, fler arbetade timmar och ett rättvist fördelat välstånd viktiga för skattepolitikens utformning. Reformförslag bör därför analyseras utifrån deras effekter på sysselsättningen och inkomstfördelningen. Vår slutsats är att regeringen har gett en ofullständig och delvis förskönad bild av hur föreslagna ändringar av inkomstbeskattningen skapar förutsättningar för en hög sysselsättning, fler arbetade timmar och ett rättvist fördelat välstånd.
Bristerna har lett till att riksdagen inte haft ett tillräckligt bra underlag inför besluten om ändrade skatteregler. Det finns risk för att den beslutade skattepolitiken inte speglar riksdagens önskade avvägning mellan en hög sysselsättning och ett rättvist fördelat välstånd. Vi rekommenderade därför regeringen att förbättra konsekvensanalyserna på ett antal sätt.
2.1.3 Ändrad beräkningsmetod får betydande konsekvenser
I förra årets årliga rapport betonade jag att regeringen inte var tillräckligt transparent med hur den ändrat metoden för att beräkna strukturellt sparande, det vill säga indikatorn för att följa upp överskottsmålet. Metoden hade förändrats på ett väsentligt sätt och påverkade uppföljningen av överskottsmålet utan att vare sig ändringen i sig eller konsekvenserna av den framgick i de ekonomiska propositionerna. Vi bedömde dessutom att metodförändringen utgjorde ett avsteg från vedertagen metod för att beräkna det strukturella sparandet.
Metodförändringen får, även om det inte framgår, betydande konsekvenser för hur stort budgetutrymmet bedöms vara. Förändringen får även konsekvenser för tolkningen av den finanspolitiska inriktningen.[13]
I vår granskning av hur regeringen tillämpat det finanspolitiska ramverket under 2023 bedömer vi åter att regeringens förändrade metod har stor betydelse för beräkningen av det strukturella sparandet. Metodbytet har ändrat bilden av både avvikelser från överskottsmålet och finanspolitikens inriktning. Regeringen menade att metodbytet syftade till att jämna ut utvecklingen av det strukturella sparandet 2024–2026 utan att förklara varför denna utjämning var eftersträvansvärd. Vi rekommenderade därför att regeringen skulle ta initiativ till att säkerställa att det åter etableras en vedertagen metod för att beräkna det strukturella sparandet.
Vidare konstaterar vi att regeringen ändrat indikator för finanspolitikens inriktning, utan att det framgår av de ekonomiska propositionerna. Regeringen har även introducerat en ny indikator till stöd för bedömning av finanspolitiken. Det är oklart vad den nya indikatorn har för syfte. Vi bedömer att nya indikatorer som införs utan förklaringar och transparens riskerar att försvåra tolkningen av finanspolitiken.[14]
2.2 Olika brister i redovisningen av tillgångar
Brister i redovisningen av tillgångar är ett återkommande tema i riksrevisorns årliga rapport. Att statens tillgångar redovisas korrekt är viktigt för att riksdagen ska få en helhetsbild av statens ekonomiska risktagande och för att riksdagen ska ha en korrekt bild av värdet på statens tillgångar och av om verksamheten bedrivs enligt riksdagens beslut. En felaktig redovisning kan leda till att riksdagen tar beslut på bristfälliga grunder.
I årets granskning har vi gjort iakttagelser på området som rör redovisning av hur tillgångar finansieras, beredskapstillgångar och anläggningstillgångar.
2.2.1 Ändrat säkerhetsläge medför problem vid redovisning av tillgångar
Redovisning av beredskapstillgångar aktualiserades under det gångna året för fler myndigheter än tidigare. Det beror på världsläget och den nya förordningen (2022:524) om statliga myndigheters beredskap, som trädde i kraft den 1 oktober 2022. I den förtydligas 60 så kallade beredskapsmyndigheters ansvar och uppgifter. När regelverk för redovisning utvecklas eller när det tillkommer reglering ökar risken för brister i redovisningen, och det är vanligt att vi då gör fler iakttagelser i granskningen. Under 2023 har vi sett flera exempel på hur det kan vara komplicerat att redovisa beredskapstillgångar, och det är en fråga som kan komma att bli mer aktuell under de närmaste åren. I våra granskningar hittills har vi bedömt att tillgångarna inte är väsentliga i ekonomisk betydelse, men beredskap är likväl en viktig och aktuell fråga.
En konkret fråga som vi har hanterat i vårt förebyggande arbete under året är hur en beredskapsmyndighet ska redovisa beredskapstillgångar när samma tillgångar också används i den ordinarie verksamheten medan andra är nya för myndigheten. Det gäller exempelvis drivmedel och livsmedel, som behöver förbrukas och fyllas på löpande för att inte förstöras. Vi har gjort bedömningen att det inte är säkert att tillgångarna bör redovisas som beredskapstillgångar eftersom det finns flera förhållanden att ta hänsyn till vid bedömningen, exempelvis om typen av tillgång är ny, i vilken mån lagringen utgör en ”överlagring”, om lagren går att separera i praktiken och vilken form av finansiering som används. Det är även viktigt att myndigheterna har ett fungerande lagerhanteringssystem.
De senaste årens satsningar på försvaret har resulterat i att staten köper in fastigheter. I vår granskning har vi iakttagit att det finns otydligheter kring om dessa fastigheter ska finansieras med lån eller anslag. Regeringen bör tydliggöra i regleringsbrev hur tillgångarna ska finansieras.
2.2.2 Värdet på en myndighets anläggningstillgångar ska motsvara myndighetens lån
Enligt 2 kap. 2 § kapitalförsörjningsförordningen (2011:210) får en myndighets lån inte väsentligt avvika från tillgångarnas bokförda värden per den 31 december. I granskningen av Statskontoret har vi gjort en iakttagelse om att myndighetens upptagna lån var väsentligt mycket lägre än anläggningstillgångarnas bokförda värde, och vi har därför lämnat en modifierad revisionsberättelse.[15]
2.3 Lokalförsörjning är kostsamt och ibland komplext
De statliga myndigheternas hyreskostnader för kontorslokaler uppgår till cirka 9 miljarder kronor per år, och staten har stora kostnader även för förbättring, renovering och återställande av kontor. Efter riksdagens beslut om att reformera de statliga myndigheternas lokalförsörjning i början av 1990-talet har statliga myndigheter en stor frihet att avgöra hur stor del av anslaget som ska användas till lokalkostnader. Reformen lade också grunden för att statligt ägda bolag äger och förvaltar vissa typer av byggnader som används i statlig verksamhet, såsom ändamålsfastigheter och kulturhistoriskt värdefulla byggnader och miljöer.[16] Myndigheter använder även andra lokaler, och sammantaget utgör kostnaderna en stor del av det statliga åtagandet. Att lokalförsörjningen fungerar effektivt och i enlighet med riksdagens beslut är därför viktigt för att staten ska ha den avsedda ekonomiska riskfördelningen. Att staten tar rätt risk är viktigt för stabiliteten i de offentliga finanserna. Under 2024 ledde iakttagelser om lokalförsörjningen till en modifierad revisionsberättelse för Lunds universitet.
2.3.1 Finansiell leasing ger högre risk för staten
Universitet och högskolor har i många fall behov av högt specialiserade lokaler, exempelvis för laborationer. Att bygga högspecialiserade fastigheter och lokaler innebär en ekonomisk risk för byggherren, i synnerhet om det finns få möjliga hyresgäster. Det gör att fördelningen av risk mellan byggherre och hyresgäst blir en viktig faktor när parterna tecknar avtal om att uppföra och nyttja lokalerna.
I årets granskning av Lunds universitet och dess lokalkostnader framkom att universitetet redovisat ett avtal som ett hyresavtal, tillsammans med en övrig ansvarsförbindelse om drygt 2 miljarder kronor i restvärde som universitet ska betala om avtalet avslutas innan avtalstiden löper ut. Riksrevisionen bedömde att avtalet är konstruerat som ett finansiellt leasingavtal och därför i stället ska redovisas som en anläggningstillgång. En anläggningstillgång ska också rymmas inom myndighetens låneram, men eftersom så inte var fallet drog vi slutsatsen att Lunds universitet hade överskridit regeringens beslutade låneram. Med anledning av dessa fel lämnade vi en modifierad revisionsberättelse.[17]
Med finansiell leasing tar leasingtagaren – i det här fallet myndigheten – en större del av den ekonomiska risken än vad som är brukligt jämfört med ett vanligt hyresavtal. Vi har tagit upp den här problematiken i tidigare årliga rapporter. Den är vanligt att den här typen av avtal är komplexa, vilket ökar risken för felaktig redovisning och ger en högre ekonomisk risk för staten och för framtida utgifter.
2.4 Det är svårt att balansera avgiftsfinansierad verksamhet
Myndigheter finansierar vanligen sin verksamhet med anslag, bidrag eller avgifter. Olika delar av verksamheten kan vara finansierade på olika sätt. En avgift definieras normalt som en ersättning som helt eller delvis ska täcka statens kostnader för en direkt motprestation.
Grundregeln är att myndigheterna ska beräkna avgifter baserat på full kostnadstäckning om inte regeringen har föreskrivit något annat.[18] Det betyder att resultatet i verksamheten, det vill säga över- eller underskottet, ska balanseras över några års tid.
Det kan vara svårt att uppskatta kostnader korrekt och därmed att sätta avgiftsnivåer för att uppnå balans över tid. Även intäkter kan variera över tid och därmed bidra till över- eller underskott. Överskott innebär att den avgiftsbelagda verksamheten är överprissatt för dem som nyttjar den. Detta kan bero på en rad olika saker, till exempel lägre kostnader än prognosticerat eller en högre efterfrågan på den avgiftsbelagda tjänsten eller varan som innebär att myndigheten blir överkompenserad för sina kostnader. För staten innebär överskott som uppstår i avgiftsbelagda verksamheter att medlen inte används effektivt.
Under det gångna året har vi gjort iakttagelser som rör avgiftsfinansierad verksamhet hos flera myndigheter. Vi har lämnat modifierade revisionsberättelser som rör frågor om att balansera under- och överskott till fyra myndigheter[19], och till två av dessa lämnades även revisionsrapporter.[20]
Iakttagelserna på detta område rör överskott inom uppdragsutbildning,[21] tillsyn och försäljning av statistik. I ett fall har överskottet också överförts utanför myndigheten utan regeringens medgivande.
2.4.1 Överskott har överförts utanför myndigheten
Under året har vi gjort iakttagelser på Karlstads universitet som har lett till en modifierad revisionsberättelse och en revisionsrapport. Universitetet har flyttat medel från sin avgiftsfinansierade uppdragsutbildning till ett helägt dotterbolag, ett överskott som uppgick till 60 miljoner kronor den sista december 2023.
Myndigheter ska i normalfallet använda sitt räntekonto i Riksgäldskontoret för likvida medel som de disponerar i sin verksamhet. Överföringen till dotterbolaget innebär att universitetet förvarat medel på ett konto utanför myndigheten, utan särskilt medgivande från regeringen. Det strider mot kapitalförsörjningsförordningen[22] och ökar risken för staten. Risken har också ökat på grund av att bolaget har placerat delar av utvecklingsmedlen i värdepapper. Vi rekommenderade Karlstads universitet att ändra redovisningsmodell och upprätta ett nytt avtal med dotterbolaget, där det framgår att utvecklingsmedel för att utveckla uppdragsutbildningen ska finnas hos universitetet och inte längre flyttas över till bolaget. Vi rekommenderade också universitetet att ta fram en plan för att minska överskottet och uppnå balans samt att regelbundet följa upp planen och kommentera planen i kommande årsredovisningar.[23]
Överskottet på Karlstads universitet uppgick till över 80 procent av omsättningen i avgiftskategorin uppdragsutbildning. Universitetet hade inte lämnat något förslag till regeringen om hur medlen ska användas, justerat avgiftsnivåerna eller lämnat förslag på någon annan åtgärd för att över tid balansera överskottet. Vi bedömde därför att Karlstads universitet inte har följt det ekonomiska målet om full kostnadstäckning.[24] En myndighet som efter några års tid inte har balans i sin avgiftsverksamhet och som har ett överskott som överstiger 10 procent av omsättningen ska lämna ett förslag till regeringen om hur det ska disponeras.[25] Karlstads universitet har inte följt denna regel utan i stället överfört överskottet utanför myndigheten.
2.4.2 Långvariga överskott för tillsyn, uppdragsutbildning och statistik
Spelinspektionen har fått en modifierad revisionsberättelse och en revisionsrapport på grund av att myndigheten under flera års tid byggt upp ett överskott om 97 miljoner kronor inom avgiftsområdet Tillsyn.[26]
På Högskolan Kristianstad gjorde vi också iakttagelser om ett överskott på drygt 64 miljoner kronor som högskolan byggt upp under fler års tid i avgiftsområdet Uppdragsutbildning. Vi lämnade därför en modifierad revisionsberättelse.[27]
Statistiska centralbyrån har fått en modifierad revisionsberättelse för att den under flera års tid har byggt upp ett överskott inom avgifter för statistikförsäljning till icke-statliga aktörer. Överskottet uppgick nästan till 39 miljoner kronor.[28]
2.5 Fortsatta problem med överskridna beställningsbemyndiganden
Överskridna beställningsbemyndiganden[29] är en återkommande iakttagelse i revisionen. I årets granskning har vi gjort iakttagelser som har lett till att vi har lämnat modifierade revisionsberättelser till Boverket[30], Jämställdhetsmyndigheten[31], Linköpings universitet[32] och Skolverket[33], som alla har överskridit sina beställningsbemyndiganden och därmed inte följt 17 § anslagsförordningen (2011:223). Det innebär att myndigheterna har ingått åtaganden som har bundit upp medel utan tillåtelse och därmed överskridit sina befogenheter.
I beredningen av riksrevisorns årliga rapport 2023 betonade finansutskottet vikten av att regeringen säkerställer att riksdagens beslut om beställningsbemyndiganden inte överskrids. Utskottet välkomnade det arbete som regeringen aviserade i budgetpropositionen för 2024, som syftar till att förbättra budgeteringen och redovisningen av beställningsbemyndiganden.[34]
2.6 Antaganden i CSN:s modell för beräkning av förväntade låneförluster
I vår granskning av utlåningsverksamheten hos Centrala studiestödsnämnden (CSN) tar vi återkommande del av hur myndighetens modell för beräkning av reserveringar för låneförluster är utformad. Modellen ska syfta till att säkerställa att myndigheten minskar räntekänsligheten och följer förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag. I år valde vi att göra en fördjupad granskning av modellens antaganden. Granskningen visade att det är svårt att utvärdera om CSN värderar reserveringarna enligt modellen, eftersom det saknas tydligt dokumenterade resonemang om vissa antaganden som ska tillämpas i modellen. Metoden som CSN använder för att beräkna genomsnittsräntan innebär att det finns en risk att den genomsnittsränta som tillämpas i nuvarande ränteläge är för låg, eftersom räntorna de senaste fem åren har varit historiskt låga. Det innebär att det är oklart om metoden för beräkning överensstämmer med syftet med modellen. Vi rekommenderade CSN:s ledning att utreda om det finns behov av en metodförändring vid beräkning av genomsnittsräntan, och att upprätta övergripande styrdokument som tydligt beskriver målsättning och resonemang bakom de tillämpade antagandena i modellen.[35]
2.7 Vi har granskat Sveriges riksbank
Vårt mandat för att granska den verksamhet som bedrivs av staten omfattar även myndigheter under riksdagen. Vi granskar årsredovisningen för andra myndigheter under riksdagen varje år, men vi har sällan granskat dem utifrån deras resursutnyttjande, måluppfyllelse och hushållning. Under det gångna året har vi dock publicerat en granskningsrapport om effektivitet och transparens i tillgångsköp vid Sveriges riksbank under perioden 2015–2021.
Riksbanken har köpt värdepapper i stor omfattning de senaste 10 åren. År 2021 uppgick värdepappersinnehavet till 975 miljoner kronor. Vi bedömde att Riksbanken har genomfört tillgångsköpen med ett gediget beslutsunderlag som grund, givet förutsättningarna. Granskningen visade att det fanns en utvecklad systematik i beredningen av tillgångsköpen samt kunskap om tillgångsköp och alternativa åtgärder som kunde göra penningpolitiken mer expansiv. Men vi iakttog brister i uppföljningen av konsekvenser och effekter av de privata värdepappersköpen, och vi bedömde att uppföljningen kunde ha gjorts mer systematiskt.
Vi iakttog även att det saknades stöd för att de tillgångsköp som gjordes för att stimulera inflationen skulle ha haft en påtaglig effekt. De studier som gjorts på området visade på relativt små effekter, och även Riksbankens egna utvärderingar visade att effekterna hade varit begränsade. Samtidigt iakttog vi att kostnaderna för tillgångsköpen hade blivit betydligt större än vad Riksbanken hade förutsett, och i deras senaste beräkning uppskattades den samlade förlusten till 61 miljarder kronor. Riksbanken bedömde att de behöver ett kapitaltillskott på cirka 80 miljarder kronor[36], och de förväntas inte ge någon vinstutdelning till staten under överskådlig tid. Riksrevisionen lämnade därför en rekommendation till Riksbanken som handlade om att de ska undvika att köpa tillgångar med primärt syfte att påverka inflationen.
Vidare har vi iakttagit att Riksbankens redovisning av värdepappersköpen kunde utvecklas. De förväntade kostnaderna, finansiella risker och sidoeffekterna av tillgångsköpen redovisades inte tillräckligt tydligt och samlat. Samtidigt var Riksbankens redovisning till riksdagen i huvudsak tillfredsställande. Myndigheten hade redovisat användningen av tillgångsköp på ett transparent och samlat sätt. Med bakgrund i detta lämnade Riksrevisionen en rekommendation om att Riksbanken ska redovisa tillgångsköpens kostnader och sidoeffekter på ett tydligare sätt till allmänhet och riksdag.[37]