I detta kapitel vill jag belysa iakttagelser som främst avser problem med effektivitet, transparens och anpassningsförmåga inom staten. Revisionen på det här området inriktas också mot myndighetsstyrningen via regelverk, regleringsbrev, instruktion och andra regeringsbeslut. Brister på området kan leda till fel i årsredovisningar.
Under året har vi genomfört en granskning som resulterat i iakttagelser om att patientsäkerheten riskeras när tillsynen inte fungerar som avsett samt om brister i redovisningen av resultat och effekter på flera olika myndigheter. Vi har också sett brister i styrdokument hos Statens institutionsstyrelse (Sis) som innebär att myndigheten inte har en tillfredsställande styrning och kontroll.
Avsnitt
3.1 Brister i tillsynen riskerar patientsäkerheten
I år vill vi lyfta fram hur vi har iakttagit brister i tillsynen på patientsäkerhetsområdet. Patientsäkerhet handlar främst om att patienter inte ska skadas i samband med att de får hälso- och sjukvård, och detta regleras i patientsäkerhetslagen (2010:659).
Årets iakttagelser på området gäller dels statens och SOS Alarms hantering av nödnumret 112[38], dels statens styrning och tillsyn av läkemedelsförskrivningen[39]. Det här är tyvärr inte en ny problematik. Vi har i tidigare granskningar iakttagit brister i Inspektionen för vård och omsorgs (Ivos) tillsyn. I en granskningsrapport från 2015[40] gjorde vi iakttagelser som visade att Ivo hade problem med att leva upp till lagens ambitioner om tillsyn. I en annan granskningsrapport från 2019[41] gjorde vi iakttagelser som rörde Ivos uppdrag att bedriva egeninitierad riskbaserad tillsyn, där vi konstaterade att avsaknaden av funktionella stöd kunde innebära att Ivo missar viktiga problemområden och riskobjekt.
3.1.1 Brister i tillsynen av 112 kan medföra allvarliga konsekvenser
I år har Riksrevisionen iakttagit att Ivos tillsyn av 112-tjänsten främst initieras utifrån signaler om missförhållanden i verksamheten och därför riskerar att upptäcka brister först när de har fått allvarliga konsekvenser. Riksrevisionen har även iakttagit att det finns områden som inte någon av tillsynsmyndigheterna belyser i sin tillsyn.
Inom ramen för samma granskning iakttog vi att Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) saknar de förutsättningar som regeringen har bedömt som betydelsefulla för en effektiv tillsyn. MSB saknar dessutom möjlighet att kräva att SOS Alarm vidtar åtgärder vid konstaterade brister.
Riksrevisionen konstaterade att tillsynen genererar ett lågt mervärde som underlag för regeringens styrning, och bristerna i tillsynen kan även medföra allvarliga konsekvenser för patientsäkerheten. Utifrån iakttagelserna bedömde Riksrevisionen att tillsynen av SOS larmbehandling inte är effektiv och att det till stor del beror på att det inte finns en särskild författningsreglering av alarmeringstjänsten. Vi lämnade därför en rekommendation till regeringen att ta fram förslag till författningsreglering av alarmeringstjänsten och dess mål för att bland annat stärka tillsynen.
3.1.2 Brister i tillsynen medför fara för patientsäkerheten
I granskningen om läkemedelsförskrivningen har Riksrevisionen iakttagit att Ivos långa handläggningstider för ärenden som rör felaktig förskrivning inte uppfyller kravet i förvaltningslagen om skyndsam handläggning. Vi har även iakttagit att Ivo inte har författningsmässiga förutsättningar att genomföra en riskbaserad egeninitierad tillsyn. Vi bedömde därför att tillsynen av felaktiga förskrivningar inte är effektiv.
Ivos långa handläggningstider kan få allvarliga konsekvenser för patientsäkerheten eftersom de som har förskrivit läkemedel felaktigt i vissa fall kan fortsätta att förskriva under handläggningstiden. Riksrevisionen bedömde att de långa handläggningstiderna beror på ett ökat inflöde av ärenden och på att Ivo inte har tillfört resurser till området för att möta det ökade inflödet. Vi rekommenderade därför Ivo att effektivisera handläggningen av ärenden som rör brister i läkemedelsförskrivningen för att förkorta handläggningstiderna.
Att Ivo inte kan genomföra en riskbaserad egeninitierad tillsyn medför också en fara för patientsäkerheten. Det finns en stor risk att viktiga missförhållanden helt undgår upptäckt när Ivo måste förlita sig på anmälningar och tips i sin tillsyn av läkemedelsförskrivare. För att utföra en riskbaserad egeninitierad tillsyn behöver Ivo få tillgång till registeruppgifter i eller inför sin tillsyn för att kunna söka efter förskrivare som har systematiskt riskfyllda förskrivningsmönster. Riksrevisionen bedömde att det saknas författningsmässiga förutsättningar för detta och att regeringen inte har gett Ivo möjligheter att använda sig av registeruppgifter. Vi rekommenderade därför regeringen att ge Ivo möjlighet att använda de uppgifter som behövs för att få kännedom om avvikande förskrivningsmönster och riskindivider inför och under tillsynen av läkemedelsförskrivarna.
3.2 Redovisningen av resultat och effekter kan förbättras hos flera myndigheter
Myndigheter ska redovisa analyser och bedömningar av verksamhetens resultat och utveckling. Resultatredovisningen ska utgöra ett underlag för regeringens bedömning av myndigheternas resultat och av hur de har genomfört verksamheten. Regelverket på området utvecklades för fem år sedan,[42] och övergripande kan förändringen förstås som ett skifte från att redovisa prestationer, det vill säga det som myndigheten har åstadkommit, till att fokusera mer på effekter av myndighetens verksamhet.
I årets granskning har vi iakttagit brister i flera myndigheters redovisning av resultat i form av prestationer och effekter. Beroende på myndighetens storlek och funktion i samhället kan brister i analysen av resultat och utveckling av verksamheten få olika stora effekter i riksdagens arbete och för samhällsutvecklingen.
Redovisning av resultat har en nära koppling till bedömning av måluppfyllelse, eftersom årsredovisningen ska innehålla väsentlig information om vad myndigheten har presterat i förhållande till de uppgifter och mål som regeringen har beslutat för myndighetens verksamhet.[43]
I årets granskning har vi sett utrymme för förbättringar i resultatredovisningen på flera olika myndigheter. Två myndigheter har fått modifierade revisionsberättelser på grund av brister i rapporteringen av information som regeringen har efterfrågat i rapporteringskrav i regleringsbrevet.[44]
Vi har också sett andra exempel på hur resultatredovisningen kan förbättras, även om bristerna inte har varit av väsentlig karaktär och därför inte lett till att vi har lämnat någon modifierad revisionsberättelse. Vi har till exempel rekommenderat att Försvarsmakten förbättrar analysen av dess återrapporteringskrav. Vidare har vi i granskningen av Patent- och registreringsverket sett att myndigheten kan göra tydligare ställningstagande om hur de bedömer om verksamheten har nått sina mål eller inte. Vi har också noterat mindre brister i Transportstyrelsens och Institutet för rymdfysiks analys och bedömning av verksamheternas resultat och utveckling. Hos dessa två myndigheter har vi avrapporterat detta tidigare år, och myndigheterna håller på att förbättra återrapporteringen i resultatredovisningen.[45] I årets granskning har vi också noterat en stor förbättringspotential i Energimyndighetens analyser och bedömningar i resultatredovisningen. Bristerna rör bland annat beskrivningar av hur myndigheten kommer fram till sina bedömningar.[46]
3.3 Saknade, otydliga och ofullständiga styrdokument
Myndighetsledningen ansvarar för att det finns en process för intern styrning och kontroll vid en myndighet och för att processen fungerar på ett betryggande sätt. Den interna styrningen och kontrollen syftar till att se till att myndigheten utför den verksamhet som den ska, att den når sina mål och att den i övrigt uppfyller kraven i 3 § myndighetsförordningen (2007:515).[47] Om det finns brister i den interna styrningen och kontrollen, ökar risken för att den finansiella rapporteringen och uppföljningen blir felaktig, att styrningen blir ineffektiv och att tillämpliga regelverk inte följs.
I fallet med Sis har vi bland annat iakttagit brister i myndighetens styrdokument; de är otydligt skrivna och ofullständiga, och i vissa fall är det otydligt vem ett styrdokument riktar sig till. I vissa fall saknas även styrdokument. Dessa brister leder till att myndigheten inte har en tillfredsställande styrning och kontroll för hantering och utbetalning i fråga om delar av verksamhetens kostnader. Vi har även iakttagit brister i verifikationerna till bokföringen och bedömt att det är svårt att förstå en ekonomisk händelse utifrån informationen i verifikationen. Vi har därför lämnat rekommendationer om att fortsätta det arbete som pågår med att ta fram och uppdatera styrdokument samt att se till att verifikationerna till bokföringen följer kraven i förordningen (2000:606) om myndigheters bokföring.[48]