1. Inledning

1.1 Motiv till granskning

Trakasserier, hot och våld, som riktas mot statligt anställda kan få allvarliga konsekvenser. För den enskilda tjänstepersonen kan det medföra vantrivsel, ohälsa och en sämre arbetsmiljö. Trakasserier, hot och våld mot tjänstepersoner kan också ha som syfte att förändra beslut, att påverka utvecklingen av ett ärende, att förolämpa eller att hämnas på den enskilda tjänstepersonen eller myndigheten.[1]

Trakasserier, hot eller våld kan leda till självcensur, det vill säga att statligt anställda genomför en mindre gedigen utredning, fattar ett annat beslut än vad de annars skulle ha gjort eller inte vill arbeta med vissa typer av arbetsuppgifter. I förlängningen kan således denna typ av påverkansförsök underminera viktiga demokratiska principer som rättssäkerhet och opartiskhet.[2]

Det är dock svårt att veta i vilken utsträckning tjänstepersoner påverkas i sitt beslutsfattande av denna typ av påverkansförsök. De vanligaste konsekvenserna är att tjänstepersoner överväger att byta arbete, tvekar inför ett beslut eller undviker vissa situationer. I en enkätundersökning från Brottsförebyggande rådet uppgav 10–20 procent av de respondenter som hade utsatts för påverkansförsök att de någon gång hade tvekat eller undvikit situationer som följd av detta.[3]

Vissa myndigheter och verksamheter är särskilt utsatta för trakasserier, hot och våld.[4] Ett exempel är myndigheter som har många medborgarkontakter.[5] Det kan också vara svårt för arbetsgivaren att förebygga, upptäcka och hantera till exempel trakasserier.[6]

Arbetet för att motverka trakasserier, hot och våld mot statligt anställda syftar sammanfattningsvis både till att skapa en trygg och säker arbetsmiljö och till att säkerställa förtroendet för statlig verksamhet genom att minska risken för otillbörlig påverkan. Riksrevisionen finner det därför motiverat att granska myndigheternas och regeringens insatser för att förebygga och hantera trakasserier, hot och våld mot statligt anställda.

1.2 Övergripande revisionsfråga och avgränsningar

I granskningen utgår vi från följande övergripande revisionsfråga: Har staten ett effektivt skydd för sina anställda mot trakasserier, hot och våld?

Den övergripande revisionsfrågan besvaras med hjälp av följande delfrågor:

1. Hur omfattande och allvarliga är problemen med trakasserier, hot och våld mot statligt anställda enligt myndigheternas egna uppskattningar?
2. Arbetar myndigheterna effektivt för att förebygga trakasserier, hot och våld mot statligt anställda?
3. Är myndigheternas hantering av trakasserier, hot och våld mot statligt anställda effektiv?
4. Har regeringen skapat goda förutsättningar för myndigheterna att förebygga och hantera trakasserier, hot och våld mot statligt anställda?

Trakasserier, hot och våld mot statligt anställda kan syfta till att påverka tjänsteutövningen, det vill säga otillbörlig eller otillåten påverkan. Ekonomistyrningsverket definierar otillbörlig påverkan som ”något som strider mot god sed, etik och moral eller lag och förordning, och som ur ett förvaltningsperspektiv kan uppfattas som olämpligt. Påverkan är att utöva inflytande över beslut eller handläggning.”[7]

Enligt Brottsförebyggande rådet betecknas en händelse som otillåten påverkan om den drabbade tjänstepersonen uppfattar att syftet var att påverka tjänsteutövningen. Otillåten påverkan behöver inte utgöra ett brott i juridisk mening, utan det är främst tjänstepersonens uppfattning som avgör vad som är ”otillåtet” och olämpligt.[8]

Brottsförebyggande rådet delar in otillåten påverkan i följande underkategorier:

• trakasserier: förtal, ofredande, subtila hot som inte är olaga hot, och andra icke-straffrättsliga påtryckningar[9]
• hot: olaga hot, hot mot tjänsteman och andra liknande straffbara gärningar som utpressning
• våld: misshandel, våld mot tjänsteman och andra liknande straffbara gärningar
• skadegörelse: skadegörelse, åverkan, mordbrand och liknande
• korruption: löfte eller erbjudande om muta eller annan otillbörlig belöning för tjänsteutövningen – inkluderar även otillbörliga relationer.[10]

Både otillbörlig påverkan och otillåten påverkan används som begrepp i rapporten, men vi har framför allt utgått från Brottsförebyggande rådets definitioner av trakasserier, hot och våld.

I granskningen ingår inte myndigheternas arbete med att förebygga och hantera mutor och annan korruption. Inte heller myndigheternas arbete med att förebygga och hantera trakasserier och kränkande särbehandling mellan anställda på myndigheten ingår.

1.3 Bedömningsgrunder

Riksdag och regering har betonat att trakasserier, hot och våld mot statligt anställda i förlängningen kan försvaga rättssäkerheten. Regeringen har framhållit att det inte enbart är ett arbetsmiljöproblem att de som har till uppgift att hjälpa och skydda andra i samhället utsätts för våld och hot, utan att det i förlängningen även är ett angrepp på det demokratiska samhället.[11] Finansutskottet har uttryckt att hot och våld inte ska få påverka myndighetsutövning eller försvaga rättssäkerheten.[12]

Bedömningsgrunder för myndigheternas arbete

Trakasserier, hot och våld mot anställda kan utgöra en risk både för de anställdas arbetsmiljö och för den verksamhet myndigheten ansvarar för. Myndigheternas arbete med att förebygga och hantera trakasserier, hot och våld bedrivs således både ur ett arbetsmiljöperspektiv och ett verksamhetsperspektiv.

Myndigheternas ansvar som arbetsgivare

Arbetsmiljön i staten ska vara god.[13] De statliga myndigheterna har som arbetsgivare huvudansvaret för att förebygga och hantera trakasserier, hot och våld riktat mot anställda.

Alla arbetsgivare ska bedriva ett systematiskt arbetsmiljöarbete där alla fysiska, psykologiska och sociala förhållanden som har betydelse för arbetsmiljön ska ingå. I arbetsgivarens ansvar ingår att bedöma risker, ta fram en handlingsplan samt analysera och följa upp om åtgärderna fungerar.[14] Otillåten påverkan kan vara en av de risker som ska bedömas, hanteras och följas upp.[15]

Det ska finnas rutiner, det vill säga i förväg bestämda tillvägagångssätt, för att förebygga och hantera incidenter som rör trakasserier, hot och våld. Förebyggande rutiner handlar till exempel om att utforma beslutsprocesser så att risken för otillåten påverkan minskar. Rutiner för hantering innebär att medarbetare och chefer vet hur de ska agera vid en incident. Medarbetarna ska också känna till och vilja följa rutiner och riktlinjer.

Rutiner syftar dock till att adressera risker som myndigheten känner till och förutsett.[16] Alla situationer kan inte förutses, och det är viktigt att medarbetare och chefer kan agera även i dessa situationer. Myndigheterna behöver därmed på olika sätt rusta medarbetare för att hantera oförutsedda situationer, genom att utbilda dem och säkerställa att de känner till rutiner, men också genom att uppmuntra erfarenhetsutbyte och kollegiala diskussioner.

Myndigheters ansvar för en god intern styrning och kontroll i verksamheten

Statsförvaltningen ska vara rättssäker och effektiv, och ha en väl utvecklad kvalitet, service och tillgänglighet.[17] Medborgare ska kunna lita på att myndigheter tillämpar regler på ett korrekt sätt.[18] Därför har alla myndigheter ett ansvar att motverka otillåten påverkan. Generella krav som kan ställas på myndigheter är att de ska göra en bedömning av riskerna i verksamheten, utforma åtgärder baserade på riskbedömningen samt följa upp och utvärdera sitt arbete i syfte att utveckla och förbättra det.[19] För de myndigheter som omfattas av förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll framgår att processen för intern styrning och kontroll bland annat ska förebygga att verksamheten utsätts för korruption, otillbörlig påverkan, bedrägeri och andra oegentligheter.[20]

Operationaliserade bedömningsgrunder för myndigheternas arbete

Mot bakgrund av ovanstående utgår vi från följande kriterier för att bedöma om myndigheterna arbetar effektivt för att förebygga respektive hantera riskerna.

En myndighet där det förekommer, eller finns risk för att det kan förekomma, trakasserier, hot och våld mot anställda, ska förebygga riskerna genom att

• ha riskanalyser samt användbara och kända rutiner för hur incidenter ska hanteras
• vidta åtgärder, till exempel information, utbildning och kollegiala diskussioner, så att anställda kan och vill följa rutiner och riktlinjer samt vet hur de ska agera vid en oväntad incident.

Om det inträffar en incident med trakasserier, hot eller våld ska myndigheten hantera den genom att

• vidta åtgärder, som är relevanta för situationen, såsom att erbjuda stöd till den som utsattes, bedöma om ytterligare åtgärder behövs och dokumentera incidenten
• följa upp och analysera arbetet med att förebygga och hantera trakasserier, hot och våld för att försäkra sig om att arbetet fungerar och leder till önskade resultat.

Bedömningsgrunder för regeringens styrning

Regeringens styrning av statliga myndigheter ska bland annat skapa förutsättningar för att upprätthålla grundläggande värden som rättssäkerhet och effektivitet. Styrningen bör grundas på information om hur myndigheternas verksamhet fungerar.[21]

Den arbetsgivarpolitiska delegeringen i staten från regeringen till myndigheter är långtgående.[22] Det innebär att myndigheterna har ett stort ansvar som arbetsgivare för att utforma konkreta åtgärder. Men regeringen kan ta arbetsgivarpolitiska initiativ inom prioriterade områden, och följer också upp såväl enskilda myndigheters arbetsgivarpolitiska arbete som utvecklingen av den statliga arbetsgivarpolitiken i stort.[23]

Vi utgår från följande kriterier för att bedöma om regeringen skapat goda förutsättningar för myndigheterna att förebygga och hantera trakasserier, hot och våld mot statligt anställda:

• Regeringen följer upp myndigheternas insatser mot, och förekomsten av, trakasserier, hot och våld mot statligt anställda, för att följa den övergripande utvecklingen och vid behov särskilt följa upp enskilda riskutsatta myndigheter.
• Regeringen beaktar den information som myndigheterna för fram och vidtar vid behov lämpliga åtgärder.

1.4 Metod och genomförande

Enkät och fallstudier de främsta metoderna

Nedan redogörs kort för metoderna vi har använt. En mer utförlig beskrivning återfinns i bilaga 1. Vi har använt en kombination av intervjuer, enkät och fallstudier samt dokumentstudier för att besvara den övergripande revisionsfrågan.

För att få en bild av hur myndigheter arbetar med att förebygga och hantera trakasserier, hot och våld skickade vi en enkät till 186 myndigheter, med en svarsfrekvens på 94 procent. I enkäten ombads myndigheterna också att uppskatta förekomsten av trakasserier, hot och våld mot anställda, utifrån de incidenter som har rapporterats in och som de känner till. Det är dock inte detsamma som faktisk förekomst, eftersom det kan finnas ett mörkertal. En sammanställning av enkätsvaren finns i den elektroniska bilaga 4.

Vi har också genomfört fallstudier för att komplettera och fördjupa bilden som enkäten ger. Vi använder i denna rapport exempel från fallstudierna för att belysa utmaningar som myndigheter och deras anställda kan möta och för att ge konkreta exempel på hur myndigheter förebygger och hanterar trakasserier, hot och våld. I bilaga 2 presenteras fallstudiemyndigheternas verksamhet och vilken typ av otillåten påverkan som kan förekomma. Vi har valt att fokusera fallstudierna på två grupper av myndigheter:

• myndigheter där tjänstepersonerna har många kontakter med medborgare eller företag för att de utför myndighetsutövning, tillsyn eller kontroll
• myndigheter där förekomsten av trakasserier och hot är kopplad till vissa typer av verksamhet, till exempel rollen som expertmyndighet eller utbetalning av stöd till organisationer, eller där förutsättningarna för verksamheten ändras, till exempel genom förändringar i omvärlden eller genom nya uppdrag.

I den första gruppen ingår

• Försäkringskassan, där medarbetare bland annat bedömer rätten till förmåner inom socialförsäkringen, som sjukpenning och assistansersättning
• Kronofogdemyndigheten, där medarbetare bland annat utmäter och driver in skulder från privatpersoner och företag
• Livsmedelsverket, som har medarbetare som är placerade på slakterier för att utföra kontroller av djurhållning och hygien, som utför fortlöpande kontroller av livsmedelsföretag samt som i rollen som talespersoner företräder myndigheten i medierna i frågor som kan väcka uppmärksamhet.

För denna grupp har vi tagit del av dokumentation som säkerhetsföreskrifter, policyer och riktlinjer, samt intervjuat den säkerhetsansvariga eller motsvarande, företrädare för HR-avdelningen, huvudskyddsombud samt personalansvariga chefer. Vi har också genomfört gruppintervjuer med medarbetare.

I den andra gruppen ingår

• Diskrimineringsombudsmannen, där medarbetare bland annat hanterar anmälningar om diskriminering, bedriver tillsyn samt genomför dialogmöten med företrädare för organisationer i civilsamhället
• Folkhälsomyndigheten, där medarbetare dels uppmärksammades i media, dels fick motta frågor och reaktioner från allmänheten i samband med covid‑19‑pandemin, framför allt under perioden 2020–2021
• Moderna museet, där medarbetare möter allmänheten i utställningslokaler och butik
• Myndigheten för press, radio och tv, där medarbetare bland annat arbetar med att förbereda granskningsärenden, bedriva tillsyn och förbereda ansökningar om press- och mediestöd
• Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor, där medarbetare bland annat arbetar med att fördela statsbidrag till organisationer.

För denna grupp har vi tagit del av dokumentation och genomfört två gemensamma gruppintervjuer för de fem myndigheterna – en för chefer med personalansvar och en för medarbetare. I bilaga 3 finns en fullständig sammanställning av genomförda intervjuer och gruppintervjuer.

För att besvara frågan om regeringens uppföljning och åtgärder har vi i huvudsak genomfört dokumentstudier av bland annat regeringsuppdrag, utredningsdirektiv och betänkanden. Vi har även ställt skriftliga frågor till samtliga departement vid Regeringskansliet.

Genomförande

Granskningen har genomförts av en projektgrupp bestående av Johanna Köhlmark, projektledare, och Anders Berg. Judith Höglin Forsberg, praktikant, har också bidragit i arbetet. Sofia Wikman, docent i kriminologi vid Högskolan i Gävle har som referensperson lämnat synpunkter på granskningsupplägg och på ett utkast till granskningsrapport. Företrädare för Regeringskansliet (Finansdepartementet och Justitiedepartementet), Diskrimineringsombudsmannen, Folkhälsomyndigheten, Försäkringskassan, Kronofogdemyndigheten, Livsmedelsverket, Moderna museet, Myndigheten för press, radio och tv, och Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till granskningsrapport.