I detta kapitel beskriver vi myndigheternas uppskattning av förekomsten av trakasserier, hot och våld riktat mot anställda.
Granskningen visar att anställda vid brottsutredande och dömande myndigheter, utbetalande myndigheter samt myndigheter som ansvarar för tillsyn och tillstånd är mer utsatta för trakasserier, hot och våld än andra. Även anställda vid lärosäten och länsstyrelser är utsatta. Det är främst trakasserier men även hot som framför allt är vanligt förekommande. Våld och skadegörelse är däremot mycket sällsynt.
Det är ofta personer med rättshaveristiskt beteende, personer med psykiska besvär och personer i desperat situation som trakasserar och hotar. Trakasserier och hot framförs oftast i affekt. Mer systematiska trakasserier och hot är sällsynta, men också oftast allvarligare och svårare att hantera. Detta gäller särskilt om det är gärningspersoner med koppling till organiserad brottslighet eller extrema grupperingar som framför hoten.
Telefon, e-post och fysiska möten är de vanligaste kanalerna för att framföra trakasserier och hot. Under covid-19-pandemin har vissa myndigheter upplevt en minskning av trakasserier och hot. Det beror troligen på att de fysiska besöken minskat. Andra myndigheter som fått nya arbetsuppgifter eller stor massmedial uppmärksamhet bedömer dock att det skett en ökning av hot och trakasserier.
Avsnitt
- 2.1 Många uppfattar att trakasserier har ökat, men färre döms för våld och hot mot tjänsteman
- 2.2 Trakasserier är vanligt, våld är ovanligt
- 2.3 Vissa myndigheter är särskilt utsatta
- 2.4 Handlingar i affekt är vanligast – men systematiska trakasserier och hot är mer allvarliga
- 2.5 Ingen tydlig pandemieffekt – men undantag finns
2.1 Många uppfattar att trakasserier har ökat, men färre döms för våld och hot mot tjänsteman
Rapporter från myndigheter som Brottsförebyggande rådet och Statskontoret har visat att hot, våld och trakasserier mot anställda är relativt vanliga för vissa typer av statliga verksamheter.[24] Bland utsatta myndigheter återfinns till exempel Justitiekanslern, Kronofogdemyndigheten, Migrationsverket och Kriminalvården.[25] Det finns också en allmänt spridd uppfattning, som bland annat framkommit i flera av våra intervjuer, att trakasserier, hot och våld mot statligt anställda ökat de senaste åren.
Antalet anmälda och dömda för hot och våld mot tjänsteman har dock minskat de senaste tio åren. År 2011 anmäldes 11 909 personer för hot eller våld mot tjänsteman, vilket ska jämföras med 9 413 personer år 2021.[26] Ser vi på de som lagfördes var det 1 230 personer som lagfördes år 2021 för hot eller våld mot tjänsteman, vilket ska jämföras med 2 666 personer år 2011.[27] Det är således relativt få anmälningar som leder till åtal.
Även antalet personer som lagförs för förolämpning har minskat. År 2021 lagfördes 40 personer för brottet förolämpning. Det kan jämföras med 147 personer år 2011.[28] Antalet inkluderar samtliga personer som lagförts, det vill säga även de brott som inte är riktade mot tjänstepersoner.[29] De flesta förolämpningsfall som går till domstol rör dock poliser.[30]
Arbetsmiljöverkets statistik över anmälda arbetsolyckor orsakade av hot och våld som medfört sjukfrånvaro visar att sådana har ökat något sedan år 2018. När det gäller statliga myndigheter har antalet allvarliga händelser som orsakats av hot och våld varierat under de senaste sex åren (diagram 1).[31]
Diagram 1 Anmälda arbetsolyckor och allvarliga händelser orsakade av hot och våld inom statliga myndigheter
Källa: Arbetsmiljöverket
En förklaring till att trakasserier, hot och våld upplevs ha ökat kan vara att medvetenheten är större i dag. Sedan 1990-talet har arbetsgivares och arbetstagares medvetenhet om hot och trakasserier i arbetslivet ökat. Det innebär att händelser som tidigare inte skulle ha setts som hot eller trakasserier, numera ses som det.[32] Insatser mot felaktiga utbetalningar och brott mot välfärdssystemen, som det myndighetsgemensamma arbetet mot organiserad brottslighet, har också bidragit till att uppmärksamma frågan.[33]
2.2 Trakasserier är vanligt, våld är ovanligt
I vår enkät har vi ställt frågor om myndigheternas uppskattning av förekomsten av trakasserier, hot och våld riktat mot anställda, liksom förekomsten av skadegörelse av myndighetens lokaler eller egendom eller av anställdas privata egendom som kan kopplas till arbetet. Resultaten måste tolkas försiktigt, eftersom myndigheternas uppskattningar kan vara mer eller mindre grundade på inrapporterade incidenter, och det är viktigt att påpeka att gränserna mellan kategorierna inte är självklara – i första hand mellan vad som är trakasserier respektive hot.
Tre fjärdedelar av de myndigheter som svarat på enkäten uppger att anställda har råkat ut för någon form av trakasserier under perioden 2019–2021. Mer än hälften av myndigheterna uppger att anställda på myndigheten utsatts för trakasserier minst någon gång per år (diagram 2). Bland de myndigheter som uppger att trakasserier förekommer någon gång i veckan återfinns stora myndigheter som har många medborgarkontakter, som Arbetsförmedlingen, Försäkringskassan, Kronofogdemyndigheten, Polismyndigheten och Skatteverket, men också mindre myndigheter som Diskrimineringsombudsmannen och Folkhälsomyndigheten.[34]
Diagram 2 Hur ofta anställda vid myndigheten utsatts för trakasserier, som myndigheten känner till 2019–2021
Källa: Riksrevisionens enkät
Vid bearbetningen av resultaten från enkäten har Riksrevisionen gjort en egen grov klassificering av myndigheterna baserat på vår bedömning av vad som är myndighetens huvudsakliga verksamhet.[35] Vid myndigheter vars uppdrag innebär många kontakter med medborgare och som fattar beslut som kan få stor betydelse för den enskilde är trakasserier vanliga. Trakasserier är mycket vanliga i den grupp myndigheter som vi kallat Brottsutredning/dömande och verkställande myndigheter, nämligen domstolarna[36], Allmänna reklamationsnämnden, Kronofogdemyndigheten, Kriminalvården, Polismyndigheten, Rättsmedicinalverket, Statens haverikommission och Åklagarmyndigheten. Även länsstyrelserna rapporterar en mycket hög förekomst. Också vid lärosäten (kategorin betygssättning och examination) och myndigheter vars verksamheter inkluderar utbetalningar, tillsyn och tillstånd är trakasserier relativt vanligt förekommande (diagram 3). Enkäten visar på liknande resultat för dessa kategorier när det kommer till hot och våld.
Vid de större myndigheterna är det vanligare att de anställda utsätts för någon form av trakasserier. Vid en knapp tredjedel av de stora myndigheterna utsätts anställda för trakasserier någon gång i veckan. På mindre myndigheter är trakasserier däremot ovanligt, och cirka tre fjärdedelar uppger att trakasserier inte förekommer alls eller endast har inträffat någon enstaka gång under perioden.
Diagram 3 Andel myndigheter med förekomst av trakasserier för olika typer av verksamhet i procent för respektive kategori, antal myndigheter i parentes
Källa: Riksrevisionens enkät.
Vår analys tyder dock på att detta snarare förklaras av den verksamhet myndigheten bedriver, än av myndighetens storlek.[37]
I de gruppintervjuer som vi genomfört med medarbetare vid våra fallstudiemyndigheter nämns trakasserier också som den vanligaste av de tre kategorierna trakasserier, hot och våld. Även om det på sätt och vis är den minst allvarliga formen kan trakasserier vara svåra att hantera av flera skäl. Eftersom trakasserier inte nödvändigtvis är olagliga kan de vara svåra att identifiera och därmed också att hantera och rapportera. Trakasserier, subtila hot eller annat obehagligt uppträdande kan förekomma i samtal där tjänstepersonen ska meddela eller förklara för den enskilde att myndigheten fattat ett negativt beslut, när den enskilde har förväntat sig ett positivt beslut eller inte förstår skälen till avslaget. Även grövre påhopp och förolämpningar mot tjänstepersonen förekommer.
Det förekommer även obehagliga situationer för tjänstepersonen som kan uppfattas som att den enskilde genom skuldbeläggning försöker påverka myndighetens beslut. Den enskilde kan ge uttryck för oro och förtvivlan, som att hen inte vet hur hen ska få mat på bordet eller orka leva vidare. Det förekommer också nedsättande kommentarer riktade mot den anställda, såsom frågor om hur de står ut med att arbeta på myndigheten. Dessa situationer kan ofta hanteras genom att tjänstepersonen lyssnar, är saklig och förmedlar korrekt information.[38]
Hot är också vanligt hos flera myndigheter
Direkta hot är ovanligare än trakasserier. Mindre än hälften av de svarande myndigheterna uppger att hot har förekommit någon gång om året eller mer (diagram 4).
Diagram 4 Hur ofta anställda utsatts för hot som myndigheten känner till 2019–2021
Källa: Riksrevisionens enkät
Gruppen brottsutredande, dömande och exekutivt verkställande myndigheter sticker ut, liksom länsstyrelserna (diagram 5). Bland de myndigheter som uppger att anställda utsatts för hot veckovis kan nämnas Försäkringskassan, Kronofogdemyndigheten och Skatteverket.[39]
Diagram 5 Andel myndigheter med förekomst av hot för olika typer av verksamhet i procent för respektive kategori, antal myndigheter i parentes
Källa: Riksrevisionens enkät.
Även om hot inte är så vanligt är även de mer frekventa hos de större myndigheterna, och även detta förklaras sannolikt av att de i högre grad bedriver en viss typ av verksamhet som är mer riskutsatt. Av de stora myndigheterna uppger 24 procent att det förekommer hot någon gång i månaden eller oftare.[40]
Våld och skadegörelse är ovanligt
Det är ovanligt med konkreta våldshandlingar riktade mot anställda vid myndigheterna. Endast 15 procent av myndigheterna uppger att det överhuvudtaget har förekommit våld mot anställda under 2019–2021.[41]
Gruppen brottsutredande, dömande och exekutivt verkställande myndigheter har en klart högre förekomst av våld mot anställda (diagram 6). Två myndigheter, Polismyndigheten och Statens institutionsstyrelse, rapporterar att våld förekommer varje vecka.[42]
Diagram 6 Andel myndigheter med förekomst av våld för olika typer av verksamhet i procent för respektive kategori, antal myndigheter i parentes
Källa: Riksrevisionens enkät.
Skadegörelse av myndighetens lokaler eller egendom eller skadegörelse av anställdas egendom som kan kopplas till arbetet är ovanligt. Två tredjedelar av de svarande myndigheterna uppger att skadegörelse överhuvudtaget inte förekommit under perioden. Även här utmärker sig dock gruppen brottsutredande, dömande och verkställande myndigheter ut, liksom högskolor och universitet, med en högre andel skadegörelse.[43] Tre myndigheter, Kriminalvården, Polismyndigheten och Statens institutionsstyrelse, uppger att skadegörelse förekommer varje vecka.[44]
Även våra intervjuer och gruppintervjuer bekräftar att direkt våld och skadegörelse är mindre vanligt förekommande än trakasserier och hot. Men deltagarna ger dock samtidigt konkreta exempel på skadegörelse vid några särskilt utsatta myndigheter. Medarbetare vid Kronofogdemyndigheten och Livsmedelsverket nämner flera exempel på skadegörelse av exempelvis bilar vid olika förrättningar. Kronofogdemyndighetens lokaler har även bombhotats.[45]
2.3 Vissa myndigheter är särskilt utsatta
Utifrån de tre enkätfrågorna om hur ofta medarbetare utsatts för trakasserier, hot respektive våld skapade vi ett index, för att se vilka myndigheter som är mest utsatta. Myndigheterna fick 1–5 poäng per fråga enligt skalan för förekomst: 1 poäng för svaret ”Ingen gång” och 5 poäng för svaret ”Någon gång i veckan”. Av tabell 1 framgår de 10 mest utsatta myndigheterna av de som har svarat på de tre frågorna.[46]
Tabell 1 De 10 mest utsatta myndigheterna för trakasserier, hot och våld (index)
Myndighet | Trakasserier | Hot | Våld | Summa |
|---|---|---|---|---|
Polismyndigheten | 5 | 5 | 5 | 15 |
Statens institutionsstyrelse | 5 | 5 | 5 | 15 |
Kronofogdemyndigheten | 5 | 5 | 3 | 13 |
Transportstyrelsen | 5 | 5 | 3 | 13 |
Rättsmedicinalverket | 4 | 5 | 4 | 13 |
Domstolarna | 4 | 5 | 3 | 12 |
Försäkringskassan | 5 | 5 | 2 | 12 |
Arbetsförmedlingen | 5 | 4 | 3 | 12 |
Skatteverket | 5 | 5 | 2 | 12 |
Statens servicecenter | 5 | 4 | 3 | 12 |
Källa: Riksrevisionens enkät.
2.4 Handlingar i affekt är vanligast – men systematiska trakasserier och hot är mer allvarliga
Hotfulla eller obehagliga uttalanden är den vanligaste formen av trakasserier, hot och våld. De förmedlas vanligen via e-post, i telefon och vid fysiska möten. Det är också relativt vanligt med trakasserier via anställdas sociala medier, myndighetens sociala medier eller att man använder sociala medier för att kartlägga den anställda.[47] Denna bild bekräftas av våra intervjuer.
Det finns också typer av trakasserier som inte är så vanliga på aggregerad nivå, men som förekommer relativt ofta på vissa myndigheter. I vissa fall förekommer hot och trakasserier som är mer bestående och systematiska. Gärningspersonen kan till exempel återkomma med otrevlig e-post eller telefonsamtal, samt kontakta chefer för att klaga på bemötandet.[48] Ibland kan det handla om systematiska trakasserier som håller i sig under lång tid. Det kan vara att gärningspersonen upprepade gånger skickar e-post eller ringer till tjänstepersonen. Påverkaren kan ta reda på information om tjänstepersonens familj eller besöka dennes bostad. Det förekommer också ogrundade anmälningar till polis och socialtjänst och även att tjänstepersoners ansökningshandlingar och cv begärs ut.[49]
I gruppintervjuerna berättas om ”rena hämndaktioner” där sociala medier spelar en viktig roll. Det kan handla om att spela in telefonsamtal, som sedan klipps om och läggs ut på sociala medier, eller att namn och bakgrundsdata publiceras om tjänstepersoner som har fattat ett misshagligt beslut.[50]
Trakasserier och hot framförs på olika sätt
De vanligaste kanalerna för trakasserier och hot är e-post (69 procent av de svarande myndigheterna) och telefon (62 procent). Det är mindre vanligt med hot som framförs personligen mot tjänstepersoner i fält (30 procent), vid entré eller reception (26 procent) eller inne i lokalerna (11 procent). Hot via myndighetens sociala medier är något vanligare (25 procent) än via anställdas privata sociala medier (16 procent).[51]
För myndigheterna i våra fallstudier varierar kanalerna med myndighetens verksamhet och vilka arbetsuppgifter tjänstepersonen har. Därmed varierar också hotens karaktär.
Medarbetare vid Kronofogdemyndigheten som gör fysiska besök, för bland annat delgivning, utmätningar och avhysningar, skildrar en verklighet som har blivit alltmer hotfull. Särskilt vid besök i utsatta områden är narkotika och kriminalitet synligt även dagtid, och även skottlossning kan förekomma.[52] Hembesök kan innebära en betydande anspänning. En intervjuperson beskriver detta som att tjänstepersonerna aldrig vet vem som öppnar dörren och om denne är beväpnad. Det händer att någon bussar en hund på tjänstepersonerna.[53]
Tjänstepersoner på Livsmedelsverket som arbetar med kontroll av verksamheten på plats i slakterier vittnar om att personer har kastat saker, viftat med kniv eller på annat sätt uppträtt aggressivt.[54]
Vissa myndigheter i vårt urval, som Moderna museet och Diskriminerings-ombudsmannen, arbetar utåtriktat mot allmänheten, vilket kan ge upphov till andra typer av incidenter, till exempel att besökare vid ett museum uppträder hotfullt eller ägnar sig åt skadegörelse och måste avhysas.[55]
Deltagarna vittnar också om att bemötandet kan variera på grund av faktorer som kön och etnicitet hos tjänstepersonen. Det kan förekomma såväl rasistiska som sexistiska trakasserier.[56]
Olika typer av gärningspersoner
När det gäller vem som framför hoten kan vi lite förenklat skilja mellan två grupper av gärningspersoner. Den första består av personer som befinner sig i en ekonomiskt eller på annat sätt utsatt eller desperat situation och där hotet eller motsvarande framförs i affekt. Den andra är personer som har stora ekonomiska intressen eller liknande, eller som har koppling till organiserad brottslighet eller politiskt eller religiöst extrema miljöer. Dessa kan framföra trakasserier och hot som är mer systematiska och beräknande till sin karaktär.
I såväl enkät som gruppintervjuer beskrivs den första kategorin av gärningspersoner och hot som vanligast: personer med rättshaveristiskt beteende (68 procent av de svarande myndigheterna), som bedöms ha psykiska besvär (60 procent) eller som är i en desperat situation (55 procent) (se diagram 7).
Diagram 7 Vilka personer som enligt myndigheterna utsätter anställda vid myndigheten för trakasserier, hot eller våld, andel av svarande myndigheter
Källa: Riksrevisionens enkät
Även i våra gruppintervjuer uppges att det är personer som handlar i affekt som är de mest frekventa framförarna av trakasserier eller hot. Det är vanligen personen eller företagaren som berörs av handläggningen av ett ärende och påverkas av ett beslut. Men det förekommer även andra avsändare. I gruppintervjuer med medarbetare som utreder förmåner nämns till exempel trakasserier från anhöriga, oftast då i syfte att skuldbelägga tjänstepersonen. Deltagare vittnar om att de får brev från anhöriga som anklagar anställda för en anhörigs för tidiga död. De kan också bli anklagade för att fatta beslut om avslag för att få provision eller klättra på karriärstegen inom myndigheten.[57] Deltagare berättar också att även professionella företrädare för den enskilde, som läkare eller advokater, kan uppträda på ett sätt som uppfattas som hotfullt.
Det finns också mer allmän och vanlig kritik mot myndigheterna som kan upplevas som jobbig för tjänstepersonen, även om kritiken inte riktas mot hen personligen. Tjänstepersoner beskrivs som omänskliga eller robotar, eller myndigheten som ”statens Hells Angels”, för att nämna några exempel.[58]
Mer subtila trakasserier och hot kan vara nog så problematiska
Även om trakasserier eller hot som framförs i affekt inte behöver vara hot i lagens mening och inte specifikt riktade mot den anställda som tar emot dem, kan de vara jobbiga att hantera. Tjänstepersonen kan uppfatta det som att den enskilde far illa av situationen och är ledsen och gråter. Även om det kanske inte är något som egentligen är trakasserier eller något som påverkar beslutet är det något som tjänstepersonerna ändå bär med sig och har svårt att glömma.[59]
Suicidhot är ofta ett uttryck av förtvivlan från en individ i en hopplös situation, men kan likväl användas eller uppfattas som ett påtryckningsmedel mot tjänstepersonen. Av myndigheterna uppger 35 procent att suicidhot förekommer.[60] På Försäkringskassan uppgår suicidhoten till 53 procent och på Kronofogdemyndigheten till 67 procent av rapporterade incidenter 2021.[61] Tjänstepersoner från Försäkringskassan och Kronofogdemyndigheten vittnar också om att självmordshot är relativt vanligt förekommande.[62]
Systematiska hot och koppling till organiserad brottslighet är ovanligt, men allvarligt
Vissa myndigheter möter trakasserier och hot som är mer systematiska och som kan vara kopplade till brottslighet eller organiserad brottslighet (diagram 7). Av våra fall är det främst inom specialverkställigheten vid Kronofogdemyndigheten, kontrollen av assistansersättningen vid Försäkringskassan och Livsmedelsverkets inspektionsverksamhet som tjänstepersoner kan utsättas för detta.[63]
Mer organiserade eller systematiska trakasserier och hot kan också vara politiskt eller ideologiskt motiverade. I gruppintervjuerna nämns flera exempel där vissa frågor som får uppmärksamhet genererar intresse för myndigheten på ett sätt som kan vara obehagligt för de enskilda tjänstepersonerna. Det kan gälla myndigheter eller verksamheter som arbetar med frågor som kan vara kontroversiella, såsom kostråd, invandring, klimat eller vargjakt.[64]
I gruppintervjuerna vittnar deltagare om kampanjer eller grupper på sociala medier som kritiserar myndigheten, ofta med innebörden att myndigheten driver en viss politisk linje eller uppfattas diskriminera vissa organisationer. Resultatet kan bli att personer med kopplingar till dessa organisationer begär ut mängder av handlingar eller ”hänger ut” enskilda tjänstepersoner i sociala medier.[65]
Enligt gruppintervjuerna har denna typ av trakasserier och hot blivit vanligare i takt med att medielandskapet och tonläget har förändrats. En myndighetsföreträdare nämner att myndigheten för tio år sedan kunde ha möten med det civila samhället som var öppna för allmänheten, men att det har blivit svårare nu. Det har också förekommit att möten har behövt ställas in eftersom säkerheten för deltagarna inte har kunnat garanteras.[66]
2.5 Ingen tydlig pandemieffekt – men undantag finns
I stort sett går det inte att se någon tydlig och framför allt inte någon entydig pandemieffekt i myndigheternas enkätsvar. Av myndigheterna uppger 58 procent att förekomsten av hot, våld och trakasserier är ungefär lika stor som innan pandemin, medan få uppger att förekomsten ökat (4,5 procent) respektive minskat (10 procent).[67]
De myndigheter som uppger att trakasserier och hot ökat menar att det bland annat beror på att myndigheterna fått nya eller utökade arbetsuppgifter, som till exempel för att hantera de stöd som införts för att mildra de negativa ekonomiska effekterna av pandemin. Ökningen gäller också för Folkhälsomyndigheten, som stått i centrum för hanteringen av pandemin och därmed fått stor massmedial uppmärksamhet.[68]
När det gäller myndigheter som sett en minskning av vissa hot under pandemin framförs i enkät och i intervjuer att restriktionerna inneburit att myndigheten dragit ned på hembesök, ersatt fysiska inspektioner med digitala och stängt eller minskat tillgängligheten till receptioner och kontor. Att det ökade inslaget av hemarbete för de anställda i sig skulle ha ökat utsattheten finns det inga belägg för.[69]