Riksrevisionen logotyp, länk till startsidan.
Riksrevisionen logotyp, länk till startsidan.

6. Slutsatser och rekommendationer

Riksrevisionens övergripande slutsats är att myndigheternas och regeringens insatser för att förebygga och hantera trakasserier, hot och våld mot statligt anställda i många delar är effektivt.

Myndigheter där medarbetare löper hög risk att utsättas för trakasserier, hot och våld har överlag vidtagit åtgärder för att förebygga och hantera sådana företeelser. Det gäller såväl de myndigheter där det är vanligt förekommande som de myndigheter som blivit utsatta vid förändringar i omvärlden eller i myndighetens uppdrag. Regeringen har också pekat ut trakasserier och hot mot statligt anställda som ett viktigt område och även vidtagit åtgärder i form av lagstiftning och utredningar.

Riksrevisionen bedömer dock att det behövs ett förbättrat stöd till myndigheter där trakasserier, hot och våld är mer ovanligt, men där det kan förekomma i samband med förändringar i omvärlden eller i myndighetens verksamhet. Myndigheter kan sakna resurser eller intern kompetens för att kunna hantera riskerna på ett systematiskt sätt. Lagstiftningen kan också behöva ses över för att erbjuda ett bättre skydd för de anställda.

I granskningen har Riksrevisionen identifierat övergripande risker och framgångsfaktorer i myndigheternas arbete, som vi tar upp nedan. De brister som vi främst riktar in oss på återfinns på systemnivå, och vi riktar därför rekommendationer till regeringen. Vi lämnar inga rekommendationer till enskilda myndigheter. De fallstudier vi gjort används för att illustrera och fördjupa resultaten från enkäten.

Avsnitt

6.1 Trakasserier och hot är ojämnt fördelade mellan myndigheterna

Trakasserier, hot och våld kan få allvarliga konsekvenser för såväl den enskilda tjänstepersonen som myndigheten. Tjänstepersoners hälsa och privatliv kan drabbas, och verksamheten kan påverkas genom ökad sjukfrånvaro och personalomsättning. Att anställda tvekar inför eller undviker vissa arbetsuppgifter eller undviker att fatta obekväma beslut till följd av påverkansförsök är belagt, men den faktiska omfattningen är svår att uppskatta.

Vid många myndigheter är det ovanligt med trakasserier, hot, våld och skadegörelse som utförs av utomstående. Men drygt hälften av myndigheterna uppger att anställda har utsatts för trakasserier någon gång per år eller mer. Vissa myndigheter, och i synnerhet vissa verksamheter, är också mycket utsatta. Vid vissa myndigheter är det vanligt med trakasserier och hot, främst från personer som är i affekt eller i en desperat situation. Det gäller främst myndigheter som har många kontakter med medborgare och företag, och där värden står på spel som är stora eller viktiga för den enskilde, till exempel förlust av inkomst eller ägodelar, eller ett tillstånd att driva verksamhet. Det finns också vissa myndigheter som möter trakasserier och hot som är mer systematiska och som kan vara kopplade till exempelvis brottslighet, organiserad brottslighet eller politiskt eller religiöst extrema miljöer.

Myndigheter som tidigare har varit förskonade kan också bli utsatta. Anställda vid myndigheter som arbetar med analys och kunskapsutveckling kan till exempel drabbas av trakasserier och hot mot anställda i samband med hantering av frågor som kan uppfattas som kontroversiella.

6.2 Arbetsmiljöperspektivet och tjänstemannarollen är viktiga perspektiv i arbetet med att förebygga och hantera

Riksrevisionen bedömer att de flesta av de riskutsatta myndigheterna har fungerande arbetssätt för att förebygga och hantera trakasserier, hot och våld. De genomför riskanalyser och har rutiner för hur incidenter och situationer kan hanteras. Frågan hanteras också överlag fortlöpande i det systematiska arbetsmiljöarbetet.

Vid myndigheter som har många medborgarkontakter är den vanligaste typen av rapporterade trakasserier och hot enskilda och tillfälliga incidenter. De framförs ofta av personer som befinner sig i en desperat situation eller i affekt, och kan ofta hanteras av tjänstepersonen direkt. En god arbetsmiljö och ett gott chefskap är de viktigaste verktygen för att hantera dessa händelser. Om den som utsatts får stöd av kollegor och chef är detta ofta ett gott skydd mot denna typ av otillåten påverkan. Att tjänstepersonen är trygg i sin roll är också ett skydd mot otillåten påverkan.

Det finns dock utmaningar. Såväl chefer som kollegor kan ställas inför gränsdragningar och bedömningar som inte har självklara lösningar. Det kan till exempel vara en balansgång för en chef att värna om en anställds välbefinnande och arbetsmiljö genom att (om det är motiverat) låta hen avstå från ett ärende, samtidigt som det är en del av rollen som tjänsteperson att hantera de arbetsuppgifter som ingår i anställningen. En utmaning för större riskutsatta myndigheter är att hantera stuprör mellan arbetsmiljöperspektivet och säkerhetsperspektivet samt att hantera incidenter likvärdigt i hela organisationen.

6.3 Myndigheternas hantering fungerar överlag bra, men uppföljningen kan ha brister

Riksrevisionen bedömer att myndigheter tar hanteringen av trakasserier, hot och våld på allvar och vidtar åtgärder. Det finns dock exempel på brister i den interna hanteringen och i det stöd som myndigheterna erbjuder drabbade medarbetare. En majoritet av de medarbetare vi har intervjuat är nöjda med det stöd de har fått från sin chef, sina kollegor och eventuell säkerhetsfunktion, när en incident har inträffat. Den bilden bekräftas också av andra studier.[212] Medarbetare är generellt sett nöjda med både det ”mjukare” stöd de har fått i form av samtal med chef, kollegor och företagshälsovård, och de mer konkreta åtgärder som vidtagits.

Men det finns undantag, där medarbetare är missnöjda med bristande stöd och förståelse från sin närmaste chef, upplever att myndigheten har reagerat sent eller inte har tagit trakasserier och hot på tillräckligt stort allvar.

Myndigheters incidentrapportering är ofta ett trubbigt instrument för att få en bild av utsattheten. Anledningarna är flera:

  • Det finns mörkertal i inrapporteringen av incidenter; allt rapporteras inte.
  • Systemen är utformade på olika sätt – vissa upplevs som krångliga.
  • Kulturen på myndigheterna varierar, exempelvis om vad som ska rapporteras.

Bra utformade digitala system kan underlätta inrapporteringen och uppföljningen. Om det går att gradera allvarligheten på incidenten, kan det bidra till att tröskeln sänks för medarbetare att rapportera även mindre allvarliga incidenter. Granskningen visar att en stor andel av myndigheterna redan har digitala system. Vid mindre myndigheter med få incidenter finns inte samma behov av digitala system.

Hanteringen av polisanmälningar av hot och våld är också ett problem. Det kan vara svårt att motivera tjänstepersoner att medverka i en polisanmälan av hot och våld. Att de måste stå som målsägande med den exponering av personuppgifter som det innebär medför att de kan avstå från att polisanmäla. Vidare läggs anmälningarna ofta ned av Polismyndigheten. Företrädare för myndigheterna framhåller samtidigt att en polisanmälan kan visa för gärningspersonen, den utsatta medarbetaren och även för övriga medarbetare att myndigheten inte accepterar hot och våld.

6.4 Viktigt att utveckla stödet till utsatta myndigheter som behöver det

Riksrevisionens bedömning är att myndigheter som har råkat ut för trakasserier och hot har tagit det på allvar – de har genomfört riskanalyser, konsulterat extern expertis, anpassat sitt arbetssätt efter nya förhållanden och erbjudit stöd till medarbetare. Det är arbetsgivarens ansvar att uppmärksamma förändringar som kan påverka verksamheten, och att genomföra riskanalyser som beaktar om förändringarna kan leda till en ökad risk för trakasserier, hot och våld. Men en plötslig ökning av trakasserier och hot innebär en betydande påfrestning för myndighetens anställda, och för verksamheten, eftersom resurser måste avsättas för att hantera nya situationer. Det innebär också att det kan ta tid innan det finns rutiner på plats.

Det finns flera myndigheter med uppdrag att stödja myndigheter och verksamheter i att motverka oegentligheter ur ett verksamhetsperspektiv och ur ett arbetsmiljöperspektiv, exempelvis Arbetsmiljöverket, Brottsförebyggande rådet, Partsrådet, Statskontoret och Ekonomistyrningsverket. Det finns också gott om olika former av stödmaterial och nätverk som riktar sig till myndigheter. Såväl stödmaterialen som nätverken utnyttjas också av myndigheterna. Men de är också övergripande och allmängiltiga.

Stöd och kunskapsunderlag behöver enligt Riksrevisionen anpassas till myndigheters unika eller specifika uppdrag eller situation. Stödet till utsatta myndigheter behöver därför utvecklas. Riksrevisionen bedömer att det är viktigt att regeringen bidrar till att utveckla stöd och underlätta erfarenhetsutbyte mellan riskutsatta myndigheter som behöver stöd. Ett förslag är att inrätta en funktion som kan bistå myndigheter med verktyg och råd och som myndigheterna kan vända sig till vid behov. Regeringen bör ta initiativ för att utreda vid vilken myndighet en sådan funktion skulle kunna finnas.

Granskningen fokuserar på statliga myndigheter, men problematiken med trakasserier, hot och våld gäller även för anställda inom kommunal och regional verksamhet. Där återfinns yrkesgrupper som hälso- och sjukvårdspersonal, personal inom socialtjänsten, räddningstjänstpersonal och utbildningspersonal inom skolväsendet med samhällsnyttiga funktioner som identifierats som särskilt utsatta för bland annat hot och våld i sitt arbete och som i huvudsak inte ägnar sig åt myndighetsutövning. Gemensamt är att de har arbetsuppgifter som innefattar stora kontaktytor mot samhället och många möten med människor.[213] Sveriges kommuner och regioner har konstaterat att begränsad uppmärksamhet har ägnats åt välfärdsbrotten som drabbar de kommunala verksamheterna, trots att kommuner betalar ut stora belopp såväl till individer som till företag som utför välfärdstjänster.[214] Det kan till exempel vara svårt för kommuner att hitta former för samverkan med statliga myndigheter. Regeringen bör därför även överväga om funktionen kan erbjuda stöd till regioner och kommuner.

6.5 Myndigheter som är mindre eller får ändrade förutsättningar kan behöva särskilt stöd

Granskningen visar också att det saknas kunskap om förekomst och hantering av trakasserier, hot och våld hos dels mindre myndigheter, dels myndigheter som får förändrade förutsättningar. De kunskapsunderlag som belyser förekomst och hantering av trakasserier, hot och våld har framför allt fokuserat på myndigheter som har många medborgarkontakter och som sysslar med myndighetsutövning. Men situationen för myndigheter med andra typer av verksamheter är inte lika väl belyst.

Det finns erfarenheter av att trakasserier och hot mot anställda kan öka om myndighetens uppgifter förändras, eller vid förändringar i omvärlden. Vi har sett flera exempel på detta, vid samhällsförändringar, nya uppgifter eller massmedial uppmärksamhet. Ett tydligt exempel är hanteringen av covid-19-pandemin, framför allt åren 2020–2021, som har visat att myndigheter snabbt kan behöva anpassa sig. Även myndigheter med vana av att hantera vissa typer av incidenter kan behöva utveckla sina riskanalyser och rutiner, om det börjar inträffa incidenter av en annan karaktär, eller i delar av verksamheten som tidigare har varit förskonade. Riksrevisionen bedömer att den kunskapen bör tas fram, i syfte att kunna ge ett bättre stöd till dessa myndigheter.

6.6 Lagändringar bör övervägas, men har begränsningar

Regeringen har följt upp myndigheternas arbete och vidtagit åtgärder, framför allt inom det straffrättsliga området. Riksrevisionen bedömer dock att lagstiftningen kan behöva ses över för att erbjuda ett bättre skydd för de anställda. En pågående utredning har också i uppdrag att överväga olika författningsändringar för att minska offentliganställdas utsatthet för våld, hot och trakasserier.[215]

Myndighetsföreträdare lyfter att det finns flera åtgärder som skulle kunna bidra till ett bättre skydd för medarbetare men som inte är möjliga i dag. En utökad möjlighet att dela information mellan myndigheter är en sådan åtgärd. En annan efterfrågad åtgärd är möjligheten att skydda eller minska exponeringen av anställdas personuppgifter, särskilt vid myndighetsutövning mot enskilda. Bakgrunden är att beslutsfattare eller handläggare har utsatts för systematiska trakasserier, i form av exempelvis återkommande telefonsamtal eller e-post. Det är lätt för en missnöjd person att ta reda på information om tjänstepersonen och hens familj och till exempel lägga ut den på sociala medier.

Det finns dock en viktig målkonflikt mellan offentlighetsprincipens krav på öppenhet och myndigheternas ansvar att skydda sina medarbetare, något som också återkommer i de intervjuer vi haft. Transparens och öppenhet är en viktig del av demokratin, som underlättar ansvarsutkrävande och skyddar mot korruption. Vissa myndighetsföreträdare anser därför att det vore olämpligt att ta bort beslutsfattarnas personuppgifter, med tanke på den typ av verksamhet myndigheten bedriver. Även om risken för trakasserier, hot och våld kan vara stor, väger det demokratiska uppdraget tyngre.

Dessutom är det inte säkert att en minskad exponering av personuppgifter skyddar mot trakasserier och hot. Hot och trakasserier är inte heller alltid kopplade till myndighetsutövning. De kan också drabba verksamheter där anställda har många externa kontakter, till exempel kundtjänst, eller anställda som företräder myndigheten utåt, som exempelvis talespersoner eller ansvariga för arrangemang som debatter eller utställningar. Därför är det viktigt att myndigheternas arbete med att utveckla skyddet för medarbetare fortsätter, då inte alla problem löses med skärpt lagstiftning.

Rekommendationer

Granskningen visar att många myndigheter har rutiner på plats främst för att förebygga och hantera vanliga händelser. Detta gäller särskilt vid myndigheter som har många medborgar- och företagarkontakter. Våra rekommendationer syftar till att förstärka och komplettera detta arbete för att stärka skyddet för offentliganställda för alla typer av verksamheter och incidenter.

Riksrevisionen bedömer att det behövs ett stöd till de myndigheter vars resurser inte är tillräckliga för att bygga upp ett systematiskt förebyggande arbete eller för att kunna hantera olika incidenter som kan inträffa. Stödet behöver vara praktiskt och konkret, finnas direkt tillgängligt och väga in alla de viktiga perspektiven, såsom arbetsmiljö, säkerhet, styrning och kontroll.

Riksrevisionen rekommenderar därför regeringen att

  • uppdra åt en lämplig myndighet att inrätta en funktion som har i uppdrag att stödja myndigheter med praktiska råd och verktyg, framför allt de myndigheter som saknar erfarenhet av och resurser för att hantera trakasserier, hot och våld
  • överväga om funktionen även kan erbjuda stöd till kommuner och regioner
  • uppdra åt en lämplig myndighet att ta fram kunskapsunderlag som dokumenterar erfarenheter från, och kan ge stöd till, mindre myndigheter och myndigheter där förutsättningarna för verksamheten förändras
  • överväga ändringar i lagstiftningen som gör att myndigheter vid behov kan minska enskilda beslutsfattares eller handläggares utsatthet, men utan att medborgarnas grundläggande rätt att ta del av information äventyras.
  • [212] Brottsförebyggande rådet, Otillåten påverkan mot myndighetspersoner. En uppföljning, 2016:13.s. 144.
  • [213] SOU 2022:2, s. 16.
  • [214] Sveriges kommuner och regioner, Välfärdsbrott och otillåten påverkan. Från bidragsfusk till systemhotande brottslighet, 2021.
  • [215] Utredningen ska avrapporteras 1 augusti 2023. Dir. 2022:31.

Uppdaterad: 24 november 2022

Kontakta OSS

Skicka dina frågor eller synpunkter via formuläret nedan så ser vi till att de når rätt handläggare. Ange gärna om din fråga har att göra med informationen på just den här sidan. Genom att skicka in en fråga till oss medger du behandling av dina personuppgifter i enlighet med EU:s dataskyddsförordning (GDPR).

Läs mer om behandling av personuppgifter

Vad handlar din fråga om?
Vad handlar din fråga om?