1. Inledning

1.1 Motiv till granskning

Stärkt statlig närvaro i hela landet har länge varit en viktig fråga för riksdagen. Ett sätt att uppnå det har varit att regeringen placerar myndigheter på orter utanför Stockholm. Det har skett både genom att etablera nya myndigheter på orter utanför Stockholm och genom att flytta myndigheter från Stockholm till andra delar av landet. Riksdagens och regeringens målsättning är att uppnå en jämnare fördelning av statliga jobb mellan Stockholm och andra delar av landet. Dessutom ska de statliga jobben bidra till regional utveckling, särskilt för regioner som har sämre ekonomiska och demografiska förutsättningar. Det handlar bland annat om att skapa fler arbetstillfällen. Samtidigt lyfter riksdagen vikten av att regeringens lokalisering av myndigheter inte får äventyra verksamheternas effektivitet.[1]

Riksrevisionen granskade år 2009 en del av regeringens omlokaliseringar och nylokaliseringar[2] av myndigheter till följd av riksdagens beslut att lägga ner stora delar av Försvarsmakten 2004. Granskningen visade att regeringens lokalisering av myndigheter kompenserade de studerade regionerna för försvarsnedläggningarna. Men omlokalisering var förenad med stora kostnader, både under flytten och upp till 4–5 år efter flytten. Det berodde främst på produktionsbortfall.[3]

Riksrevisionen har bedömt att det är relevant att granska frågan igen, av två skäl. För det första har tidigare granskningar och utvärderingar av regeringens om- och nylokaliseringar varit avgränsade till vissa delar.[4] Det finns alltså ingen fullständig bild av hur regeringens lokaliseringsbeslut har sett ut och vad de har bidragit med. För det andra är det okänt vilka effekter ny- och omlokaliseringar av myndigheter har på längre sikt, både för den berörda myndigheten och för den ort och region där myndigheten placeras. Myndigheter som regeringen lagt utanför Stockholm har sannolikt bättre förutsättningar att bedriva sin verksamhet effektivt när de har varit etablerade under längre tid, men det finns också risker på längre sikt.

En vanlig misstanke är att det skulle vara svårt för myndigheter att rekrytera och behålla personal med rätt kompetens, särskilt på mindre orter.[5] Det skulle också kunna försämra myndighetens interna styrning och samordning eller kommunikation med viktiga externa parter. Det finns även en risk för att de statliga arbetstillfällena inte bidrar till de berörda regionerna så som riksdagen har avsett. I samhällsdebatten lyfts särskilt en risk för att myndigheter urholkar regeringens beslut genom att på eget initiativ flytta arbetstillfällen till Stockholm.[6]

1.2 Övergripande revisionsfråga och avgränsningar

Granskningens övergripande revisionsfråga lyder:

Har regeringens placering av myndigheter på orter utanför Stockholm levt upp till riksdagens avsikter?

Den övergripande frågan besvaras med hjälp av tre delfrågor:

1. Har regeringens lokaliseringsbeslut följt riksdagens prioriteringsordning för var myndigheter helst bör placeras?
2. Har regeringens lokaliseringsbeslut bidragit till en stärkt statlig närvaro utanför Stockholm och en positiv regional utveckling för de regioner där myndigheter har placerats?
3. Har myndigheterna som berörts av regeringens lokaliseringsbeslut några väsentliga problem på grund av att de ligger på orter utanför Stockholm, efter att de haft tid att etablera sig på orterna?

Vi definierar lokaliseringsbeslut som beslut där regeringen formellt har pekat ut en ort utanför Stockholm där myndigheten ska bedriva sin verksamhet. Varje beslut består av en kombination av ett antal arbetstillfällen på en myndighet, en kommun där arbetstillfällena ska placeras och ett årtal då myndigheten ska ha påbörjat sin etablering.

Granskningen fokuserar på regeringen och de 46 myndigheter som regeringen helt eller delvis har valt att placera utanför centrala Stockholm mellan 2004 och 2020 (se bilaga 1). Vår tanke med tidsavgränsningen är att fånga in långsiktiga effekter av regeringens lokaliseringsbeslut utan att gå så långt tillbaka i tiden att underlaget tappar i relevans. Vi valde 2004 som startpunkt för att fånga in den stora vågen av ny- och omlokaliseringar som påbörjades under det året.

Vi undersöker hur regeringens lokaliseringsbeslut har påverkat utvecklingen av den statliga närvaron utanför Stockholm. Däremot omfattar granskningen inte hur hela den statliga närvaron utanför Stockholm påverkar regional utveckling eller myndigheters verksamheter. Vi granskar inte heller myndigheternas egna lokaliseringsbeslut, utan endast regeringens formella beslut om myndigheters placering. Vi vill fokusera granskningen på de lokaliseringsbeslut där det kan finnas störst risker. Tidigare rapporter tyder på att risken för att myndigheter får beständiga problem är större när regeringen styr var myndigheter ska ligga. Vanligtvis styr myndigheter själva var de ska ligga utifrån verksamhetens behov. När regeringen beslutar om var en myndighet ska ligga gör den det utan samma detaljerade förståelse för eller hänsyn till verksamhetens behov som myndigheterna själva har.[7] Vi granskar inte heller regeringens förarbete eller beslutsunderlag för lokaliseringsbesluten.

1.3 Bedömningsgrunder

Bedömningsgrunder är de kriterier som Riksrevisionen använder för att värdera sina iakttagelser. I den här granskningen bygger bedömningsgrunderna på vår tolkning av riksdagens avsikter med lokaliseringspolitiken.[8] De består av uppmaningar till regeringen och förväntningar om vad regeringens lokaliseringsbeslut ska leda till:

• Regeringen bör etablera nya myndigheter på orter utanför Stockholm, flytta myndigheter från Stockholm till andra delar av landet och förhindra att statliga arbetstillfällen flyttas från landsbygden till storstäder.
• Regeringen bör i första hand prioritera att placera myndigheter i regioner som har sämre ekonomiska och demografiska förutsättningar, i andra hand regioner där statlig verksamhet läggs ned eller där den statliga sektorn är liten och i tredje hand alla övriga regioner utanför Stockholm. Sedan 2016 bör regeringen även prioritera landsbygdsregioner. Myndigheter som regeringen placerar i Stockholmsområdet bör förläggas utanför innerstaden.
• Regeringens lokaliseringsbeslut ska bidra både till att stärka den statliga närvaron utanför Stockholm och till regional utveckling.
• Regeringens lokaliseringsbeslut får inte äventyra myndigheters möjligheter att bedriva sin verksamhet effektivt.
• Placering av myndigheter på orter utanför Stockholm bör helst leda till minskade kostnader för myndigheterna samt stärka medborgares och företags förtroende för staten.[9]

1.3.1 Riksdagen har beskrivit en prioriteringsordning för var myndigheter helst bör placeras

I arbetsmarknadsutskottets betänkande från 1996 anges ett antal principer för hur regeringen bör hantera ärenden som rör den geografiska placeringen av statliga myndigheter. Regeringen bör alltid överväga att placera myndigheter på orter utanför Stockholm och ta vara på de möjligheter som uppstår för det. Det gäller både när nya myndigheter ska inrättas och när en befintlig myndighet ska flyttas.[10] Samtidigt uttrycker riksdagen på flera sätt att regeringen bör vara försiktig med var de placerar myndigheter eftersom det finns en risk för att det påverkar deras verksamheter negativt.[11] Regeringen bör vara särskilt försiktig med att flytta på befintliga myndigheter, eftersom det kan orsaka olika problem för deras verksamheter.[12]

I principerna anges att regeringen i första hand bör placera myndigheter i läns centrum eller på vissa andra orter som ligger i nationella regionalpolitiska stödområden, eller i anslutning till sådana områden.[13] Stödområdena var områden som bedömdes ha nackdelar på grund av sina geografiska lägen eller andra långsiktiga regionalpolitiska problem, exempelvis högre arbetslöshet, krympande befolkning och ett sviktande skatteunderlag.[14] I dag motsvaras klassificeringen av de områden som pekas ut i förordningen (1999:1382) om stödområden för vissa regionala företagsstöd. I riksdagens principer fastslås ett andra alternativ till var myndigheter bör placeras: orter eller regioner där statlig verksamhet läggs ned eller som i övrigt inte har så mycket sådan verksamhet. Som tredje alternativ bör regeringen åtminstone sträva efter att placera myndigheter på andra orter än Stockholm.[15]

År 2016 upprepade näringsutskottet stöd för ovanstående principer från 1996. Samtidigt uttryckte näringsutskottet på flera sätt att regeringen bör placera myndigheter på landsbygden.[16] Vi tolkar näringsutskottets uttalande som att orter i landsbygdsregioner bör vara särskilt prioriterade inom alla tre ovanstående kategorier.

År 2016 öppnade riksdagen även upp för att placera myndigheter i Stockholms förorter och lägen utanför de dyraste områdena i innerstaden, genom ett betänkande från finansutskottet. Finansutskottet pekade på lägre hyreskostnader som det främsta skälet för att göra det, men tanken var också att det ska bidra med arbetstillfällen, en mer dynamisk stadsmiljö och till att höja statusen på områden som präglas av utanförskap.[17] Vi tolkar finansutskottets betänkande som att regeringen framför allt ska överväga att placera myndigheter i Stockholms förorter när det handlar om myndigheter som anses ha behov av att ligga i Stockholmsområdet.

1.3.2 Lokaliseringsbeslut ska bidra till stärkt statlig närvaro utanför Stockholm och till regional utveckling

I riksdagens principer från 1996 konstateras bland annat att regeringen så långt som möjligt bör ta vara på alla möjligheter att åstadkomma en bättre regional balans.[18] Vi tolkar det som att det handlar om två saker.

För det första syftar bättre regional balans på statlig närvaro och riksdagen uttrycker därmed en önskan om en jämnare geografisk fördelning av statliga arbetstillfällen mellan Stockholm och andra delar av landet. Vi tolkar arbetsmarknadsutskottets och näringsutskottets betänkanden som att riksdagen ser den nuvarande fördelningen av statliga jobb med en hög koncentration i Stockholmsområdet som omotiverad.[19] Ett principiellt argument som upprepas är att det är viktigt att myndigheter finns där människor bor och verkar.[20] Vi tolkar det som att det delvis syftar på statliga arbetstillfällen och medborgares tillgång till statlig service. Det kan också handla om att myndigheter ska bidra till att skapa förtroende och legitimitet för staten genom sin närvaro och synlighet på orter utanför Stockholm. Vi tolkar det som att det också finns ett symboliskt syfte med lokaliseringspolitiken: regeringens lokaliseringsbeslut och myndigheternas efterföljande närvaro på orter utanför Stockholm ska visa att staten ägnar uppmärksamhet åt hela landet samt signalera att staten satsar på de berörda orterna och deras invånare, vilket kan skapa förtroende och legitimitet för staten.

För det andra syftar bättre regional balans på att olika regioner har olika ekonomiska och demografiska förutsättningar och därmed uttrycker riksdagen en önskan om att jämna ut betydelsen av dessa skillnader. Den tolkningen baserar vi bland annat på att lokaliseringsfrågan är en återkommande del av den regionala utvecklingspolitiken. Målen för den regionala utvecklingspolitiken är ”utvecklingskraft med stärkt lokal och regional konkurrenskraft för en hållbar utveckling i alla delar av landet”.[21] Näringsutskottet lyfter fram lokalisering av statliga myndigheter och arbetstillfällen utanför Stockholm som en central del i den politiken.[22]

Eftersom riksdagen sedan 2016 lyfter fram placering på landsbygden som särskilt eftersträvansvärt kan målen för den sammanhållna landsbygdspolitiken ge ytterligare vägledning om vad lokaliseringsbesluten ska leda till. Målet för landsbygdspolitiken är ”en livskraftig landsbygd med likvärdiga möjligheter till företagande, arbete, boende och välfärd som leder till en långsiktigt hållbar utveckling i hela landet”.[23] Att lokaliseringspolitiken kopplas till nationella stödområden som delvis definieras av arbetslöshetsnivåer understödjer också denna tolkning. Riksdagen uttrycker även en förväntan om att lokaliseringar kan ge positiva effekter på de berörda kommunernas skatteunderlag. Det kan i sin tur leda till bättre välfärd i form av skola och omsorg. I förlängningen kan det öka dessa orters attraktionskraft.[24]

1.3.3 Lokaliseringsbeslut får inte äventyra myndigheters verksamhet

Regeringens lokaliseringar av myndigheter utanför Stockholm får inte äventyra myndighetens möjligheter att bedriva sin verksamhet effektivt.[25] Näringsutskottet har i sitt betänkande där lokaliseringar av myndigheter behandlas betonat vikten av att myndigheternas verksamhet ska vara rättssäker, effektiv och kostnadseffektiv.[26] Att myndigheter ska fungera effektivt följer också av centrala regelverk som budgetlagen (2011:203), förvaltningslagen (2017:900), myndighetsförordningen (2007:515) och det förvaltningspolitiska målet. Näringsutskottet och Finansutskottet har, som nämnts, även uttalat att de statliga myndigheternas kostnader ska minska genom att myndigheterna placeras utanför Stockholm. Det handlar framför allt om lokalkostnader.[27]

1.3.4 Operationaliserade bedömningsgrunder

I det här avsnittet beskriver vi hur vi har operationaliserat bedömningsgrunderna för att kunna besvara den övergripande revisionsfrågan och delfrågorna.

Delfråga 1: Har regeringens lokaliseringsbeslut följt riksdagens prioriteringsordning för var myndigheter helst bör placeras?

Riksdagens prioriteringar för var myndigheter ska placeras omfattar hela Sverige utanför Stockholm, men vissa typer av områden bör prioriteras i högre utsträckning än andra. Vi tolkar dock riksdagen som att det kan finnas giltiga skäl till att vissa myndigheter inte kan placeras i de regioner som riksdagen prioriterar högst. Därför bedömer vi att regeringen har följt riksdagens avsikter om lokaliseringsbesluten innebär att den största delen av arbetstillfällena hamnar i den typ av geografiska områden som riksdagen har pekat ut som prioriterade.

Delfråga 2: Har regeringens lokaliseringsbeslut bidragit till en stärkt statlig närvaro utanför Stockholm och en positiv regional utveckling för de regioner där myndigheter har placerats?

Vi bedömer att regeringens lokaliseringsbeslut har bidragit till stärkt statlig närvaro utanför Stockholm om besluten har bidragit till

• en jämnare fördelning av statliga arbetstillfällen mellan Stockholm och andra delar av landet.

Vi bedömer att regeringens lokaliseringsbeslut har bidragit till regional utveckling om de i någon utsträckning har bidragit till att förbättra människors långsiktiga möjligheter att bo och arbeta utanför Stockholm och de andra storstadsområdena. Förbättrade möjligheter att bo och arbeta i hela landet handlar om att bidra till en bättre fungerande arbetsmarknad, en mer attraktiv bostadsort och till att stärka den lokala ekonomin.

När det gäller en bättre fungerande arbetsmarknad och en mer attraktiv bostadsort skulle det rent konkret kunna handla om att lokaliseringsbesluten har bidragit till

• att säkerställa att en betydelsefull mängd arbetstillfällen finns i de berörda arbetsmarknadsregionerna, genom att tillföra eller bevara arbetstillfällen
• att berörda arbetsmarknader har blivit mer diversifierade och gett invånarna fler valmöjligheter på arbetsmarknaden, bland annat genom att högskoleutbildade personer får bättre möjligheter att kombinera att bo utanför Stockholm med ett arbete som matchar deras kvalifikationer
• att människor valt att bo kvar, nyetablera sig eller återetablera sig på orten i stället för att etablera sig i Stockholm.

När det gäller att stärka den lokala ekonomin skulle det konkret kunna handla om att myndigheterna

• bidrar med kommunala skatteintäkter
• köper varor och tjänster i regionen.

Det vore också ett bidrag till både stärkt statlig närvaro utanför Stockholm och regional utveckling om myndigheterna är synliga, deltar i olika sammanhang eller samarbetar med andra aktörer i regionen där de har placerats. Det kan handla om aktiviteter som har potential att öka medborgare och företags förtroende för staten eller aktiviteter som skapar fördelar för regionen.

Delfråga 3: Har myndigheterna som berörts av regeringens lokaliseringsbeslut några väsentliga problem på grund av att de ligger på orter utanför Stockholm, efter att de haft tid att etablera sig på orterna?

Den nytta som lokaliseringsbesluten eventuellt bidragit till måste vägas mot vad placeringen har inneburit för myndigheternas verksamhet. Myndigheterna måste kunna bedriva sin verksamhet effektivt även efter en ny- eller omlokalisering. När vi granskar myndigheternas verksamheter gör vi det utifrån bedömningskriteriet att myndigheterna inte ska ha några väsentliga problem i sina verksamheter som kan kopplas till att de ligger där de gör, när väl verksamheten haft ett antal år på sig att etablera sin verksamhet på orten. Konkret kan det handla om att

• myndigheten kan genomföra sina kärnuppgifter
• myndigheten i tillräcklig utsträckning kan rekrytera, behålla och kompetensutveckla medarbetare
• myndighetens interna styrning och samordning samt kommunikation med externa parter inte försvåras i någon väsentlig utsträckning
• myndighetens verksamhetskostnader inte är högre än vad de skulle ha varit i Stockholm.

Vi granskar även om myndigheten har kunnat dra nytta av sin placering på orter utanför Stockholm när det gäller punkterna ovan. Det kan exempelvis handla om bättre förutsättningar för kompetensförsörjning, regionala samarbeten som berikar verksamheten eller sänkta kostnader för verksamheten.

1.4 Metod

För att svara på den övergripande revisionsfrågan har vi använt en kombination av dokumentstudier, beskrivande statistik och fallstudier. En utförlig beskrivning av metoder finns i bilaga 2.

1.4.1 Inledande kartläggning av lokaliseringsbeslut

Vi kartlade inledningsvis lokaliseringsbesluten genom att söka igenom regeringens budgetpropositioner för åren 2004–2020, Statistiska centralbyråns myndighetsregister och relevanta myndighetsrapporter.[28] Granskningen omfattar totalt 62 beslut där regeringen har bestämt att nya myndigheter ska etableras på orter utanför Stockholm eller att befintliga myndigheter ska flyttas från Stockholm till andra delar av landet.[29] Dessa beslut rör totalt 60 arbetsställen som hör till 46 myndigheter.

Vi har definierat utanför Stockholm som alla delar av Sverige som ligger utanför Stockholms arbetsmarknadsregion, enligt Tillväxtanalys indelning.[30] I några fall har regeringen placerat myndigheter i Stockholms ytterområden. I de fallen använder vi definitionen utanför centrala Stockholm. Med det avses de delar av Stockholms arbetsmarknadsregion som ligger utanför Stockholms och Solnas kommuner.[31]

1.4.2 Delfråga 1 och 2 besvaras främst utifrån beskrivande statistik

För att besvara frågan om regeringen har efterlevt riksdagens prioriteringar för var myndigheterna bör placeras har vi använt oss av vår inledande kartläggning, i kombination med beskrivande statistik från Statistiska centralbyrån över hur många som jobbar på varje arbetsställe. Vi har använt propositioner och regeringsuppdrag för att undersöka om lokaliseringsbesluten har motiverats av kompensationsskäl eller inte. Vi har jämfört myndigheternas placeringsorter med de områden som pekas ut i förordningen (1999:1382) om stödområden för vissa regionala företagsstöd samt Tillväxtanalys kategorisering av arbetsmarknadsregioner som landsbygdsregioner, täta regioner eller storstadsregioner.[32]

För att besvara frågan om regeringens lokaliseringsbeslut bidragit till en stärkt statlig närvaro utanför Stockholm och en positiv regional utveckling för de regioner där myndigheter har placerats har vi i huvudsak använt beskrivande statistik från Statistiska centralbyrån (se bilaga 5). Vi har även uppskattat effekterna av lokaliseringsbesluten på de berörda regionernas sysselsättningsgrad, folkmängd, skatteintäkter per invånare och genomsnittliga arbetsinkomster per invånare. Vi har fokuserat effektstudien på Arvidsjaur, Gotland, Östersund, Karlstad och Kiruna där regeringen har tillfört relativt många statliga jobb (se bilaga 6). Vi använder det som ett ytterligare mått på lokaliseringsbeslutens bidrag till regional utveckling för dessa regioner.

1.4.3 Delfråga 3 besvaras främst utifrån fallstudier

Vi har utgått från att det tar 5 år för en myndighet att etablera sig på en ny ort, baserat på vad Riksrevisionens tidigare granskning visade.[33] Därför skiljer vi på arbetsställen som har funnits på en ort i mer respektive mindre än 5 år.

Vi har gjort fallstudier på tre myndigheter för att undersöka myndigheternas förutsättningar att på lång sikt utföra sin verksamhet effektivt:

• Naturvårdsverket. En viss del av verksamheten omlokaliserades till Östersund 2006. Myndighetens huvudkontor finns i Stockholm. De två arbetsställena är myndighetens enda kontor.
• Arbetsförmedlingen. En mindre del av verksamheten omlokaliserades till Arvidsjaur 2006. Myndighetens huvudkontor finns i Stockholm. Arbetsförmedlingens verksamheter är spridda över stora delar av landet, bland annat genom lokala servicekontor och arbetsförmedlingskontor.
• Elsäkerhetsverket. Huvudkontoret omlokaliserades till Kristinehamn 2007. Myndigheten har även små regionkontor i Umeå, Stockholm och Hässleholm.

Vi har valt dessa myndigheter eftersom de har det gemensamt att de haft flera år på sig att etablera sin verksamhet på de nya orterna, men de har olika kompetensbehov, verksamheter och geografisk organisering. De tre orterna har också olika ekonomiska, demografiska och geografiska förutsättningar, vilket kan påverka myndigheternas möjligheter att bedriva sin verksamhet effektivt (se bilaga 3 för en närmare beskrivning). Vårt underlag består framför allt av intervjuer med myndigheternas medarbetare och chefer samt kommunföreträdare (se bilaga 4). Vi har också använt andra källor för att styrka och komplettera uppgifterna från intervjuerna, bland annat myndigheternas ekonomiska uppgifter, verksamhetsplaner, årsredovisningar och policyer. För att fördjupa bilden som fallstudierna ger har vi använt oss av beskrivande statistik för övriga myndigheter som omfattas av regeringens lokaliseringsbeslut.

1.5 Genomförande

Granskningen har genomförts av en projektgrupp bestående av Dorian Francis (projektledare) och Ingrid Edberg (projektledare under granskningens inledande fas). Marianne Danielsson, Joakim Hveem och Johanna Köhlmark har också bidragit till den slutliga rapporten. Två referenspersoner har lämnat synpunkter på vårt granskningsupplägg och ett tidigare utkast på granskningsrapport: Martin Henning, professor i ekonomisk geografi vid Göteborgs universitet och Jarle Trondal, professor i offentlig politik och administration vid Universitetet i Agder, Norge. Företrädare för Regeringskansliet (Finansdepartementet), Arbetsförmedlingen, Elsäkerhetsverket och Naturvårdsverket har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till granskningsrapport.