I det här kapitlet besvarar vi frågan om regeringens lokaliseringsbeslut mellan 2004–2020 har följt riksdagens prioriteringsordning för var myndigheter helst bör placeras. Vår bedömning är att regeringen har placerat den största delen av arbetstillfällena i den typ av geografiska områden som riksdagen har pekat ut som prioriterade.
Kapitlet inleds med en överblick över regeringens lokaliseringsbeslut: hur många jobb som besluten har säkrat utanför Stockholm samt vilka orter och myndigheter som har berörts av besluten.
Våra huvudsakliga iakttagelser är följande:
- Regeringens lokaliseringsbeslut har totalt tillfört drygt 4 000 jobb och bevarat knappt 6 000 jobb utanför Stockholm. Totalt har 27 kommuner tagit emot arbetstillfällen från 46 myndigheter.
- Det är vanligare att regeringen flyttar en del av en myndighet från Stockholm, snarare än att flytta hela myndigheter eller bilda nya utanför Stockholm.
- En majoritet av de arbetstillfällen som regeringen har säkrat utanför Stockholm har placerats i nationella regionalpolitiska stödområden, eller i anslutning till sådana områden.
- Regeringens fokus för placering av arbetstillfällen genom lokaliseringsbeslut har skiftat från regioner som har bedömts ha geografiska lägesnackdelar eller andra långsiktiga regionalpolitiska problem till områden som inte definieras som sådana. Regeringens fokus har också skiftat från landsbygdsregioner till täta regioner och storstadsregioner. Dessa förändringar är förenliga med riksdagens prioriteringsordning.
- Under de första åren fördelade regeringen många jobb på få arbetsmarknadsregioner, medan senare lokaliseringsbeslut har inneburit att färre jobb spridits ut över fler regioner.
- Endast en liten del av jobben har gått till regioner som har haft särskilt svåra ekonomiska eller demografiska situationer.
Avsnitt
3.1 Överblick över regeringens lokaliseringsbeslut
3.1.1 Regeringens beslut har totalt säkerställt att drygt 10 000 arbetstillfällen finns utanför Stockholm
År 2020 hade myndigheterna som regeringen beslutat att placera på orter utanför Stockholm 10 385 anställda på de berörda arbetsställena.[50] Så många statliga jobb kan regeringens lokaliseringsbeslut därmed sägas ha säkrat utanför Stockholm under granskningsperioden 2004–2020. Antalet jobb som regeringens beslut har tillfört utgör ungefär 40 procent av dessa, totalt 4 427 arbetstillfällen. Antalet jobb som regeringen har bevarat utgör 57 procent av de säkrade jobben, totalt 5 959 arbetstillfällen. De bevarade arbetstillfällena är jobb som redan fanns på dessa orter före regeringens lokaliseringsbeslut. Det är inte givet att dessa arbetstillfällen skulle ha försvunnit om det inte vore för regeringens beslut, men regeringen har formellt sett till så att myndigheternas arbetsställen inte kan flyttas från dessa orter. Vi förklarar vad vi avser med säkrat, bevarat och tillfört samt hur vi har räknat i faktarutorna nedan.[51]
Stiliserat exempel 1
Regeringen beslutar år 2018 att Kronofogden ska flytta 10 tjänster från Stockholm till Luleå. Två år senare har Kronofogden flyttat 10 tjänster till Luleå och samtidigt utökat sitt kontor med ytterligare 20 anställda. I det här fallet räknar vi med att tillskottet av statliga jobb hos Kronofogden i kommunen blev 10 + 20 = 30 personer. Totalt har Kronofogden nu 100 anställda i Luleå år 2020. Vi räknar det som att regeringen har säkrat alla dessa 100 jobb. De 70 jobb som inte har tillförts räknar vi som bevarade jobb. Detta gör vi eftersom vi tolkar lokaliseringsbeslutet som ett sätt för regeringen att på nytt bekräfta att Kronofogden ska bedriva verksamhet i Luleå. Med andra ord är det ett beslut som förhindrar att statliga jobb flyttar från Luleå.
Stiliserat exempel 2
Regeringen bildar Statens servicecenter år 2012, genom att knoppa av en del av Försäkringskassans verksamhet i Östersund. Den nya myndigheten inrättas med 100 anställda i kommunen. Vi räknar det som att regeringen har säkrat alla dessa 100 jobb. Men av dessa 100 var 20 personer redan anställda på Försäkringskassan i kommunen året innan Statens servicecenter bildades och flyttade över till den nybildade myndigheten. I det här fallet räknar vi med att tillskottet av statliga jobb på Statens servicecenter i kommunen blev 100 – 20 = 80 personer. De resterande 20 anställda räknar vi som jobb som regeringen har bevarat.
3.1.2 Det är vanligare att regeringen flyttar en del av en myndighet än att den bildar nya utanför Stockholm
Regeringen har totalt fattat 62 lokaliseringsbeslut under perioden 2004–2020. Ungefär två tredjedelar av besluten är omlokaliseringar, medan en tredjedel är nylokaliseringar (se tabell 1). Det är få myndigheter som har flyttats i sin helhet från Stockholm; i de flesta fall har regeringen bestämt att flytta en avgränsad del av myndigheten. I vissa fall har arbetstillfällen flyttats till en ort där myndigheten redan hade ett arbetsställe och i andra fall till en helt ny ort. Några myndigheter har fått i uppdrag att utöka sin verksamhet på en specifik ort snarare än att flytta verksamhet från Stockholm. Vi har räknat det som en delvis omlokalisering.
De flesta nylokaliseringar har regeringen skapat genom att slå ihop ansvarsområden från två eller fler föregångarmyndigheter. Några myndigheter har bildats utan någon direkt föregångare och några har bildats genom att knoppa av en avgränsad del från en existerande myndighet.
Tabell 1 Fördelning av olika typer av lokaliseringsbeslut 2004–2020
Typ av lokaliseringsbeslut | Antal | Andel |
|---|---|---|
Nylokalisering utan föregångare på orten | 4 | 6 % |
Nylokalisering via sammanslagning | 12 | 19 % |
Nylokalisering via avknoppning | 5 | 8 % |
Omlokalisering (del av myndighet) | 35 | 56 % |
Omlokalisering (fullständig) | 6 | 10 % |
Summa | 62 | 100 % |
3.1.3 Regeringens beslut har riktats mot 27 kommuner och berört 46 myndigheter
Regeringen har placerat myndigheter i totalt 27 kommuner som ligger i 22 av Sveriges 60 arbetsmarknadsregioner. Stora delar av landet har inte berörts av regeringens lokaliseringsbeslut under den granskade perioden (se figur 1).
Figur 1 Karta över Sverige som visar var regeringen har placerat myndigheter mellan 2004–2020
Berörda arbetsmarknadsregioner
Övriga arbetsmarknadsregioner
Källa: Statistiska centralbyrån (LISA) och beräkningar av Riksrevisionen.
Totalt har besluten berört 46 myndigheter och 60 arbetsställen utanför Stockholm. Myndigheterna är både små och stora och verkar inom alla möjliga politikområden. En komplett lista över myndigheterna finns i bilaga 1. I några fall har regeringen aktivt styrt var en myndighet ska vara placerad genom flera beslut vid olika tidpunkter. Det gäller främst stora och geografiskt utspridda myndigheter som Arbetsförmedlingen, Försäkringskassan och Kronofogden.
3.2 De geografiska områden som regeringen har fokuserat på stämmer överens med riksdagens prioriteringar
Resultaten av regeringens lokaliseringsbeslut mellan 2004 och 2020 stämmer väl överens med den prioriteringsordning för myndigheters lokalisering som riksdagen har beslutat om.
Över tid har det dock skett en viss glidning från att regeringens lokaliseringsbeslut haft fokus på de områden som riksdagen prioriterar högst, till beslut som snarare stämmer in på riksdagens andra- och tredjehandsprioritering. Vår kartläggning visar att regeringens motiveringar har skiftat från att kompensera regioner som drabbats av statliga nedläggningar, till att motivera besluten med en generell ambition om att öka den statliga närvaron över landet utan någon kompensatorisk tanke. Regeringens beslut under de senaste åren har inte heller haft lika stort fokus på de regioner som har sämre ekonomiska och demografiska förutsättningar. Vår kartläggning visar också att regeringen fördelade ett relativt stort antal jobb på få arbetsmarknadsregioner under de första åren, medan senare lokaliseringsbeslut har inneburit att färre jobb spridits ut över fler regioner. Vi bedömer att dessa förändringar ändå är förenliga med riksdagens prioriteringsordning.
3.2.1 Betoningen i lokaliseringsbesluten har skiftat över tid
Regeringens lokaliseringsbeslut mellan 2004 och 2020 kan delas upp i tre perioder som följer olika mönster.
2004–2007: Fokus på regionalpolitiska stödområden och kompensation för större statliga nedläggningar på några få orter
Under 2004–2007 rörde regeringens lokaliseringsbeslut till största del flytt av befintliga myndigheter. Alla lokaliseringsbeslut som regeringen fattade var inriktade på kommuner som räknas som regionalpolitiska stödområden, det vill säga områden som bedömdes ha nackdelar på grund av sina geografiska lägen eller andra långsiktiga regionalpolitiska problem, och kommuner i anslutning till sådana stödområden, vilket överensstämmer med riksdagens prioritering.[52] Regeringen lade särskilt betoning på landsbygdsregioner, där 75 procent av jobben som säkrades under dessa år finns.[53] Vår kartläggning av regeringens beslutsdokument visar att nästan alla jobb syftade till att kompensera regioner för statliga nedläggningar av försvarsverksamhet.
Dessa lokaliseringsbeslut har säkerställt att 3 600 jobb finns utanför Stockholm år 2020, varav 2 000 jobb innebär ett tillskott enligt våra beräkningar. Jobben är knutna till 14 myndigheter och fördelade över 6 arbetsmarknadsregioner.
2008–2015: Fokus på att bevara jobb, snarare än att tillföra jobb på orter utanför Stockholm
Under 2008–2015 genomförde regeringen inga omlokaliseringar och de nyetableringar som gjordes utanför Stockholm var nästan uteslutande avknoppningar och sammanslagningar av föregångarmyndigheter som hade legat på samma orter. Lokaliseringsbesluten var alltså inriktade på att bevara statliga jobb i regioner där statlig verksamhet lades ned, vilket även det överensstämmer med riksdagens avsikter. Flera av föregångarmyndigheterna hade omlokaliserats till dessa orter som kompensation för statliga nedläggningar under åren innan. Vår kartläggning av regeringens beslutsdokument visar att regeringen främst motiverade valet av orter med hänvisning till att det är kostnadseffektivt att behålla verksamheten och personalen från föregångarmyndigheterna.
Besluten under denna period har säkerställt att 3 600 jobb finns utanför Stockholm år 2020, varav 1 200 jobb innebär ett tillskott. Jobben är knutna till 13 myndigheter och fördelade över 11 arbetsmarknadsregioner.
Nästan alla jobb som regeringen säkrade ligger i regionalpolitiska stödområden eller i anslutning till stödområden. Regeringen hade inte ett lika tydligt fokus på landsbygdsregioner. Hela 80 procent av de säkrade jobben ligger i täta regioner. Resten av jobben är ganska jämnt fördelade mellan landsbygdsregioner och storstadsregioner.
2016–2020: Flera orter berörs men färre jobb placeras på varje ort
Under 2016–2020 skiftade regeringen tillbaka till att nästan uteslutande använda omlokaliseringar och betydligt färre nylokaliseringar. Det fanns ingen kompensatorisk tanke bakom de allra flesta jobb som regeringen säkrade under perioden, utan syftet var snarare en generell ambition om att stärka den statliga närvaron runtom i landet.[54]
Besluten under denna period har säkerställt att ungefär 2 900 statliga arbetstillfällen finns utanför Stockholm, varav 1 200 jobb innebär ett tillskott. Jobben är knutna till 24 myndigheter och fördelade över 16 arbetsmarknadsregioner.
Endast 20 procent av de säkrade jobben ligger i regionalpolitiska stödområden, men 70 procent ligger i anslutning till stödområden. Regeringens betoning på landsbygdsregioner var relativt svag. Endast 1 procent av de säkrade jobben finns i landsbygdsregioner, medan ungefär 70 procent finns i täta regioner och 30 procent i storstadsregioner. Vi bedömer ändå att detta stämmer överens med riksdagens prioriterade områden.
3.2.2 Regeringen har placerat cirka 90 procent av jobben i regionalpolitiska stödområden, eller i anslutning till dessa
Sammantaget har ungefär 90 procent av de arbetstillfällen som säkrats genom lokaliseringsbeslut placerats i eller i anslutning till nationella regionalpolitiska stödområden (se figur 2).
Av de drygt 10 000 arbetstillfällen som regeringen har säkrat utanför Stockholm ligger 57 procent i kommuner som räknas som nationella regionalpolitiska stödområden. Eftersom en stor del av Sveriges yta räknas som stödområden har en stor del av jobben placerats i kommuner som ligger i anslutning till sådana områden. Av jobben ligger 31 procent i kommuner som delvis räknas som ett stödområde eller angränsar till minst en annan kommun som räknas som stödområde.
Ytterligare 6 procent av jobben ligger i Malmö och Västerås som ingår i samma arbetsmarknadsregion som minst en kommun som räknas som ett stödområde. Dessa jobb kan också räknas som att de ligger i anslutning till stödområden.
De 6 procent av jobben som varken har placerats i stödområden eller i anslutning till sådana, har placerats i Borås och Göteborgs arbetsmarknadsregioner samt i Huddinge kommun. Nyetableringen av Delegationen mot segregation (Delmos) med 15 arbetstillfällen i Huddinge är det enda fallet där regeringen har placerat en myndighet i Stockholms ytterområden och förorter.[55] Alla andra myndigheter som har bytt lokaler inom Stockholms län under 2004–2020 har själva beslutat att flytta.
Figur 2 Karta som visar vilka kommuner som har tagit emot statliga jobb och vilka som är stödområden
Tagit emot statliga jobb, räknas ej som stödområde
Tagit emot statliga jobb, räknas som stödområde
Kommuner som är stödområden
Övriga kommuner
Källa: Statistiska centralbyrån (LISA) och beräkningar av Riksrevisionen.
3.2.3 Endast en liten del av jobben har placerats i regioner med särskilt svåra ekonomiska eller demografiska situationer
Vi har undersökt hur de berörda arbetsmarknadsregionernas sysselsättningsgrad och befolkningsmängd har utvecklats över tid. Det är ytterligare ett sätt att mäta om regionerna där regeringen har placerat myndigheter har sämre ekonomiska och demografiska förutsättningar än andra. De flesta regioner hade en positiv utveckling av både sysselsättningsgraden och folkmängden under åren före regeringens lokaliseringsbeslut. Det är bara Arvidsjaur, Kiruna, Luleå, Skellefteå, Sollefteå och Sundsvall som hade en minskande befolkning.[56] Tillsammans har de mottagit 12 procent av alla myndighetsjobb som regeringen har säkrat. Det tyder på att det är ganska få jobb som regeringen har placerat i regioner med särskilt svåra ekonomiska eller demografiska situationer. Däremot handlar det i vissa fall om ganska många jobb i förhållande till hur stora dessa regioner är.