Det här kapitlet innehåller beskrivningar av hur den statliga närvaron över landet ser ut och vilka ansvarsförhållanden som råder i frågan om myndigheters lokalisering. Vi beskriver även vissa lärdomar från tidigare uppföljningar. Den viktigaste lärdomen är att det är kostsamt på kort sikt att omlokalisera befintliga myndigheter eftersom det oftast har lett till kompetenstapp, minskade produktionsvolymer och lägre effektivitet under flera år.
Avsnitt
2.1 Den statliga närvaron är ojämnt fördelad över landet
Den statliga sektorn består av tre typer av organisationer: myndigheter, affärsverk och statliga bolag. Riksdagens och regeringens fokus ligger huvudsakligen på myndigheterna när det handlar om att sprida statliga jobb utanför Stockholm.[34] Tidigare kartläggningar visar att de statliga jobben är spridda över hela landet, men fördelningen mellan olika delar av landet är ojämn. Ungefär 30 procent av de statligt anställda finns i Stockholms län.[35] Över 50 procent finns i storstadslänen Stockholm, Västra Götaland och Skåne.[36] Dessutom har ungefär 60 procent av myndigheterna sitt huvudkontor i Stockholms län.[37]
En delvis annorlunda bild träder fram när man ställer de statliga jobben i relation till hur många som bor i varje län. Enligt Statskontoret fanns 2014 en överrepresentation av statliga arbetstillfällen i bland annat Uppsala och Stockholms län, men också i flera län i norra Sverige, särskilt Norrbottens och Västerbottens län, samt i Blekinge län. Samtidigt fanns en viss underrepresentation i Skåne och Västra Götalands län. Den största underrepresentationen fanns framför allt i södra Sverige, såsom Hallands, Kalmar och Kronobergs län.[38]
2.2 Regeringen har ett övergripande ansvar för statens spridning och fördelning över landet
Den svenska förvaltningsmodellen bygger i hög utsträckning på att myndigheter själva avgör hur verksamheten ska organiseras för att på bästa sätt utföra sina uppdrag och tillgodose samhällets behov. Samtidigt har regeringen ett övergripande ansvar för att samordna statens verksamhet och följa upp de samlade effekterna av enskilda myndigheters beslut.[39]
Enligt förordningen (2017:583) om regionalt tillväxtarbete ska de statliga myndigheterna i sin verksamhet i så hög utsträckning som möjligt ta hänsyn till regionala förutsättningar när det är lämpligt.[40] Men Statskontoret har beskrivit hur de centrala regelverken som styr myndigheterna[41] anger att myndigheterna främst måste tänka på kostnadseffektivitet, hushållning och måluppfyllelse när de fattar beslut som rör organisering och lokalisering. Det gör att den enskilda myndigheten inte kan ta särskilt stor hänsyn till hur deras beslut påverkar den statliga närvaron över landet eller regional utveckling, ifall det inte är helt förenligt med ökad eller åtminstone bibehållen effektivitet.[42]
Under åren har regeringen beslutat om flera uppföljningar för att följa den statliga närvarons utveckling och ta fram kunskapsunderlag för att utveckla lokaliseringspolitiken. Bland annat har länsstyrelserna fått i uppdrag att utveckla en modell för att löpande följa upp och redovisa statlig närvaro och service.[43] Regeringen har även beslutat om förordningen (2019:202) om statliga myndigheters lokalisering. Förordningen anger bland annat att lokaliseringsbeslut måste fattas av myndighetens ledning. Om ledningen beslutar att avveckla samtliga fasta arbetsställen i en kommun måste det föregås av en konsekvensanalys. Myndigheten måste också meddela berörd kommun, region och länsstyrelse.[44] Regeringen har också gett Arbetsgivarverket i uppdrag att följa upp myndigheter som har kontorslokaler i Stockholm, men säte i ett annat län. Arbetsgivarverket ska redovisa om det har skett några förändringar av var myndigheternas personal och ledningsfunktioner har varit placerade under 2018–2022.[45]
2.3 Att flytta på befintliga myndigheter är kostsamt, eftersom det tar flera år för dem att återhämta sig
Tidigare uppföljningar av regeringens lokaliseringsbeslut har visat att omlokalisering av myndigheter är kostsamt på kort sikt. Riksrevisionens granskning från 2009 visade att kostnaderna för omlokaliseringarna av de två undersökta myndigheterna, Konsumentverket och Statens folkhälsoinstitut, blev betydligt högre än förväntat. Flytten ledde också till att myndigheternas produktion minskade under flera års tid. De direkta kostnaderna och värdet av produktionsbortfallet uppskattades till totalt 1,1 miljon kronor per flyttat arbetstillfälle. En viktig lärdom var att det tar omkring 4–5 år innan en myndighet återhämtar sig från en omlokalisering, åtminstone när myndigheten själv bär större delen av kostnaden.[46]
Kammarkollegiets uppföljning av myndigheterna som flyttades från Stockholm under 2016–2019 bekräftar att omlokalisering ofta är kostsamt på kort sikt. Myndigheternas direkta kostnader kunde bland annat öka för företagshälsovård, dubbla hyror, rekrytering, upphandlingar av nya leverantörsavtal, flytt och IT.[47] Kammarkollegiet styrker också iakttagelsen om att en omlokalisering påverkar en myndighets verksamhetskvalitet och effektivitet negativt under flera år på grund av försämrad arbetsmiljö och personalflykt med tillhörande kompetensförlust. När flera slutar samtidigt går en stor del av kunskapen som finns hos de anställda förlorad, vilket gör att verksamheten behöver börja om från början i många avseenden.[48] Kammarkollegiet försöker inte räkna ut de totala kostnaderna, men de konstaterar att det är sannolikt att myndigheternas direkta kostnader ofta var betydligt lägre än deras dolda eller indirekta kostnader som orsakades av kompetenstapp, minskade produktionsvolymer och lägre effektivitet.[49]