5. Lokaliseringsbeslutens påverkan på myndigheternas verksamheter på lång sikt

Avsnitt

5.1 Inga tecken på att de anställdas möjligheter att utföra myndigheternas kärnuppgifter äventyras

Vi har hittat flera utmaningar i fallstudiemyndigheternas verksamheter, men enligt vår bedömning kan inga väsentliga problem rimligen härledas till att regeringen har placerat delar av myndigheterna på orter utanför Stockholm. De utmaningar som vi har identifierat är snarare allmängiltiga och förknippade med myndigheternas verksamheter.

Till exempel är en av de största utmaningarna för Arbetsförmedlingen i Arvidsjaur kopplad till myndighetens handläggningssystem.[102] Chefer och medarbetare beskriver också att personalen är hårt pressad av många inkommande ärenden. Men det är hög personalomsättning och otillsatta tjänster på andra, betydligt större orter som skapar problemet. Detta eftersom alla sektioner över hela landet hanterar inkommande ärenden i det gemensamma digitala ärendehanteringssystemet.[103] Den höga personalomsättningen på andra kontor kräver också tid från Arvidsjaurpersonalen för att rekrytera och utbilda nyanställda.[104]

Elsäkerhetsverkets utmaningar är bland annat kopplade till att man är en liten myndighet med begränsade administrativa system och resurser. Myndigheten har också haft problem kopplat till att man inte har kunnat genomföra fysisk tillsyn under pandemin. Flera medarbetare beskriver också att det är svårt för myndigheten att lyckas nå ut till allmänheten och branschen med kunskap om elsäkerhetsrisker.[105]

Vår analys av Naturvårdsverket tyder inte heller på att de skulle ha några väsentliga problem i kärnverksamheten som kan spåras till att en del av myndigheten ligger utanför Stockholm. Regeringens lokaliseringsbeslut innebar att Naturvårdsverket delades upp på två orter. Det skapar en del utmaningar för enhetschefer och medarbetare att samordna sitt arbete, men det hotar inte myndighetens verksamhet (se avsnitt 5.3.1).

De problem som vi har identifierat som är kopplade till placeringen utanför Stockholm är marginella. Det är få anställda på de tre arbetsställena vars arbetsuppgifter på något sätt berörs av placeringen utanför Stockholm. Merparten av ärendehandläggning, informationssökning, kommunikation med medborgare och externa aktörer samt hanteringen av andra centrala uppgifter sker ändå i digitala system, via mejl eller telefon. De som påverkas av placeringen är framför allt de få chefer och medarbetare som har uppgifter som kräver resande (se avsnitt 5.3 och 5.4).

5.2 Kompetensförsörjningen fungerar tillräckligt bra

Vi bedömer att varken Arbetsförmedlingen i Arvidsjaur, Elsäkerhetsverket i Kristinehamn eller Naturvårdsverket i Östersund har några väsentliga svårigheter att rekrytera, behålla eller kompetensutveckla personal som kan kopplas till den ort där regeringen har placerat dem.

Alla tre myndigheter kan rekrytera medarbetare med rätt kompetens i tillräcklig utsträckning på respektive ort. Myndigheterna har inte heller några problem med att behålla sin personal på dessa orter. Vi kan inte heller se att myndigheternas personal på dessa orter har några ouppfyllda behov av kompetensutveckling som orsakas av att arbetsställena ligger utanför Stockholm.

De statistiska mått vi har för alla 60 statliga arbetsställen som regeringen har förlagt utanför Stockholm under 2004–2020 tyder på att de flesta myndigheter verkar klara av sin kompetensförsörjning, åtminstone några år efter deras etablering.

Arbetsgivarverket har länge pekat på att många myndigheter generellt sett har svårt med sin kompetensförsörjning.[106] Vår granskning visar endast att situationen inte har förvärrats på något väsentligt sätt av att dessa myndigheters arbetsställen har placerats på orter utanför Stockholm.

5.2.1 Myndigheterna har tillräckligt bra möjligheter att rekrytera personal

De tre myndigheterna har tillräckligt bra möjligheter att rekrytera personal på de tre undersökta orterna. Arbetsförmedlingen har ibland svårt att rekrytera medarbetare med högskoleutbildning, men vi kan inte se några tecken på att det påverkar kontorets produktivitet eller effektivitet. Elsäkerhetsverket har svårt att rekrytera medarbetare med en viss teknisk spetskompetens, men det gäller även till regionkontoren i Stockholm, Umeå och Hässleholm. Naturvårdsverket har också svårt att rekrytera vissa specialistkompetenser, men de tillämpar en rekryteringspolicy där varje anställd får välja placeringsort så problemet gäller också Stockholmskontoret. Alla tre myndigheter har också möjlighet att förebygga problem och förbättra sina rekryteringsmöjligheter genom att man har arbetsställen i olika arbetsmarknadsregioner.

Arbetsförmedlingens rekrytering fungerar bra i Arvidsjaur trots bristen på högskoleutbildade kandidater

Vi kan inte se några tecken på att Arbetsförmedlingens kontor för Personligt distansmöte har några väsentliga svårigheter att rekrytera personal i Arvidsjaur. Mellan januari 2021 och augusti 2022 var det i genomsnitt 4,2 sökande per tjänst, vilket var ungefär lika många sökande per tjänst som för motsvarande sektioner hos Personligt distansmöte i Göteborg (4,7) och Östersund (4,0). Flest sökande per tjänst hade Stockholm (13) och Södertälje (13,3).[107] Vid tillfället för vår granskning hade kontoret i Arvidsjaur inga otillsatta tjänster.[108]

Arbetsförmedlingen har ett generellt krav på att arbetsförmedlare ska ha en högskoleutbildning om minst 180 högskolepoäng.[109] I Arvidsjaur har man i vissa rekryteringsomgångar haft svårt att hitta personal med högskoleutbildning och därför fått ansöka om dispens från myndighetsledningen för att anställa personer utan högskoleutbildning.[110] Endast 40 procent av de anställda på kontoret i Arvidsjaur har minst en treårig eftergymnasial utbildning.[111]

Det finns däremot ingenting i våra intervjuer som tyder på att det skulle vara ett väsentligt problem för verksamheten. Arvidsjaurkontoret presterar också minst lika bra som Personligt distansmötes kontor på andra orter, enligt de resultatmått som vi har tagit del av.[112] Resultatmåtten visar att personalen i Arvidsjaur i genomsnitt hanterar sina ärenden snabbare än personalen på andra orter. De lägger också något mer av sin tid på själva samtalen och mindre tid på administrationen som krävs efter samtalen. Kontorets sektioner har också lägre sjuktal än kontor på andra orter.[113] Antalet långpendlare är litet: 9 av 10 anställda bor i Arvidsjaur, vilket tyder på att det finns ett tillräckligt stort utbud av arbetskraft med rätt kompetens i regionen.[114]

Bristen på högskoleutbildade medarbetare är inte ett problem för verksamheten. Det kan förklaras av att de färdigheter och egenskaper som behövs på Personligt distansmöte främst är personliga egenskaper och egenskaper som medarbetare kan skaffa utanför högskolan eller utveckla i arbetet på myndigheten. Det handlar om förmågor som att kunna bemöta människor med respekt, aktivt lyssna in människors behov och kommunicera på ett sätt som är lätt att förstå. Arbetsförmedlarna ska kunna hantera människors ärenden skyndsamt, vilket är något de lär sig över tid. Därutöver får medarbetarna interna utbildningar om de regelverk som styr alla program och insatser som Arbetsförmedlingen hanterar.[115]

Elsäkerhetsverket har inga väsentliga rekryteringsproblem som beror på att det ligger i Kristinehamn

Elsäkerhetsverkets möjligheter att rekrytera tycks inte hämmas av att myndigheten ligger i Kristinehamn. Våra intervjupersoner menar att den kompetens som Elsäkerhetsverket behöver oftast finns tillgänglig i regionen och generellt brukar myndigheten få in tillräckligt många ansökningar när man utlyser tjänster.[116]

En faktor som har underlättat rekryteringsmöjligheterna för Elsäkerhetsverket är goda kommunikationer till och från Kristinehamn, vilket flera av de intervjuade nämner.[117] Ungefär hälften av personalen bor i kommunen, medan hälften arbetspendlar. De flesta pendlare kommer från Karlstad och andra delar av Karlstads arbetsmarknadsregion. Endast 10 procent arbetspendlar från en annan arbetsmarknadsregion.[118] Några av dessa pendlar från Karlskoga som ligger något närmare Kristinehamn än vad Karlstad gör.[119]

Vid tillsättning av juristtjänster och tjänster till verksamhetsstöd konkurrerar Elsäkerhetsverket om kandidaterna med andra närliggande myndigheter, men hittills har man lyckats rekrytera den kompetens man behöver. Flera av Elsäkerhetsverkets anställda har tidigare arbetat på andra myndigheter i regionen. Det tyder på att myndigheten också har nytta av att det finns flera myndigheter i närområdet trots att konkurrensen blir större.[120] De kompetenser som kontoret i Kristinehamn har svårt att rekrytera är sådana som myndigheten har svårt att rekrytera över hela landet, till exempel vissa tekniska spetskompetenser.[121] Myndighetens företrädare uppger att utbudet av lämplig arbetskraft är större i Stockholmsregionen. Men löneläget är högre, vilket gör det svårare för myndigheten att konkurrera om arbetskraften i Stockholmsregionen jämfört med Karlstadsregionen.[122]

Naturvårdsverkets rekrytering i Östersund underlättas av hög flexibilitet

Det finns inget i vårt material som tyder på att Naturvårdsverket skulle ha några rekryteringsproblem som beror på att de ligger i Östersund. Intervjuer och dokument målar snarare upp bilden av att det finns goda förutsättningar för myndigheten att rekrytera i Östersund.[123] Myndigheten beskrev redan i sin årsredovisning för 2006 att det var relativt enkelt att rekrytera nya, högt kvalificerade medarbetare till kontoret i Östersund.[124]

Sedan cirka 2014–2015 har Naturvårdsverket som policy att i stort sett alla tjänster utlyses med placering i Stockholm eller Östersund. Den som söker en tjänst kan alltså i normalfallet välja om hen ska vara placerad på den ena eller andra orten utifrån vad hen föredrar. Det finns alltså inte längre någon tanke om att vissa delar av organisationen ska finnas på en viss plats, utan enheterna kan ha personal på båda orterna.[125]

Policyn bidrar troligtvis till att förebygga potentiella rekryteringsproblem som har med läget i Östersund att göra, eftersom en tjänst kan tillsättas i Stockholm om man inte hittar lämpliga kandidater i Östersund eller vice versa. Dessutom möjliggör policyn för myndigheten att dra nytta av en större rekryteringsbas och potentiellt anställa ännu bättre kompetens än om varje tjänst enbart kunde sökas på en av orterna.[126] I undantagsfall kan myndigheten teckna tidsbegränsade distansarbetsavtal på heltid med personer som besitter någon typ av specialistkompetens som myndigheten inte har kunnat hitta i Stockholm eller Östersund. Just nu gäller det cirka 10–15 medarbetare.[127]

Myndighetens kontor i Östersund har över åren vuxit fortare än kontoret i Stockholm. Det är ytterligare en indikator på att det finns ett tillräckligt stort utbud av arbetstagare med rätt kompetens i Östersundsregionen. När regeringen 2005 beslutade att Naturvårdsverket skulle flytta delar av sin verksamhet till Östersund handlade det om 60 tjänster. Det antalet tjänster uppnåddes 2010 och sedan dess har myndighetens uppdrag och anslag utökats. Därför har Östersundskontoret successivt vuxit till att omfatta ungefär 110 anställda år 2020, vilket motsvarar cirka 15 procent av hela arbetsstyrkan på myndigheten. Kontoret i Östersund har alltså vuxit med 80 procent sedan 2010. Under samma period har kontoret i Stockholm vuxit med cirka 30 procent.[128]

5.2.2 Personalomsättningen är lägre utanför Stockholm

De tre fallstudiemyndigheterna har inga problem att behålla personal på de berörda arbetsställena. Det är snarare så att fallstudiemyndigheterna har möjlighet att dra fördel av att det är lättare att behålla medarbetare på myndigheternas arbetsställen utanför Stockholm. I alla tre fall har vi olika indikationer på att personalomsättningen är lägre på myndigheternas arbetsställen utanför Stockholm än på deras arbetsställen i Stockholm. Det stämmer överens med iakttagelser från tidigare utvärderingar.[129] En låg personalomsättning kan både gynna och missgynna en verksamhet. I bästa fall skapar det en stabil kompetensnivå i organisationen. I sämsta fall kan det leda till stagnation och brist på utveckling. Vi uppfattar att fördelarna överväger nackdelarna för de tre myndigheterna utifrån den bild som vi har fått genom våra intervjuer.

Personalomsättningen i Arvidsjaur är relativt låg jämfört med hela avdelningen för Personligt distansmöte. Generellt sett är personalomsättningen också lägre på deras kontor på mindre orter jämfört med de större städerna.[130] Vissa av våra intervjupersoner menade att tryggheten som en fast anställning, relativt hög lön och statliga förmåner ger kan skapa incitament för medarbetare utan högskoleutbildning att stanna kvar på arbetsplatsen trots att de vantrivs och är omotiverade. Detta eftersom de kommer att ha svårt att hitta ett annat jobb med likvärdig lön i regionen. Med andra ord finns det en risk för så kallade inlåsningseffekter. Men de personer vi har intervjuat tror trots allt inte att inlåsningseffekten är ett så stort problem att det skulle utgöra ett hot mot verksamheten.[131] Det finns inte heller någonting annat i vårt underlag som tyder på att det skulle vara ett problem.

Elsäkerhetsverket har inte heller svårt att behålla personal med rätt kompetens. Under de senaste åren har myndigheten visserligen haft en högre personalomsättning än vad de brukar ha. Men myndigheten har lyckats rekrytera ersättare utan svårigheter.[132]

Naturvårdsverket för ingen statistik över skillnaden i personalomsättning mellan sina kontor. Flera av de som vi har intervjuat på Naturvårdsverket upplever dock att deras personalomsättning är lägre i Östersund än i Stockholm.[133]

5.2.3 Personalens kompetensutveckling påverkas inte nämnvärt av placeringsort

Våra iakttagelser visar att fallstudiemyndigheterna inte har några väsentliga problem med sin kompetensutveckling till följd av att de ligger på orter utanför Stockholm.

På Arbetsförmedlingen i Arvidsjaur är det ingen av de som vi har intervjuat som beskriver något som tyder på att det finns kompetenser som medarbetarna saknar i sitt dagliga arbete. Kompetensutveckling sker nästan uteslutande digitalt, allra oftast genom myndighetens webbaserade kompetensportal. Även introduktion av nyanställda och avdelningens process för kollegialt lärande sker digitalt.[134] Personalen i Arvidsjaur har därmed samma förutsättningar för kompetensutveckling som personal på alla andra orter där Personligt distansmöte bedriver verksamhet.

Elsäkerhetsverket och Naturvårdsverket har inte heller några väsentliga problem med sin kompetensutveckling till följd av placeringen. Ingen av våra respondenter beskriver något som tyder på att det finns kompetenser som medarbetarna saknar i sitt dagliga arbete. Däremot beskriver de att de kan behöva resa till Stockholm ibland för att gå vissa utbildningar.[135]

5.2.4 De flesta myndigheter som regeringen placerat utanför Stockholm verkar klara av sin kompetensförsörjning

För att komplettera bilden av kompetensförsörjningen som fallstudierna ger har vi även analyserat beskrivande statistik för de övriga myndigheterna som regeringen har placerat utanför Stockholm under 2004–2020. Det handlar totalt om drygt 40 myndigheter. De flesta verkar både kunna rekrytera och behålla personal i sina respektive arbetsmarknadsregioner, när de har fått några år för att etablera sig i regionen.

Det går dock inte att utesluta att myndigheterna kan ha problem med kompetensförsörjning som våra mått inte fångar in. Vår analys omfattar exempelvis inte hur vanligt förekommande det är med otillsatta tjänster, hur många som söker myndigheternas lediga tjänster eller hur lång tid det tar för myndigheterna att rekrytera.

Myndigheternas anställda bor oftast i regionen där arbetsstället ligger

Nästan alla myndigheter som har varit etablerade i minst 5 år har en låg andel anställda som pendlar långa avstånd från en annan arbetsmarknadsregion.[136] En hög andel långpendlare kan betyda att myndigheten har svårt att rekrytera lämplig personal i den egna arbetsmarknadsregionen. Det kan i så fall innebära att placeringen hämmar myndighetens möjligheter att bedriva en välfungerande verksamhet. Men det är bara tre myndigheter, bland dem som har varit etablerade i minst 5 år, som har en särskilt hög andel långpendlare (över 50 procent av de anställda). Nästan alla myndigheter som har varit etablerade i minst 5 år har färre än 20 procent anställda som långpendlar.

Regeringen har placerat nästan alla myndigheter i mellanstora och mindre städer som ofta är centralt belägna i relativt stora och tätbefolkade arbetsmarknadsregioner. I de flesta av dessa regioner har befolkningen vuxit och sysselsättningsgraden ökat över tid. De flesta myndigheter som regeringen har förlagt utanför Stockholm har framför allt behov av medarbetare med relativt generella högskolekompetenser. På de minsta orterna i glesbefolkade regioner som Arvidsjaur och Sollefteå har regeringen även placerat verksamheter som endast kräver att de anställda har gymnasieexamen eller en kortare eftergymnasial utbildning. Det är endast i några få undantagsfall som myndigheter med mer specialiserade verksamheter har placerats på mindre orter eller i relativt glesbefolkade regioner.[137]

Våra fallstudier tyder på att myndigheter med olika verksamheter och kompetensbehov kan rekrytera lämplig personal på orter med skilda ekonomiska, demografiska och geografiska förutsättningar. Arbetsförmedlingen i Arvidsjaur visar att det går att rekrytera generalistkompetens till en myndighet på en mycket liten ort med relativt dåliga möjligheter för längre arbetspendling. Elsäkerhetsverket i Kristinehamn visar att det också går att rekrytera specialistkompetens till en liten myndighet i en mindre och krympande kommun, som ligger i en relativt stor arbetsmarknadsregion med goda pendlingsmöjligheter. Slutligen visar Naturvårdsverket i Östersund att rekryteringen av både specialister och generalister kan gå mycket bra för en myndighet som ligger på en större ort, trots relativt dåliga möjligheter för längre arbetspendling.

Vi kan inte dra några säkra slutsatser utifrån fallstudierna om alla myndigheter som har berörts av regeringens lokaliseringsbeslut. Men vi kan ändå konstatera att fallstudiemyndigheternas förutsättningar inte är ovanligt goda jämfört med de övriga myndigheternas förutsättningar. I vissa avseenden har fallstudiemyndigheterna något sämre förutsättningar än genomsnittet, enligt vår bedömning. Sammantaget borde många av myndigheterna alltså ha goda förutsättningar för en tillräckligt välfungerande rekrytering på orterna där regeringen har placerat dem.[138]

Myndigheterna har låg personalomsättning

Vi har också analyserat den genomsnittliga anställningstiden på samtliga ny- och omlokaliserade myndigheters arbetsställen, vilket är ett mått på personalomsättning. I genomsnitt har personalen på samtliga arbetsställen varit anställda i 5–6 år, vilket inte kan anses motsvara en hög personalomsättning. De arbetsställen som har en relativt kort genomsnittlig anställningstid, 1–2 år, är nästan bara arbetsställen som nyligen har etablerats eller utökats med fler anställda. Den enda myndighet som varit etablerad längre och som sticker ut är Tillväxtanalys i Östersund, där medianen för personalens anställningstid är 2 år.[139] Vi kan dock inte säga vad det beror på. Deras årsredovisningar visar att de ofta använder tidsbegränsade anställningar, vilket åtminstone kan vara en delförklaring.[140]

5.3 Styrning, samordning och kommunikation fungerar bra men har i vissa fall försvårats

Vi bedömer att de tre fallstudiemyndigheternas placering utanför Stockholm har en marginell påverkan på deras interna styrning och samordning och deras möjligheter att upprätthålla avgörande kontakter med regeringen och andra externa aktörer på nationell och regional nivå. Vi har identifierat två negativa bieffekter av regeringens lokaliseringsbeslut. För det första leder det till vissa samordningsutmaningar för Naturvårdsverket. För det andra leder det till fler och längre tjänsteresor för både Elsäkerhetsverket och Naturvårdsverket, vilket är kostnadsdrivande, omständligt för personalen och negativt ur miljöhänseende.

5.3.1 Geografisk uppdelning skapar samordningsutmaningar, men det hotar inte myndigheternas verksamheter

Alla tre myndigheter har verksamheter som är uppdelade på minst två orter och i alla tre fall tyder vårt material på att det i olika grad försvårar myndigheternas interna samordning. Men det är bara i Naturvårdsverkets fall som svårigheterna kan härledas till den uppdelning av myndigheten som är ett resultat av regeringens lokaliseringsbeslut.

I våra intervjuer är det tydligt att skiftet mot ökat distansarbete i samband med coronapandemin har påverkat myndigheternas dagliga arbete på flera sätt. Alla tre myndigheter har en längre vana av distansarbetslösningar eftersom de haft geografiskt utspridda verksamheter, men företrädare för samtliga beskriver hur pandemin har lett till att man tagit ett stort steg framåt på kort tid. Det är också tydligt i våra intervjuer med chefer att man kommer att fortsätta med distansarbetsmöjligheter efter pandemin. De motiverar det särskilt med hänvisning till behovet av att ses som en attraktiv arbetsgivare och kunna konkurrera på arbetsmarknaden.[141]

Regeringens uppdelning av Naturvårdsverket på två orter har skapat vissa samordningsutmaningar

I Naturvårdsverkets fall tyder vårt material på att uppdelningen av myndigheten på två orter i kombination med policyn om fri placering leder till utmaningar. Många enheter har personal på två orter och alla enheter måste vara beredda på att hantera en sådan situation. Sammantaget målar intervjupersonernas berättelser upp en bild av en välfungerande verksamhet med god vana av samarbete på distans.[142] Men uppdelningen skapar också friktion mellan medarbetare på de olika kontoren samt ojämlika förutsättningar för mötesdeltagande, informationsdelning och beslutsfattande. Både medarbetarna i Östersund och medarbetarna i Stockholm beskriver liknande upplevelser.[143]

Policyn försvårar också för chefer att styra och hålla ihop sina enheter. Till exempel blir det svårare med spontana avstämningar, att bedöma hur medarbetare mår, att lämna synpunkter på någons arbete utan att personen tar illa upp och att känna av stämningar i större möten. Det ökade distansarbetet under pandemin har ökat personalens färdigheter och förbättrat situationen, men utmaningarna kvarstår och en del uttrycker en oro för att svårigheterna kommer att förstärkas igen när pandemin har lagt sig.[144]

Det är alltså sannolikt att uppdelningen av myndigheten medför vissa indirekta kostnader för myndigheten, men vår bedömning är att de problemen hanteras så att de inte hotar verksamhetens effektivitet. Chefer och medarbetare från samtliga avdelningar beskriver trots allt att samarbetet mellan de två kontoren fungerar bra i de ledningsgrupper och arbetsgrupper där de utför sina kärnuppgifter.

Arbetsförmedlingens samordningsutmaningar kan inte kopplas till kontorets placering

Alla arbetsförmedlare i Arvidsjaur har sin närmsta chef på plats i Arvidsjaur, så den geografiska spridningen av Personligt distansmöte påverkar inte deras dagliga arbete. Cheferna i Arvidsjaur beskriver i sin tur inga problem i sina distanskontakter med högre chefer eller stödfunktioner såsom HR-avdelningen.[145]

En del av de som vi har intervjuat på Arbetsförmedlingen i Arvidsjaur beskriver intern samordning och styrning som en relativt resurskrävande utmaning. Men det beror på att avdelningen för Personligt distansmöte hanterar en stor mängd bedömningsfrågor, samtidigt som avdelningen har cirka 1 800 anställda utspridda på 16 orter. Det hade troligtvis krävts mycket samordning oavsett hur geografiskt koncentrerad eller utspridd verksamheten hade varit.[146] Det är alltså inget problem som kan kopplas ihop med regeringens lokaliseringsbeslut, enligt vår bedömning.

Elsäkerhetsverkets samordningsutmaningar har inte heller med regeringens lokaliseringsbeslut att göra

Vi kan inte heller se att Elsäkerhetsverket har några problem med intern kommunikation, styrning och samordning som kan kopplas till att huvudkontoret ligger i Kristinehamn. Chefer och medarbetare på Elsäkerhetsverket beskriver vissa utmaningar i myndighetens interna kommunikation och samarbete över avdelningsgränserna. Men vi bedömer att dessa svårigheter snarare har att göra med att verksamheten är utspridd på fyra olika orter, vilket hade varit nödvändigt även om huvudkontoret hade legat kvar i Stockholm.[147]

5.3.2 Genomslaget av regeringens styrning påverkas troligtvis inte negativt av myndigheternas placering

Det skulle kunna finnas en risk för att myndigheter som förlagts utanför Stockholm upplever att kontakterna med regeringen försvagas av avståndet eller att regeringen upplever att det försämrar deras insyn i och inflytande över myndighetens verksamhet.[148] Men vi bedömer att den risken är liten för de tre fallstudiemyndigheterna.

Elsäkerhetsverkets myndighetsledning är placerad utanför Stockholm, till skillnad från Arbetsförmedlingens och Naturvårdsverkets ledningar. Men vi kan inte se några tecken på att placeringen i Kristinehamn skulle skapa problem för relationen mellan myndigheten och dess departement. Däremot har det skapat en del logistiska utmaningar för myndighetsledningen, eftersom fysiska möten har varit normen för myndighetens möten med Regeringskansliet och andra aktörer i Stockholm. Samtidigt menar generaldirektören att Elsäkerhetsverket är en typ av myndighet som har relativt få kontakter med Regeringskansliet jämfört med exempelvis större myndigheter inom infrastrukturområdet eller myndigheter som arbetar med politiskt heta frågor, baserat på sin erfarenhet från andra myndigheters ledningar. Elsäkerhetsverket behöver sällan ha extra kontakter med departementet utöver sina ordinarie inplanerade dialogtillfällen. Coronapandemin har också inneburit att digitala möten har blivit vanligare.[149]

När det gäller Arbetsförmedlingen i Arvidsjaur är det inte troligt att regeringens möjlighet att styra verksamheten skulle vara nämnvärt påverkad av placeringen, eftersom kontoret är en så liten del av myndigheten. Dessutom är verksamheten i hög utsträckning styrd av regelverk som chefer och medarbetare genomgående beskriver som centrala i det dagliga arbetet.[150]

Det finns inte heller några tecken på att kontakten mellan Naturvårdsverket och regeringen skulle påverkas negativt av placeringen i Östersund. Naturvårdsverkets huvudkontor ligger i Stockholm där nästan hela ledningsgruppen är placerad. Generaldirektören och den ställföreträdande generaldirektören uppger också att samarbetet i ledningsgruppen och den interna styrningen av myndigheten fungerar bra på distans.[151] Men det är också tydligt i våra intervjuer att myndighetsledningen har täta kontakter med flera av Regeringskansliets departement, så det är troligtvis fördelaktigt att merparten av ledningen finns i Stockholm.[152]

5.3.3 Myndigheterna kan upprätthålla goda kontakter med omvärlden, men det kräver fler och längre tjänsteresor

Vi kan inte se några tecken på att placeringen utanför Stockholm skulle skapa några väsentliga utmaningar för de tre myndigheterna att upprätthålla avgörande kontakter med medborgare, samarbetsparter eller andra externa aktörer. En stor del av myndigheternas kommunikation med omvärlden sker digitalt, så det är framför allt de fysiska mötena som sker som leder till både fler och längre tjänsteresor än vad som hade varit fallet om de låg i Stockholm. Samtidigt är det inte några stora delar av myndigheternas verksamheter som är särskilt beroende av resande, utan det är en fråga som berör relativt få medarbetare. I avsnitt 5.4 fördjupar vi resonemanget om hur detta påverkar myndigheternas kostnader.

I Arbetsförmedlingens fall är verksamheten distansbaserad. Dessutom har medarbetarna och cheferna ett begränsat behov av kontakter med externa parter och de få kontakter som behövs kan utan problem skötas på distans.[153]

Elsäkerhetsverket har ett större behov av tjänsteresor för att utöva tillsyn över elanläggningar, men medarbetarna på de tre regionkontoren kan täcka in de geografiska delar av landet som ligger långt från Kristinehamn. Flera medarbetare beskriver att de har stor nytta i sitt dagliga arbete av att rådfråga tjänstepersoner som arbetar med samma saker på andra myndigheter, eftersom myndigheten är liten. Det uppger till exempel myndighetens tekniska expert, HR-ansvarige, IT‑ansvarige och verksjurist som är helt, eller nästan helt, ensamma i sina respektive funktioner. Det finns dock inga tecken på att dessa kontakter skulle påverkats negativt av placeringen i Kristinehamn. Däremot innebär det geografiska läget fler tjänsteresor än vad som vore fallet om huvudkontoret låg i Stockholm. Resan tar ungefär 2–3 timmar med tåg från Kristinehamn.[154]

Det finns inte heller några tecken på att Naturvårdsverkets placering i Östersund skulle medföra några utmaningar för deras kontakter med medborgare, samarbetsparter eller andra externa aktörer. [155] I vissa delar av verksamheten har man mycket kontakter med Regeringskansliet samt EU:s institutioner och europeiska samarbetsorgan. I dessa sammanhang har man ofta fysiska möten vilket leder till en del flygresor som Östersundsmedarbetarna måste ta sig till Arlanda för. Det kan också innebära en eller två extra resdagar med tåg, eftersom myndigheten strävar efter att hålla ner antalet inrikes flygresor.[156]

5.3.4 Myndigheternas nytta av regionalt samarbete är liten

Alla tre myndigheter har någon form av mer eller mindre regelbunden kontakt med andra aktörer i sina respektive regioner, främst andra statliga myndigheter. Myndigheternas nytta av dessa kontakter är dock begränsad.

På Elsäkerhetsverket har man visserligen relativt stor nytta av utbyte med andra statliga aktörer i Karlstadsregionen såsom Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Karlstads universitet och Konsumentverket. Men möten sker oftast digitalt eller i Stockholm om det handlar om fysiska möten. Därför hade man troligtvis kunnat dra nytta av de kontakter man behöver på dessa myndigheter även om Elsäkerhetsverkets huvudkontor var placerat någon annanstans. Elsäkerhetsverket ingår också i ett informellt nätverk med kommunen, tillsammans med de andra statliga myndigheterna i Kristinehamn. Nätverket träffas några gånger per år, och både företrädare för Elsäkerhetsverket och för kommunen beskriver det som positivt. Men så vitt vi kan bedöma har det hittills handlat om relationsbyggande som inte lett till någon väsentlig nytta för myndigheten.[157]

Arbetsförmedlingen i Arvidsjaur och Naturvårdsverket i Östersund har inte några djupgående regionala samarbeten. De samarbetar med andra statliga myndigheter i frågor om lokalförsörjning, men i övrigt understryker företrädare för myndigheterna att de arbetar nationellt och att verksamheterna därför inte har något särskilt stort behov av samarbete med regionala aktörer.[158] Naturvårdsverket har explicit tagit ställning mot att axla rollen som regional aktör för att bibehålla ett geografiskt oberoende, som tidigare nämnts. Myndighetsledningen menar att myndighetens roll är att samverka med lokala och regionala aktörer i hela landet, inte specifikt där kontoren ligger, samt att ha ett nationellt perspektiv och verka för att det blir en likvärdig tillämpning av regler över hela landet.[159]

I övrigt är det tydligt i våra intervjuer med de tre kommunernas företrädare att de är väldigt måna om att vårda relationer med myndigheterna och aktivt arbeta för att myndigheternas kompetensförsörjning och lokalförsörjning ska fungera bra. Det gäller särskilt de mindre kommunerna Arvidsjaur och Kristinehamn.[160] Det kan eventuellt bidra till en nytta för myndigheterna som inte är försumbar. Men myndigheterna själva beskriver inte det som särskilt betydelsefullt för verksamheten, även om de beskriver relationerna med sina respektive kommuner som positiva.[161]

5.4 Verksamhetskostnader blir troligtvis lägre på lång sikt

Vi bedömer att fallstudiemyndigheternas samlade verksamhetskostnader troligtvis är lägre på lång sikt än vad de hade varit i Stockholm. Alla tre myndigheter har lägre lokalkostnader samt likvärdiga eller lägre personalkostnader på kontoren som regeringen har placerat utanför Stockholm, jämfört med myndigheternas kontor i Stockholm. Elsäkerhetsverkets och Naturvårdsverkets resekostnader är högre på grund av placeringen, men de ökade resekostnaderna understiger beloppen som myndigheterna tjänar på lägre lokal- och personalkostnader.

Det är troligt att mönstret ser ungefär likadant ut även för övriga myndigheter som berörts av regeringens lokaliseringsbeslut. Generellt sett är löner och andra personalkostnader myndigheters största verksamhetskostnad. Vår analys visar att de flesta myndigheter som regeringen placerat utanför Stockholm har lägre eller likvärdiga löner på de berörda kontoren jämfört med lönerna på deras kontor i Stockholm, för samma kategori av anställda. Generellt sett är myndigheters lokalhyror också lägre utanför Stockholm. Det innebär att de flesta myndigheter som regeringen har placerat utanför Stockholm sannolikt har lägre verksamhetskostnader, jämfört med en placering i Stockholm.

5.4.1 Två av tre fallstudiemyndigheter har högre resekostnader på grund av var de ligger

Naturvårdsverkets placering skapar högre resekostnader

Många av Naturvårdsverkets enheter har personal på två orter, vilket innebär att det finns ett större behov av resande mellan kontoren än om organisatoriska enheter varit basen för placering. Chefen för förvaltningsavdelningen menar dock att det blivit färre och färre resor mellan kontoren i takt med att de tekniska kommunikationerna blivit bättre.[162] Myndigheten beskriver också i sina årsredovisningar hur de försöker minimera resandet.[163] Det är svårt att räkna på vad merkostnaden av detta är, men kostnaden för resor mellan Östersund och Stockholm kan fungera som ett grovt mått. Under 2022 kostade dessa resor ungefär 1 miljon kronor.[164] Därutöver tillkommer troligtvis en liten merkostnad för de resor som görs av medarbetare som jobbar i internationella sammanhang.

Elsäkerhetsverkets placering skapar högre resekostnader

Det är troligt att regeringens beslut att placera Elsäkerhetsverkets huvudkontor i Kristinehamn skapar högre resekostnader för myndigheten. De personer som vi har intervjuat beskriver både att de internationella resorna har blivit längre och att en del kompetensutvecklingsinsatser kräver resor till Stockholm. Det verkar också vara relativt vanligt att myndighetens ledning och medarbetare reser till Stockholm för att delta vid möten med departementet, andra myndigheter och samarbetsparter.[165] Vi har inte kunnat få tag i några uppgifter om hur mycket detta kan kosta. Elsäkerhetsverkets kostnader för alla resor från kontoret i Kristinehamn uppgick till 340 000 kronor år 2019, före coronapandemin.[166] Det går inte att säga hur stor del av det som kan räknas som merkostnader av kontorets placering. En del av resekostnaderna beror på att Elsäkerhetsverkets personal behöver resa för att bedriva tillsynsverksamhet. Men Kristinehamnskontorets totala resekostnader är i alla fall mindre än vad myndigheten tjänar på lägre lokalhyra (se avsnitt 5.4.2).

Arbetsförmedlingens placering påverkar inte resekostnaderna

Personligt distansmötes placering i Arvidsjaur bör rimligtvis inte öka myndighetens resekostnader nämnvärt. Arbetsförmedlarna har knappt några behov av att resa eftersom verksamheten bygger på distansmöten. De resor som görs handlar huvudsakligen om att introducera och utbilda nyanställda på andra orter.[167] Sektionscheferna i Arvidsjaur reser någon gång om året för att träffa sektionschefer på andra orter och ibland kommer de andra cheferna till Arvidsjaur i samma syfte. Det är endast enskilda enhetschefer som kan ha många resdagar kopplade till tjänsten.[168]

Utifrån de uppgifter vi har tagit del av är det svårt att säga vad som kan sägas vara normalt för kontoret före och efter pandemin. Resorna kostade 322 000 kronor under 2020 och 204 000 kronor under 2022 mellan januari och augusti.[169] Det är möjligt att chefernas resor som utgår från Arvidsjaur är dyrare än vad de hade varit om de utgick från Stockholm. Men Arvidsjaurskontorets totala resekostnader är också mindre än vad myndigheten tjänar på lägre lokalhyra.

5.4.2 Myndigheternas lokalkostnader är lägre till följd av placeringen utanför Stockholm

Ekonomistyrningsverket har konstaterat att de statliga myndigheternas genomsnittliga årshyra per kvadratmeter generellt sett är väsentligt högre i Stockholmsområdet än i övriga delar av Sverige. Myndigheternas årshyra per kvadratmeter är ungefär 2 500 kronor i Stockholmsområdet, 1 800 kronor i både Göteborgsområdet och Malmöområdet samt 1 500 kronor i resten av landet.[170] I Stockholms ytterområden är myndigheternas genomsnittliga årshyra som lägst drygt 2 200 kronor per kvadratmeter.[171] Det är också tydligt att fallstudiemyndigheternas lokalkostnader är lägre utanför Stockholm. De sparar ungefär 1–3 miljoner kronor per år på sin placering utanför Stockholm tack vare lägre lokalkostnader.

Naturvårdsverkets årshyra i Östersund är drygt 2 100 kronor per kvadratmeter. Det motsvarar ungefär 60 procent av myndighetens årshyra per kvadratmeter i Stockholm.[172] Skulle den hyreskostnad som myndigheten betalar i Östersund vara lika hög som Stockholmskontorets kvadratmeterhyra, skulle det innebära en merkostnad på 3,2 miljoner kronor per år.

Elsäkerhetsverkets årshyra i Kristinehamn är 1 370 kronor per kvadratmeter. Det motsvarar ungefär 45 procent av myndighetens årshyra per kvadratmeter i Stockholm.[173] Skulle hyreskostnaden i Kristinehamn motsvara Stockholmskontorets kvadratmeterhyra, skulle det innebära en merkostnad på nästan 3 miljoner kronor per år.

Arbetsförmedlingens årshyra för Personligt distansmötes lokaler i Arvidsjaur är cirka 1 125 konor per kvadratmeter. Det motsvarar drygt 50 procent av årshyran per kvadratmeter för Arbetsförmedlingens lokaler vid Globen strax utanför Stockholms mest centrala delar, där Personligt distansmöte har ungefär 200 anställda.[174] Skulle hyreskostnaden i Arvidsjaur motsvara Stockholmskontorets kvadratmeterhyra, skulle det innebära en merkostnad på ungefär 1,3 miljoner kronor per år.

5.4.3 Myndigheternas personalkostnader är lägre utanför Stockholm

Vi har analyserat löneläget på alla arbetsställen som regeringen har placerat utanför Stockholm, med hjälp av Arbetsgivarverkets uppgifter från 2020.[175] Majoriteten av myndigheterna har något högre medianlöner på sina kontor i Stockholmsregionen, eller ungefär samma löner. Av myndigheterna har 65 procent minst 2 procent högre medianlöner i Stockholm jämfört med kontoren som regeringen har placerat utanför Stockholm, för samma kategorier av anställda. Ytterligare 15 procent av myndigheterna har ungefär lika höga löner i och utanför Stockholm.[176] Löneskillnaderna är ganska små, men sammantaget innebär det att regeringens lokaliseringsbeslut har inneburit en väsentlig besparing för statens samlade personalkostnader.[177]

Fallstudiemyndigheterna visar på liknande mönster av lägre personalkostnader på de berörda kontoren utanför Stockholm. I Elsäkerhetsverkets fall är den genomsnittliga årslönen för handläggare och inspektörer inom tillsynsverksamheten drygt 4 procent (14 000 kronor) lägre i Kristinehamn jämfört med Stockholm.[178] Men det handlar om relativt få tjänster på varje kontor, så löneskillnaden kan påverkas relativt mycket om individerna har olika kompetenser och meriter.

I Naturvårdsverkets fall är den genomsnittliga årslönen för handläggare 7 procent (38 400 kronor) lägre i Östersund än Stockholm. Handläggarna utgör ungefär 65 procent av myndighetens personal, så det innebär en relativt stor besparing för myndighetens personalkostnader. Om den genomsnittliga lönen var lika hög för handläggarna i Östersund hade det inneburit en merkostnad på drygt 3,4 miljoner kronor per år, enligt våra beräkningar.[179] Skillnaderna mellan Östersund och Stockholm kan bero på skillnader i löneläget mellan de regionala arbetsmarknaderna, men det kan också bero på andra faktorer. Några av de som vi har intervjuat på myndigheten uttrycker att det finns en irritation över löneskillnaderna mellan orterna.[180]

I Arbetsförmedlingens fall är personalkostnaderna ungefär lika stora i Arvidsjaur som för motsvarande verksamhet i Stockholm. År 2021 var den genomsnittliga personalkostnaden per år 513 000 kronor för en anställd på Personligt distansmöte i Arvidsjaur och 506 000 kronor för en anställd på Personligt distansmöte i Stockholm. I uppgiften ingår både löner och traktamenten.[181] Det finns ungefär 80 anställda i Arvidsjaur, så den något högre personalkostnaden i Arvidsjaur kan räknas som en merkostnad på cirka 560 000 kronor per år. Men myndighetens besparing på lägre lokalkostnader i Arvidsjaur är högre. En möjlig förklaring till att personalkostnaderna är likvärdiga kan vara att det råder hög konkurrens mellan de statliga myndigheterna i Arvidsjaur, eftersom de potentiella medarbetarna är relativt få.[182] Det skulle också kunna bero på skillnader i anställningstid mellan personalen på kontoren eller andra faktorer.