2. Nödnumret 112 i Sverige

Avsnitt

2.1 SOS Alarms samhällsuppdrag

SOS Alarm har genom alarmeringsavtalet med staten ett samhällsuppdrag att ta emot och besvara nödsamtal samt annan nödkommunikation till nödnummer 112.[45] På grundval av den information som inhämtats genom nödsamtalet, ska SOS Alarm identifiera vad som har inträffat och bedöma om det finns behov av omedelbara hjälpinsatser. Det huvudsakliga syftet med nödnumret 112 är att tillhandahålla en enda kontaktväg för hjälpsökande, oberoende av hjälpbehov. När hjälpbehovet är fastställt ska lämpliga hjälporgan involveras i hjälpinsatsen. Enligt alarmeringsavtalet utgörs samhällets hjälporgan av polis, statlig och kommunal räddningstjänst samt ambulanssjukvården.[46] SOS Alarm ska på ett säkert och effektivt sätt vidarekoppla nödsamtal och vidareförmedla annan nödkommunikation som inkommer till nödnummer 112.[47]

I alarmeringsavtalet anges också att SOS Alarm ska erbjuda hjälporganen möjlighet att ingå avtal om efterföljande larmbehandling.[48] Hur långt i larmbehandlingen SOS Alarm är engagerade efter att de mottagit samtalen, beror därmed på avtalet med respektive hjälporgan.

I alarmeringsavtalet står det även angivet att SOS Alarm ska upprätthålla och ansvara för ett 112-råd. I rådet ska representanter för samhällets hjälporgan och andra berörda organisationer ingå.[49] Syftet med rådet anges inte i alarmerings­avtalet men bör ses i kontexten av att SOS Alarm, enligt avtalet, kontinuerligt ska föra dialog och samverka med dessa parter i syfte att säkerställa en så säker och effektiv verksamhet som möjligt.[50]

Nuvarande alarmeringsavtal mellan SOS Alarm och staten ingicks 2020. Avtalet som gällde dessförinnan ingicks 2008 men fick tillägg 2014 och 2018. I det tidigare avtalet återfanns mål för samhällsuppdraget som en bilaga till avtalet. Sedan 2016 finns målen angivna som uppdragsmål i ägaranvisningarna, ett styrdokument som beslutas av ägarna på bolagsstämman. Detta innebär att båda ägarna, staten och SKR Företag, har ställt sig bakom målen. Målen som gällde från 2016 fram till oktober 2023 bestod av fyra mål som behandlar tiden det tar för SOS Alarm att svara och behandla larm, ett mål avseende kundrelationerna i samhällsuppdraget och ett mål gällande förtroendet för bolaget bland allmänheten (se faktaruta). Se bilaga 3 för en genomgång av SOS Alarms uppdragsmål som gällt före och efter dessa. I granskningen fokuserar vi på målen som gällde fram till oktober 2023.

Se tabell 2 i bilaga 2 för ytterligare uppgifter om SOS Alarm och 112-uppdraget 2021 och 2022.

2.2 Behandlingen av larm till nödnumret 112

Med larmbehandling avses uppgiften att behandla larm på nödnummer 112.[51] Larmbehandlingen innefattar flera steg och flera olika hjälporgan. De olika stegen beskrivs i Figur 1. I figuren är stegen placerade sekventiellt men de kan i vissa fall ske parallellt; exempelvis kan en hjälpinsats inledas innan bedömningen är slutförd. SOS Alarms ansvar för behandlingen av larmen sträcker sig dessutom olika långt beroende på vilket avtal de har med respektive hjälporgan. SOS Alarm har dock alltid ansvar för de två första stegen i larmbehandlingen, 112-tjänsten.

Figur 1 Schematisk presentation av larmbehandling på nödnumret 112

Källa: Riksrevisionens bearbetning av uppgifter från SOS Alarm och från beskrivning i SOU 2018:28.

2.2.1 Anropskö och första sortering

Det första momentet i larmbehandlingen, 112-tjänsten, är att ta emot larmet och genomföra en första sortering. Denna del har SOS Alarm ensamrätt till att utföra i Sverige.[52] Samtal till 112 kopplas till SOS Alarms system och placeras i en anropskö. År 2022 inkom 4,1 miljoner samtal till 112.[53] När det finns en ledig 112-operatör besvarar denne samtalet. 112-operatören inleder med att fastställa den hjälpsökandes position och att skapa sig en bild av vad som hänt. Utifrån informationen avgör 112-operatören om det föreligger ett hjälpbehov eller om samtalet ska avslutas. 112-operatören kan i detta skede besluta att vidarekoppla samtalet till berörda hjälporgan. I andra fall kan SOS Alarm fortsätta larmbehandlingen. Detta sker när SOS Alarm har ett avtal om efterföljande larmbehandling med de hjälporgan som ska larmas ut.

2.2.2 Inhämtning av information

Den efterföljande larmbehandlingen inleds med att 112-operatören inhämtar ytterligare information från den hjälpsökande. 112-operatören genomför en intervju för att fastställa vad som hänt mer i detalj. Till sin hjälp har 112-operatören IT-stöd i form av digitala beslutsstöd – frågeguider och checklistor. Intervjun syftar till att få en fördjupad kunskap om vad som hänt, vilka hjälpresurser som behövs och hur allvarlig situationen är. Beroende på hur avtalet med hjälporganet ser ut kan SOS Alarm fortsätta larmbehandlingen efter detta skede eller överlämna hanteringen till hjälporganet.

2.2.3 Bedöma och prioritera

Nästa steg i larmbehandlingen innebär att 112-operatören gör en bedömning utifrån den information som samlats in i intervjun. Bedömningen utmynnar i en prioritering av hjälpinsatsen. Bedömningen av hjälpbehovet kan ändras under samtalet, i takt med att ny information tillkommer. När så sker kan nya frågor behöva ställas. Det beslutstöd som 112-operatörerna använder sig av hjälper dem att bedöma och prioritera hjälpbehovet. Beslutsstödet innehåller frågor som 112‑operatören ska ställa till den hjälpsökande, och efter att dessa är besvarade ger beslutsstödet ett förslag på prioritering av ärendet. Vid komplicerade medicinska bedömningar kan 112-operatören lämna över samtalet och bedömningen till en sjuksköterska. Även efter detta steg kan SOS Alarms larmbehandling antingen fortsätta eller överlämnas till hjälporganet.

2.2.4 Inleda och leda hjälpinsats

Steget efter bedömning och prioritering innebär att hjälpinsatsen inleds – att hjälpresurser larmas ut och dirigeras till platsen där hjälpbehovet finns.[54] Om det saknas tillgängliga resurser att skicka till den hjälpsökande, eller om hjälpbehovet inte bedöms som akut, kan den hjälpsökande placeras i ett virtuellt väntrum. Hjälpsökande som är placerade i väntrummet kontaktas regelbundet för att följa eventuella förändringar i hälsotillståndet.

I de fall då SOS Alarm ansvarar för att dirigera resurser till platsen för nödsituationen görs detta av SOS Alarms räddningsåtgörare och ambulansdirigenter, inte av 112-operatören.[55] Räddningsåtgöraren dirigerar räddningstjänstens resurser medan ambulansdirigenter dirigerar ambulans­sjukvårdens resurser. Dessa är, precis som 112-operatörerna, placerade i SOS Alarms larmcentraler men ansvarar huvudsakligen för att dirigera resurser. I perioder med låg belastning kan dock även dessa logga in som 112-operatörer och ta inkommande samtal på nödnumret 112.

Det avslutande steget i larmbehandlingen handlar om att operativt leda hjälpinsatsen. Detta ansvarar hjälporganet för men SOS Alarm kan fortsätta att ge stöd även i detta skede.

2.3 Samhällets hjälporgan

I larmbehandlingen involveras de hjälporgan som behövs i den aktuella situationen. Till dessa räknas polis, kommunal och statlig räddningstjänst samt ambulanssjukvård.

Figur 2 Antal samtal till nödnumret 112, år 2022

Källa: Riksrevisionens bearbetning av statistik från Verksamhetsrapport 2022 – 112 i Sverige, SOS Alarm, 2023.

Efter att den första sorteringen av samtalen är utförd, och 112-operatören konstaterat att det finns ett hjälpbehov, kan hjälporganen bli involverade. Om de blir involverade direkt efter den första sorteringen eller i ett senare skede avgörs av den överenskommelse eller det avtal som hjälporganet har med SOS Alarm.[56] Det statligt finansierade uppdraget upphör efter den första sorteringen.

Polismyndigheten är ett av de hjälporgan som sköter hela sin efterföljande larm-behandling själv. Organisatoriskt är Polismyndigheten indelad i sju polisregioner. I varje region finns en regionledningscentral som tar emot 112-samtal som vidarekopplats från SOS Alarm till polisen. Polisen har även ett eget nummer (114 14) dit allmänheten kan ringa i ärenden av mindre akut karaktär.[57]

Regionerna ansvarar för ambulanssjukvården. Av 21 regioner har 13 avtalat med SOS Alarm att bolaget ska ta hand om hela larmbehandlingen fram till att hjälpinsatsen inleds. Över hälften av Sveriges befolkning bor i någon av dessa regioner. Vidare har 3 regioner valt att sköta hela sin larmbehandling efter den första sorteringen, under den gemensamma benämningen Sjukvårdens larmcentral. Återstående 5 regioner har olika former av lösningar där delar av den efterföljande larmbehandlingen utförs av SOS Alarm.[58]

Kommunerna kan antingen organisera räddningstjänsten inom den egna kommunen, eller så samarbetar de med andra kommuner genom en gemensam räddningstjänstorganisation. Den kommunala räddningstjänsten i Sverige utgörs i dag av 142 räddningstjänstorganisationer.[59] Drygt hälften av landets kommuner har, enskilt eller i samarbete med andra kommuner, avtalat med SOS Alarm att bolaget ska ta hand om hela larmbehandlingen fram till att hjälpinsatsen inleds, och även stödja under insatsen. För en sjundedel av kommunerna genomför SOS Alarm larmbehandlingen fram till och med att ett larm skickas till räddnings­tjänsten. Efterföljande dirigering av hjälpresurserna sköter räddningstjänsten själv. För ungefär en tredjedel av kommunerna genomför SOS Alarm en intervju av den hjälpsökande men överlämnar därefter till räddningstjänsten.

Den statliga räddningstjänsten sköter sin efterföljande larmbehandling själv. Den statliga räddningstjänsten utgörs av

• sjö- och flygräddningstjänsten (Sjöfartsverket)
• fjällräddningstjänsten (Polismyndigheten)
• efterforskning av försvunnen person i annat fall[60] (Polismyndigheten)
• miljöräddningstjänsten till sjöss (Kustbevakningen)
• räddningstjänst vid utsläpp av radioaktiva ämnen vid kärnteknisk anläggning (länsstyrelsen).

2.4 Tillsynen

Tillsynen av larmbehandlingen som helhet är fördelad på sex olika myndigheter. Tillsyn av SOS Alarms del av larmbehandlingen utförs av MSB och IVO.

2.4.1 MSB:s tillsyn av larmbehandlingen

MSB har ansvar för frågor om skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar, i den utsträckning inte någon annan myndighet har det ansvaret.[61] I MSB:s instruktion anges också att myndigheten ska ”utöva tillsyn över och kontroll av att åtagandena i alarmeringsavtalet” uppfylls.[62]

Utöver tillsynen av alarmeringsavtalet har MSB även tillsyn över delar av räddningstjänsten enligt lagen (2003:778) om skydd mot olyckor och förordningen (2003:789) om skydd mot olyckor. I lagen anges att MSB ska ha tillsyn över att kommunerna följer lagen och de föreskrifter som har meddelats i anslutning till lagen.[63] Det inbegriper kommunernas fullgörande av ansvaret för räddnings­tjänsten, vilket inkluderar utlarmning av räddningsresurser.[64] MSB:s tillsyn av räddningstjänsten kan därmed även innefatta delar av larmbehandlingen. Förordningen om skydd mot olyckor ger även MSB i uppdrag att utöva tillsyn över frågor som rör samordningen mellan den statliga räddningstjänstens olika grenar.[65]

2.4.2 IVO:s tillsyn av larmbehandlingen

IVO utför tillsyn över vårdärenden i larmbehandlingen som en del i sitt uppdrag att utföra tillsyn inom hälso- och sjukvården.[66] Tillsynen som IVO utför innehåller flera olika delar. En del av IVO:s tillsyn är att utreda vårdgivares egna anmälningar till IVO och utredningar om händelser som har medfört eller hade kunnat medföra en vårdskada.[67] Lex Maria-anmälningar är vårdgivares anmälningar av händelser som har medfört eller hade kunnat medföra en vårdskada.[68] Vårdgivaren är i sin tur skyldig att utreda händelseförloppet och vidta åtgärder för att undvika att liknande händelser upprepas.[69] Om en händelse har medfört eller hade kunnat medföra en allvarlig vårdskada ska vårdgivaren anmäla det till IVO.[70] En annan källa till tillsynsinsatser från IVO är enskildas klagomål på såväl verksamhet som personal inom hälso- och sjukvården.

IVO:s egeninitierade tillsyn är planerad antingen med utgångspunkt från myndighetens riskanalyser eller på förekommen anledning vid signaler om akuta risker eller brister. Detta kan göras mot bakgrund av olika indikationer såsom ovanstående typer av anmälningar, tips och klagomål direkt till IVO eller annan riskanalys.

2.4.3 Övrig tillsyn av larmbehandlingen

Tillsynen av den statliga räddningstjänsten är uppdelad på flera myndigheter.[71]

Transportstyrelsen har enligt förordningen om skydd mot olyckor i uppdrag att utöva den centrala tillsynen över sjö- och flygräddningen samt ledningscentralen för den. Enligt samma förordning utövar Polismyndigheten tillsyn över fjällräddningstjänsten och efterforskning av försvunna personer i annat fall, medan Kustbevakningen har i uppdrag att utföra tillsyn över miljöräddningstjänsten till sjöss.[72] Tillsynsansvaret för fjällräddningstjänst, efterforskning av försvunna personer och miljöräddningstjänst ligger således på samma myndigheter som ansvaret för utförandet av räddningsuppdraget. Detsamma gäller polisens delar av larmbehandlingen som Polismyndigheten själva har tillsynsansvar över.

Utöver detta finns andra statliga aktörer med tillsyns- eller undersökningsuppdrag med bäring på alarmering. Statens haverikommission utreder exempelvis allvarliga luftfarts-, sjö-, järnvägs- och vägtrafikolyckor. Uppdraget regleras i lagen (1990:712) om undersökning av olyckor och förordningen (1990:717) om undersökning av olyckor. I de fall då olyckan innefattar någon form av larmhantering kan även den hanteringen bli föremål för dessa undersökningar.

2.5 Regeringens styrning av SOS Alarm

Regeringens styrning utgår från regeringens två olika roller i förhållande till SOS Alarm, som uppdragsgivare genom alarmeringsavtalet och som ägare genom bolagsstyrningen.

2.5.1 Styrningen av larmbehandlingen genom alarmeringsavtalet

På Regeringskansliet är Försvarsdepartementet huvudman för alarmeringsavtalet.

Försvarsdepartementet tar emot SOS Alarms äskande av ersättning för bolagets uppdrag enligt alarmeringsavtalet. Regeringen lämnar förslag på ersättning till SOS Alarm i de årliga budgetpropositionerna som riksdagen sedan beslutar om. Försvarsdepartementet har dialog med Finansdepartementet, både budgetavdelningen och bolagsförvaltningen. Försvarsdepartementet har också löpande dialog med SKR.

Alarmeringsavtalet hänvisar till SOS Alarms ägaranvisning för bland annat de svarstidsmål som ägarna beslutat för bolagets samhällsuppdrag.

2.5.2 Bolagsstyrningen

Avdelningen för bolag med statligt ägande sköter förvaltningen av SOS Alarm som ett bolag med särskilt beslutat samhällsuppdrag i enlighet med statens bolagsstyrning. Den kännetecknas av att det är riksdagen som beslutar om bolagens uppdrag och anslag medan regeringen beslutar om statens ägarpolicy och regeringens principer för bland annat bolagsstyrning.[73]

Regeringen beslutar om förslag inom ett antal områden inför beslut på bolagsstämma i SOS Alarm, där beslut fattas tillsammans av SOS Alarms två delägare, staten och SKR Företag.[74] Det handlar till exempel om förslag till:

• bolagsordning
• styrelseordförande
• styrelse
• ägaranvisning inklusive uppdragmål för samhällsuppdraget
• ekonomiska mål.

Uppföljningen av uppdragsmål för samhällsuppdraget och ekonomiska mål sker vid ägardialoger med företrädare för ägarna och bolaget. I ägardialogerna med SOS Alarm deltar även företrädare för SKR Företag i egenskap av delägare i SOS Alarm.[75] Bolaget företräds vanligen av styrelseordförande och vd som ofta förberett en presentation. Förutom styrelseordförande och vd kan också delar av bolagets övriga ledning delta i ägardialogerna. Ägardialogen omfattar också eventuella åtgärder som planeras för att nå målen. Agendan för ägardialogerna omfattar därför vanligen uppföljning och olika aktuella frågor. Ägardialogerna dokumenteras i särskilda anteckningar.[76]