6. Styrningen av SOS Alarms larmbehandling

Avsnitt

6.1 Regeringens styrning av SOS Alarms larmbehandling

I avsaknad av en särskild författningsreglering har staten två möjligheter att styra SOS Alarms arbete med larmbehandlingen, dels som uppdragsgivare i alarmeringsavtalet, dels som hälftenägare av SOS Alarm.[176]

6.1.1 Alarmeringsavtalet mellan staten och SOS Alarm omfattar inga konsekvenser när måluppfyllelsen brister

Försvarsdepartementet har möten med SOS Alarms bolagsledning om uppfyllelsen av alarmeringsavtalet minst fyra gånger per år. Bolaget kan ta initiativ till ytterligare möten vid behov. Vid sidan av detta har Försvarsdepartementet löpande dialog med bolagsförvaltningen och budgetavdelningen på Finansdepartementet. Försvarsdepartementet har också kontakter med SKR gällande alarmeringsavtalet.[177]

I kapitel 3 beskriver vi SOS Alarms måluppfyllelse för svarstiderna. Där visar vi att det finns återkommande mönster av försämrade svarstider över årstider och veckodagar, vid sidan av den sedan tidigare mer kända utvecklingen där perioder av positiv utveckling av svarstiderna på årsbasis följts av försämringar.

Det har förekommit att tjänstemän vid Regeringskansliet har informerats om SOS Alarms plan för att åtgärda problemen med långa svarstider och att nå fastslagna mål.[178] MSB har då i sin tillsyn följt upp om överenskomna planer uppnås.[179]

Alarmeringsavtalet stipulerar inte explicit några konsekvenser vid bristande måluppfyllelse.[180] I praktiken har den bristande måluppfyllelsen hittills endast lett till högre ersättning och budgettillskott till SOS Alarm.[181]

Sammanfattningsvis är därför vår iakttagelse att staten hittills inte låtit bristande måluppfyllelse i svarstiderna få andra konsekvenser än höjningar av ersättningsnivån till bolaget.

6.1.2 Det saknas en särskild författningsreglering av den samhällsviktiga alarmeringsfunktionen

Alarmeringsfunktionen är samhällsviktig, men i Sverige regleras inte samhällets alarmeringstjänst i lag. Alarmeringstjänsten regleras i princip endast genom ett avtal, alarmeringsavtalet. Frågan om författningsreglering har behandlats av 112‑utredningen.[182] I direktivet till denna utredning hänvisar regeringen till ett antal förhållanden som den hittillsvarande styrningen genom ett alarmeringsavtal inte till fullo hanterat.[183] Det handlar till exempel om att samordningen av alarmeringstjänsten är frivillig och bygger på samförståndslösningar. En mer samordnad alarmeringstjänst skulle enligt regeringens utredningsdirektiv kunna minimera hanteringstiderna och skapa förutsättningar för ett effektivt utnyttjande av samhällets samlade hjälpresurser. Det var också enligt regeringen viktigt att en nödställd i normalfallet endast ska behöva beskriva sitt hjälpbehov vid ett tillfälle.

Utredningens betänkande innehöll författningsförslag för att förtydliga ansvar och skyldigheter inom larmbehandlingen.[184] Utredningen lämnade författningsförslag för två verksamhetsformer, bolag och myndighet. Men författningsförslagen var i väsentliga delar lika.

Exempel på hur utredningen i sina författningsförslag behandlade ansvar och skyldigheter är att utredningen föreslog följande:

• Den nationella alarmeringsfunktionens ensamrätt skulle regleras.
• Hjälporgan skulle vara skyldiga att medlyssna under den nationella alarmeringsfunktionens mottagning och första sortering av larm, om och när funktionen så begär.
• Hjälporgan skulle vara skyldiga att lämna sådana instruktioner och anvisningar till den nationella alarmeringsfunktionen som funktionen behöver. Utredningen föreslog en tillsyn av hela den föreslagna lagstiftningen, både de delar som SOS Alarm skulle ansvara för och de som hjälporganen skulle ansvara för.

Det omfattande utredningsbetänkandet skickades inte ut på en sedvanlig remissrunda och har hittills inte lett till några övriga åtgärder från regeringens sida.[185] Vi har inte uppfattat att det riktats någon kritik mot utredningens författningsförslag. Men vi har uppfattat att det ses som en tillgång att det finns ett slutfört betänkande med författningsförslag som täcker såväl nuvarande verksamhetsform för 112-verksamheten, bolag, som en eventuell myndighetsform.[186]

6.1.3 Statens bolagsstyrning utnyttjas inte fullt ut för att främja måluppfyllelsen

SOS Alarms uppdrag i alarmeringsavtalet är ett särskilt beslutat samhällsuppdrag. I bilaga 1 beskriver vi den statliga bolagsstyrningen av bolag med särskilt beslutat samhällsuppdrag. Vi har iakttagelser inom flera av de områden av regeringens styrning av SOS Alarm som beskrivs i bilaga 1. Det handlar om regeringens ägardialoger med SOS Alarm, val av mål, tillsättning av styrelse och styrelsens arbete i förhållande till hur ledningen sköter den löpande verksamheten.

I granskningen har vi gått igenom dokumentationen från Finansdepartementets ägardialoger med SOS Alarms styrelseordförande och ledning från 2016 och framåt.[187] Vår genomgång visar att dialogerna omfattar relevanta faktorer, men det finns inget i dokumentationen som tyder på att Regeringskansliet ställt detaljerade frågor eller begärt detaljerade underlag. Regeringskansliet har därmed inte utnyttjat möjligheten att skaffa sig ett potentiellt relevant underlag för sin styrning, avseende till exempel långa svarstider, variationer i svarstiderna regionalt och effekten av enskilda avtal på svarstiderna.

Regeringskansliet har följt styrmodellen för bolag med samhällsuppdrag och tillsammans med den andra delägaren SKR Företag i ägaranvisningar gett SOS Alarm uppdragsmål om svarstider. Vi konstaterar också att det har funnits ett särskilt målprojekt med företrädare för Försvarsdepartementet, bolagsförvaltningen på Finansdepartementet, budgetavdelningen på Finansdepartementet och SKR Företag. Det har i detta projekt funnits förslag om att en nivå på personalomsättningen ska inbegripas i uppdragsmålen, med motiveringen att den höga personalomsättningen har betydelse för verksamhetens kvalitet och är kostnadsdrivande. Förslaget har inte lett till någon ändring av målen.[188]

Det underlag som bolagets ledning gett styrelsen har påverkat förutsättningarna för regeringens styrning negativt och försvagat den. Styrelsen ska verka för att bolaget uppnår fastställda mål. Styrelsen ansvarar för att bolagets sköts föredömligt inom ramen för bland annat ägaranvisningarna, och för att bolagets internkontroll och riskhantering är betryggande. Vi har iakttagelser som pekar på att styrelsen trots detta ansvar inte fått information om väsentliga förhållanden av betydelse för bolagets förmåga att uppnå uppdragsmålen i ägaranvisningarna om svarstider.

Personal- och bemanningsfrågor är av betydelse för SOS Alarms förmåga att uppfylla målen för svarstiderna. I kapitel 3 hänvisar vi till att SOS Alarm i en särskild intern analys av orsakerna till de långa svarstiderna sommaren 2021 pekade på att svarstiderna ökade exponentiellt när bemanningen inte var tillräcklig i förhållande till samtalsmängden.[189]

Styrelsen blev under 2022 uppmärksam på förhållanden som har bäring på bolagets riskhantering och som det enligt uppgift ”satt långt inne innan styrelsen fick kännedom om”. Under en period då det egentligen var viktigt att förstärka personalen fick styrelsen information om att det i praktiken var lika många 112‑operatörer som slutade, som de som rekryterades. Styrelsen fick ”vara bestämd för att se all statistik”. Detta kan enligt företrädare för styrelsen vara en följd av en hittillsvarande kultur i bolaget att ”inte visa det som skaver eller är mindre bra allt för öppet.”[190] Företrädare för Försvarsdepartementet har i sin tur upplevt att bolaget tidigare lämnade information rörande exempelvis personalfrågor och ekonomi för hela bolaget och inte avgränsat till alarmeringsavtalet. Både i styrelsearbetet och för Försvarsdepartementet har förhållandena nu förbättrats.[191]

Regeringen är beroende av information om SOS Alarms verksamhet för sin styrning. Det finns uppgifter och ansvar för denna informationsförsörjning i styrelsen och Regeringskansliet. Uppföljningen av uppdragsmål för samhällsuppdrag sker vid ägardialog mellan företrädare för ägaren och styrelsens ordförande där utfallet gentemot målen diskuteras, liksom eventuella åtgärder som planeras för att nå målen. Vår iakttagelse är att regeringens tillgång till ändamålsenlig information om verksamheten och dess utfall, som underlag för de nödvändiga diskussionerna om verksamheten, beror på styrelsens och Regeringskansliets förmåga att efterfråga och få tillgång till information. I våra genomgångar av underlag från ägardialogerna har vi inte sett att förhållandena ovan kommit upp.

6.1.4 Fokus på långa svarstider faller bort efter justering av uppdragsmålen hösten 2023

Den 2 oktober fastställde SOS Alarms ägare i en extra bolagsstämma justerade uppdragsmål för bolagets samhällsuppdrag och ekonomiska mål.[192]

SOS Alarms uppdragsmål förändrades i ett antal avseenden.[193] Antalet svarstidsmål har minskat från tre till ett. Målet om en genomsnittlig svarstid för nödnumret 112 om högst 8 sekunder kvarstår. De två övriga målen, som tog fasta på förekomsten av långa svarstider, kvarstår inte. Det handlar om målet om att den genomsnittliga svarstiden för 92 procent av samtalen skulle vara högst 15 sekunder och att längsta svarstid skulle vara 30 sekunder. Som framgått av kapitel 3 har antalet samtal med långa svarstider ökat.

6.2 Faktorer som påverkar SOS Alarms måluppfyllelse ska vara kända genom resultatet av tillsyn och bolagets uppföljnings- och utvecklingsarbete

Styrningen av tillsynen av 112-tjänsten har inte utvecklats som resultat av den bristande måluppfyllelsen. Regeringen har inte säkerställt fortsättningar för en ändamålsenlig tillsyn. Regering har endast genomfört mindre ändringar, till exempel att MSB:s uppdrag flyttats från regleringsbrevet till instruktionen. I kapitel 4 som behandlar tillsynen presenterade vi iakttagelser vad gäller svagheter i styrningen, dess villkor och genomförandet. Dessa iakttagelser pekar på att det finns ett utvecklingsutrymme i styrningen av tillsynen.

Vi har i granskningen fått uppgifter om att tillsynen, framför allt av alarmerings­avtalet, inte tillför särskilt mycket ny information. Försvarsdepartementet uppger till oss att MSB:s tillsyn inte ger så mycket information, eftersom den primärt innehåller information som Försvarsdepartementet redan fått av bolaget.[194] Företrädare för SOS Alarms styrelse uppger att utvecklingsområden skulle kunna behandlas mer utförligt och tillsynen bli djupare. De har vidare uppgett att det som de får från MSB:s tillsyn är sådant som de redan känt till.[195] MSB:s tillsyn är en del av underlaget till budgetpropositionen och har legat till grund för anslagstillskott som föreslagits i budgetpropositionen, med motiveringar från MSB:s tillsyn.[196]

Ett undantag är IVO:s tillsyn som också kan vara egeninitierad. Angående den uppger företrädare för SOS Alarms styrelse att man går igenom vad som gick fel i de ärenden som IVO granskar.[197]

Försvarsdepartementet uppger till Riksrevisionen att de inte erhåller IVO:s rapporter direkt men att SOS Alarm ges information om IVO:s tillsyn. Vi har gått igenom SOS Alarms verksamhetsrapporter 2014–2022 för att se vad bolaget i dessa lyfter när det gäller faktorer som har betydelse för hur målen för svarstiderna uppnås. På ett övergripande plan lyfter bolaget personalfrågor, ekonomi och säsongsvariationer.[198]

Men bolagets rapportering omfattar inte en del av de förhållanden som vi identifierat i kapitel 3 om måluppfyllelsen, som är relevanta i styrningen. Det handlar om:

• förekomsten och omfattningen av långa svarstider
• förekomsten av återkommande regionala variationer i svarstider, uppåt såväl som nedåt
• Effekten som SOS Alarms avtal med regioner och hjälporgan får på SOS Alarms förmåga att uppnå svarstidsmålen.

När det gäller den sista punkten ovan noterar vi att frågor om den efterföljande larmbehandlingens effekter på SOS Alarms förmåga att uppnå svarstidsmålen inte behandlas i ägardialogerna. Bolaget har inte heller särskilt informerat ägarna om detta. Däremot visar vår genomgång av ägardialogerna med SOS Alarm att företrädarna för SKR Företag särskilt tar upp vikten av att SOS Alarm tillmötesgår regionernas behov.