4. Tillsynen av SOS Alarms larmbehandling

Avsnitt

4.1 Tillsynens utformning och organisation

För att tillsynen ska kunna utföras effektivt krävs att tillsynsmyndigheten har tillräckliga befogenheter att ta del av dokumentation och andra underlag samt, vid behov, får tillträde till verksamhetens lokaler. Det krävs även att tillsyns­myndigheten har möjlighet att ställa krav på verksamheten om att brister ska åtgärdas. Tillsynen behöver dessutom omfatta alla moment av larmbehandlingen och samordnas när flera tillsynsmyndigheter är involverade.

Vi har kunnat konstatera att både MSB och IVO har tillräckliga befogenheter för att kunna utföra sin tillsyn. Men MSB saknar sanktionsmöjligheter och har ingen möjlighet att ställa krav på SOS Alarm om att de ska åtgärda brister i verksamheten. Vi kan konstatera att MSB:s tillsyn på denna och andra punkter avviker från de grunder som regeringen själv angett att en effektiv tillsyn vilar på.

Vi har också iakttagit att tillsynen av larmbehandlingen i sin helhet utförs av många olika myndigheter och att det finns brister i samordningen mellan dessa myndigheter som potentiellt kan medföra att allvarliga brister inte upptäcks.

4.1.1 MSB:s tillsyn saknar de förutsättningar som regeringen själv identifierat som betydelsefulla för en effektiv tillsyn

MSB:s uppdrag att bedriva ”tillsyn över och kontroll av att åtagandena i alarmeringsavtalet mellan staten och SOS Alarm Sverige AB uppfylls” anges i MSB:s instruktion.[110] Där anges även att MSB årligen ska lämna en rapport till regeringen med en redovisning av tillsyns- och kontrollarbetet. Av alarmeringsavtalet framgår att SOS Alarm ska ge MSB tillträde till bolagets lokaler. MSB ska även ges tillgång till de uppgifter och handlingar som de behöver för att kontrollera att SOS Alarm uppfyller sina åtaganden och övriga skyldigheter i avtalet.[111] Vi kan konstatera att MSB därmed har tillräckliga befogenheter för att kunna utföra tillsynen och göra en oberoende bedömning.

Det finns ingen lag, förordning eller föreskrift som utgör grunden för MSB:s tillsyn. Utgångspunkten för tillsynen är SOS Alarms åtaganden enligt alarmeringsavtalet. I praktiken utför MSB dock även tillsyn utifrån SOS Alarms ägaranvisningar eftersom det är där målen för 112-tjänsten återfinns, vilka MSB följer upp.[112] Regeringen har tidigare uttalat att avtal mellan parter inte bör utgöra grund för tillsyn.[113] I granskningen har vi dessutom iakttagit att MSB under flera år genomförde tillsyn utifrån inaktuella mål. Bakgrunden var att uppdragsmålen infördes i ägaranvisningen 2016 utan att alarmeringsavtalet ändrades. Eftersom MSB:s uppdrag var att utföra tillsyn av åtagandena i alarmeringsavtalet, fortsatte man att utgå från de gamla målen som återfanns där. Detta ändrades först 2020 då det nya alarmeringsavtalet beslutades. Först i tillsynen 2021 följde MSB upp de nya målen i ägaranvisningen. Dessa var då fem år gamla.[114]

MSB saknar dessutom möjlighet att vidta åtgärder mot SOS Alarm i de fall bolaget inte lever upp till åtagandena i avtalet. Enligt regeringen är en grundläggande förutsättning för tillsyn att det finns författningsreglerade möjligheter till ingripanden från tillsynsorganets sida vid konstaterade brister. Avsaknaden av sådana kan, enligt regeringen, medföra att tillsynens effektivitet minskar.[115] Det innebär att MSB bland annat saknar möjligheter att förelägga SOS Alarm att vidta åtgärder, vilket regeringen uttryckt att en tillsynsmyndighet bör ha möjlighet till.[116]

Vi kan således konstatera att MSB:s tillsyn på flera punkter avviker från det som regeringen själv bedömt som betydelsefullt för en effektiv tillsyn.

4.1.2 IVO har tillräckliga förutsättningar för att bedriva en effektiv tillsyn

IVO:s tillsyn över SOS Alarms larmbehandling ingår i IVO:s uppdrag att utföra tillsyn inom hälso- och sjukvård.[117] IVO har enligt patientsäkerhetslagen rätt att ta del av de handlingar eller underlag som de behöver för att utföra sin tillsyn.[118] IVO ska även, på begäran, ges tillträde till vårdgivarens lokaler.[119] Vi kan därmed konstatera att IVO har de nödvändiga befogenheterna för att bedriva tillsynen av SOS Alarm.

Om IVO får kännedom om att någon brutit mot en bestämmelse ska myndigheten vidta åtgärder i syfte att säkerställa att gällande bestämmelser följs.[120] Om en vårdgivare inte uppfyllt sina skyldigheter och detta medför fara för patientsäkerheten ska IVO, om det inte är uppenbart obehövligt, förelägga vårdgivaren att vidta åtgärder. Ett sådant föreläggande får förenas med vite.[121]

Vi kan därmed konstatera att IVO har författningsstöd för att bedriva tillsyn och de befogenheter som regeringen identifierat som kännetecknande för en effektiv tillsyn.

4.1.3 Tillsynen av larmbehandlingen i sin helhet är splittrad och saknar delvis samordning

Tillsynen över SOS Alarms larmbehandling utförs framför allt av MSB och IVO. Utöver dessa utreder Statens haverikommission allvarliga olyckor och tillbud där SOS Alarms larmbehandling i vissa fall kan ingå.[122] Andra myndigheter utför tillsyn över led i larmbehandlingen som SOS Alarm inte är ansvarig för men som indirekt kan beröra SOS Alarm.

Utöver tillsynen av alarmeringsavtalet utför exempelvis MSB tillsyn av lagen om skydd mot olyckor. Detta innebär att MSB utför tillsyn av den kommunala räddningstjänsten, inklusive dess hantering av larm.[123] Även om denna tillsyn fokuserar på den kommun som är ansvarig för räddningstjänsten kan SOS Alarm indirekt beröras om kommunen har anlitat dem för den efterföljande larmbehandlingen.[124] Enligt MSB ligger ansvaret för denna tillsyn på en annan enhet än ansvaret för tillsynen av alarmeringsavtalet. Men de båda enheterna uppges ha ett nära samarbete.

Transportstyrelsen utför tillsyn över sjö- och flygräddningstjänsten, inklusive ledningscentralerna som är kopplade till denna verksamhet. Polismyndigheten utför tillsyn över fjällräddningen, och Kustbevakningen utför tillsyn över miljöräddningstjänsten till sjöss. Även i dessa fall kan SOS Alarms larmbehandling beröras indirekt. Därutöver utförs tillsyn över SOS Alarm utifrån annan lagstiftning som är relaterad till verksamheten.[125]

Vi kan konstatera att det finns många myndigheter med tillsynsansvar i larmkedjan, från att ett samtal inkommer till 112 tills att en hjälpinsats är slutförd. Samordning finns endast i vissa delar.[126] Det finns därför en risk för att tillsyn över vissa moment förbises eller åtminstone inte ges den uppmärksamhet som de förtjänar i tillsynen. Detta gäller exempelvis när ansvaret för larmbehandlingen övergår från SOS Alarm till en annan part. Vi har uppmärksammat att det finns väntetider vid vidarekopplingarna, när SOS Alarm väntar på ett hjälporgan ska svara. I vissa fall kan dessa väntetider vara långa och, precis som när det gäller SOS Alarms svarstider, innebära en risk för den hjälpsökande (se kapitel 3). Vi konstaterar också att MSB inte inkluderat dessa vidarekopplingar i sin tillsyn av alarmeringsavtalet. Inte heller någon annan tillsynsmyndighet förfaller ha undersökt dessa. I dagsläget är långa väntetider vid vidarekoppling förhållandevis ovanliga, men risken finns för att de kommer fortsätta att förbises även om problemet förvärras. Dessa brister i tillsynen vid vidarekopplingar har även lyfts i en tidigare granskning av Riksrevisionen.[127] Att tillsynen inom området är splittrad har även påtalats i två statliga utredningar.[128]

4.2 Tillsynens arbetssätt och underlag

Tillsyn ska bygga på underlag som möjliggör en självständig bedömning av brister i den verksamhet som granskas. Utifrån de iakttagelser vi gjort förefaller det tveksamt om det är möjligt för MSB att göra en oberoende bedömning vid sin tillsyn av MSB. Vi har även iakttagit att MSB:s tillsyn inte fullt ut bedömer hur väl SOS Alarms uppfyller de kvalitativa krav som återfinns i alarmeringsavtalet, trots att det ingår i MSB:s uppdrag att utöva tillsyn över dessa.

4.2.1 MSB:s tillsyn utförs regelbundet men täcker inte in alla aspekter av alarmeringsavtalet

I den tillsyn som MSB utför över alarmeringsavtalet kontrolleras att SOS Alarm gjort det som de har åtagit sig att göra i avtalet. Tillsynen av alarmeringsavtalet är en liten verksamhet inom MSB och utgör cirka 15 procent av en heltidstjänst.[129] Tillsynen är planerad och utförs en gång per år under våren, efter det att SOS Alarm har publicerat sin årliga verksamhetsrapport. Tillsynen omfattar SOS Alarms verksamhet under det föregående året. Det utförs sällan tillsyn som initierats av händelser, incidenter eller anmälningar. Under perioden 2014–2022 genomfördes sådan händelsestyrd tillsyn endast vid ett tillfälle. Detta skedde i december 2022 då MSB genomförde en särskild tillsyn till följd av inträffade incidenter under sommaren och de ökande svarstiderna.[130]

Tillsynen tar sin utgångspunkt i SOS Alarms årsredovisning och verksamhets­rapport. MSB:s underlag i övrigt består huvudsakligen av uppgifter som framkommer under möten med representanter för SOS Alarm.[131] Vanligtvis genomförs två möten – ett som avhandlar öppen information och utgår från skriftliga underlag, och ett med muntlig redogörelse av känslig information.[132] SOS Alarm har själva bestämt vilka personer som närvarat vid tillsynsmötena med MSB, men vanligtvis representeras områdena produktion, affär, kommunikation och säkerhet och beredskap. SOS Alarms internrevisor har inte närvarat vid dessa möten.[133] MSB har inte styrt vilka personer som deltagit på mötena och endast i begränsad omfattning vilket underlag som presenterats. MSB har därmed i hög grad varit beroende av underlag och information som presenterats för dem av SOS Alarm. På detta vis har MSB begränsat sina möjligheter till en oberoende bedömning av brister i fullgörandet av alameringsavtalet.

I granskningen har vi även iakttagit att MSB i mycket begränsad utsträckning bedömer kvalitativa aspekter av SOS Alarms utförande av sina åtaganden. I alarmeringsavtalet senaste lydelse finns exempelvis ett verksamhetskrav som anger att SOS Alarm ska ha en organisation och teknik som säkerställer hög kvalitet och effektivitet vid fullgörande av åtagandena och övriga skyldigheter enligt avtalet. I sin tillsyn av verksamhetsår 2021 fastslår MSB att SOS Alarm uppfyller kravet eftersom de har redundans genom geografiskt skilda larmcentraler och har minskat beroendet av IT-konsulter samt eftersom IT-organisationen utför en ständig pågående översyn av systemen.[134] MSB uppger själva att det är oklart för dem vad som avses med effektivitet i alarmeringsavtalet.[135] Något försök till operationalisering av vad hög kvalitet och effektivitet innebär görs inte. Vi kan konstatera att MSB, genom att inte närmare undersöka dessa och liknande kvalitativa krav, inte till fullo fullgör sitt uppdrag att utöva tillsyn över och kontroll av åtagandena i alarmeringsavtalet.

4.2.2 IVO:s tillsyn kan initieras av många olika skäl men genomförs inte med en förutbestämd frekvens

IVO utför både tillsyn på grund av anmälningar och rapporteringar samt egeninitierad tillsyn som kan vara antingen vara planerad eller genomföras på förekommen anledning. Inom tillsynen ingår bland annat enskildas klagomål[136] inom hälso- och sjukvården och anmälnings- och rapporteringsskyldighet enligt lex Maria. Utöver denna tillsyn bedrivs tillsyn på eget initiativ, så kallade initiativärenden. Dessa ärenden initieras med anledning av risker, brister eller missförhållanden som identifierats i olika sammanhang.

I SOS Alarms fall har det historiskt sett varit vanligast att tillsynsärenden inletts med anledning av klagomål enligt patientsäkerhetslagen. Under 2022 kom det in 2 klagomål gällande SOS Alarm, men totalt sedan 2016 handlar det om 52 klagomål.[137] Tillsyn med anledning av lex Maria-anmälningar har förekommit i nästan lika hög grad historiskt. Under perioden 2016–2022 inkom 40 anmälningar till IVO enligt lex Maria, och 13 av dessa inkom under 2022.[138] Egeninitierad tillsyn är betydligt ovanligare med endast 6 tillsynsärenden under perioden 2016–2022.

IVO:s metoder och arbetssätt varierar till viss del beroende på vilken typ av tillsyn som bedrivs. I de fall tillsynen startat genom klagomål enligt patientsäkerhetslagen ska IVO pröva klagomålet mot hälso- och sjukvården och dess personal. När klagomålet har utretts ska IVO i sitt beslut uttala sig om huruvida en åtgärd eller underlåtenhet av vårdgivare eller hälso- och sjukvårdspersonal strider mot lag eller annan föreskrift eller är olämplig med hänsyn till patientsäkerheten.[139] Vid lex Maria-anmälningar ska IVO säkerställa att händelser som har anmälts till myndigheten har utretts i nödvändig omfattning och att vårdgivaren har vidtagit de åtgärder som krävs för att uppnå hög patientsäkerhet.[140]

I IVO:s egeninitierade tillsyn begärs handlingar i stället in i syfte att identifiera eventuella brister. Under 2022 inledde IVO ett initiativärende hos SOS Alarm med anledning av långa svarstider på vårdsamtal. IVO identifierade två brister. Den första var att den hälso- och sjukvård som SOS Alarm ansvarar för inte kan betraktas som god vård, då de långa svarstiderna inneburit att SOS Alarm inte varit lätt tillgängliga. Den andra bristen var att SOS Alarm inte har utfört riskanalyser och egenkontroll med tillräcklig frekvens och i tillräcklig omfattning vad avser långa svarstider på 112.[141] I IVO:s beslut med anledning av tillsynen ålades SOS Alarm att, senast den 31 oktober 2023, redovisa de åtgärder som bolaget har vidtagit eller planerar att vidta för att komma till rätta med bristerna. Redovisningen skulle även innehålla en redovisning av när åtgärderna genomfördes eller när de kommer att genomföras, samt vem som är ansvarig för genomförandet. Slutligen skulle redovisningen innehålla uppgifter om de resultat och effekter som uppnåtts genom samtliga åtgärder som vidtagits för att komma till rätta med de brister som IVO konstaterat.[142]

Till skillnad från MSB:s tillsyn är IVO:s tillsyn av SOS Alarm huvudsakligen händelsestyrd. Det finns ingen återkommande planerad tillsyn av verksamheten utan all tillsyn görs med anledning av anmälningar, klagomål eller andra typer av indikationer på missförhållanden.

4.3 Tillsynens förmåga att identifiera brister och säkerställa att de åtgärdas

Både MSB och IVO identifierar brister i sin tillsyn av SOS Alarm. I sina tillsynsrapporter beskriver MSB dessa brister översiktligt och ställer, som en följd av att de saknar sanktionsmöjligheter, inga krav på åtgärder. Men MSB ger inte heller några konkreta rekommendationer till regeringen gällande styrningen av SOS Alarm.

IVO kan, med utgångspunkt från sitt mer långtgående mandat, ställa krav på SOS Alarm att åtgärda brister som de identifierat i tillsynen. Vi har iakttagit att detta sker och att det leder till att SOS Alarm vidtar åtgärder för att komma till rätta med bristerna.

4.3.1 MSB identifierar brister men ger inga konkreta rekommendationer till regeringen

Utifrån den tillsyn som MSB utfört skriver de en tillsynsrapport. Rapportens disposition och innehåll har förändrats över tid, bland annat som en följd av att det nya alarmeringsavtalet trädde i kraft. Rapporten föredras för och beslutas av MSB:s generaldirektör.[143] Den beslutade tillsynsrapporten skickas därefter till Försvarsdepartementet.[144]

I tillsynsrapporterna identifierar MSB brister, det vill säga områden där de bedömer att SOS Alarm inte fullgör sitt åtagande i alarmeringsavtalet. Den vanligast förekommande bristen är att SOS Alarm inte uppnår målen gällande svarstider i ägaranvisningarna som alarmeringsavtalet hänvisar till. I tillsyns­rapporterna konstateras detta, ibland med en notering om att detta kräver fortsatta insatser från SOS Alarms sida. När MSB redovisar orsaker till att åtaganden inte uppfyllts, förefaller dessa orsaker genomgående vara de som SOS Alarm gett MSB. Någon egen undersökning eller bedömning av bristernas orsak görs inte av MSB.

Vi kan också konstatera att MSB inte redovisar några konkreta rekommendationer till regeringen. I 2021 års tillsynsrapport konstateras exempelvis att svarstiderna försämrats som en följd av pandemin men att en ökad mängd samtal och ökad andel vårdsamtal ”medför att arbetet med att uppnå avtalets krav på svarstider även fortsatt kommer att kräva åtgärder samt ett fortsatt utvecklings- och förbättringsarbete”.[145] Något ytterligare om vilka åtgärder som krävs nämns inte. Som tidigare konstaterats saknar MSB sanktionsmöjligheter i sin tillsyn och kan inte kräva åtgärder av SOS Alarm. Vi kan dock konstatera att MSB har möjlighet att ge konkreta rekommendationer till regeringen gällande styrningen av SOS Alarm. Sådana rekommendationer skulle dessutom kunna utgöra ett värdefullt inspel till staten som uppdragsgivare i alarmeringsavtalet.

4.3.2 IVO:s tillsyn identifierar brister och får vårdgivarna att åtgärda dessa brister

Vi har tidigare konstaterat att IVO har olika tillvägagångssätt för att identifiera brister beroende på vilken typ av tillsynsärende det handlar om. IVO har, genom sina befogenheter och sanktionsmöjligheter, i samtliga fall möjlighet att säkerställa att åtgärder vidtas för att komma till rätta med bristerna. Vi har också iakttagit att IVO identifierar brister i sin tillsyn av SOS Alarm och att de har säkerställt att åtgärder vidtas för att komma till rätta med dessa brister.

Resultatet av den tillsyn som IVO utför redovisas till SOS Alarm.[146] Varje år ska IVO dessutom redovisa en sammanfattande analys av tillsynsarbetet till regeringen.[147] Regeringen meddelas inte om beslut i IVO:s enskilda tillsynsärenden, så varken Försvars- eller Finansdepartementet blir direkt informerade om tillsynsärenden som involverar SOS Alarm. I granskningen har det framkommit att Försvarsdepartementet får informationen om tillsynsärenden i avstämningar med bolaget.[148]