Regeringen bedömer att det strukturella sparandet är i linje med överskottsmålet. En redogörelse för en återgång till överskottsmålet är därmed inte aktuell. Vi bedömer att regeringens uppföljning av överskottsmålet är transparent. Enligt regeringen är finanspolitikens inriktning neutral. En sådan inriktning strider inte mot det finanspolitiska ramverket, eftersom det strukturella sparandet bedöms vara i linje med överskottsmålet. Det finns dock brister i redovisningen som försvårar tolkningen av finanspolitiken. Det finns också brister i regeringens jämförelse med expertmyndigheternas prognoser. Skillnader i strukturellt sparande som beror på olika beräkningsmetoder framgår inte tillräckligt bra. Metoden för att beräkna strukturellt sparande har stor betydelse för bedömningen av avvikelsen från överskottsmålet och för bilden av finanspolitikens inriktning.
Avsnitt
2.1 Tillräcklig redovisning av uppföljningen av överskottsmålet
Regeringen bedömer att det inte finns någon avvikelse från överskottsmålet. Det är därmed inte aktuellt att lämna en redogörelse för en återgång till överskottsmålet. Vi bedömer att regeringens redovisning av detta är transparent.
2.1.1 Strukturellt sparande i de ekonomiska propositionerna är i linje med överskottsmålet
Överskottsmålet innebär att det finansiella sparandet ska uppgå till en tredjedels procent av BNP över en konjunkturcykel. För att bedöma om det finansiella sparandet det innevarande året och finanspolitiken för det följande året är i linje med överskottsmålet används måttet strukturellt sparande. I måttet justeras det finansiella sparandet för konjunkturlägets påverkan på den offentliga sektorns inkomster och utgifter, samt för skattebasernas sammansättning och för engångseffekter. Med regeringens sätt att räkna justeras det finansiella sparandet även för prisfluktuationer i BNP.
I budgetpropositionen för 2024 bedömer regeringen att det strukturella sparandet för 2023 och 2024 uppgår till 0,1 respektive 0,3 procent av potentiell BNP, se tabell 1. Detta är i linje med överskottsmålet.[22] I 2023 års ekonomiska vårproposition bedömde regeringen att det strukturella sparandet för 2023 och 2024 skulle uppgå till 0,0 respektive 0,6 procent av potentiell BNP. Även denna prognos var i linje med överskottsmålet.
Tabell 1 Finansiellt sparande i den offentliga sektorn och indikator för överskottsmålet (procent av BNP om inte annat anges)
| 2022 | 2023 | 2024 | 2025 | 2026 |
|---|---|---|---|---|---|
Finansiellt sparande | 0,8 | –0,2 | –0,7 | –0,4 | 0,6 |
Strukturellt sparande* | 0,5 | 0,1 | 0,3 | 0,4 | 0,9 |
BNP-gap* | 1,1 | –1,3 | –2,1 | –1,0 | 0,0 |
Anm. *Procent av potentiell BNP.
Källa: Budgetpropositionen för 2024.
Om regeringen bedömer att det finns en avvikelse från överskottsmålet under innevarande eller närmast följande år är den skyldig att redogöra för en återgång till överskottsmålet. Eftersom regeringen bedömer att det inte finns någon avvikelse från överskottsmålet är en sådan redogörelse inte aktuell, vare sig i 2023 års ekonomiska vårproposition eller i budgetpropositionen för 2024.
2.2 Delvis ny redovisning av finanspolitikens inriktning
Enligt regeringen är finanspolitikens inriktning i det närmaste neutral 2024, trots lågkonjunkturen. Vi bedömer att det inte strider mot det finanspolitiska ramverket. Det finns dock brister i regeringens beskrivning av finanspolitiken, bland annat oklarheter i hur 2023 års elstöd påverkar finanspolitikens effekt på efterfrågan 2024. Regeringen har dessutom ändrat mått för finanspolitikens inriktning, utan att det framgår. Regeringen har även infört en ny indikator som komplement till finanspolitikens inriktning, utan att syftet med den nya indikatorn, benämnd finanspolitikens ställning, framgår. Det står förstås regeringen fritt att införa nya indikatorer som grund för sina finanspolitiska bedömningar men om detta sker utan beskrivningar och transparens riskerar det att försvåra tolkningen av finanspolitiken.
2.2.1 En neutral inriktning på finanspolitiken är inte i strid med ramverket
Enligt samstämmiga bedömare kommer det att vara lågkonjunktur i Sverige 2024. BNP-gapet är negativt 2023–2025 i regeringens prognos, se tabell 1, vilket indikerar ett lågt resursutnyttjande. En regering brukar vanligtvis bemöta lågkonjunktur med en expansiv finanspolitik för att stimulera efterfrågan och på så sätt bidra till att konjunkturen stabiliseras. Nuvarande lågkonjunktur skiljer sig dock från en typisk lågkonjunktur, eftersom inflationen är hög och förväntas ligga över Riksbankens mål på 2 procent även under 2024. Regeringen beskriver finanspolitiken 2024 som neutral och återhållsam. En återhållsam finanspolitik kan enligt regeringen bidrar till att penningpolitiken kan dämpa inflationen med så små negativa konsekvenser för ekonomin som möjligt.
Det strukturella sparandet 2023 är enligt regeringens bedömning i linje med överskottsmålet. I ett sådant läge ställer det finanspolitiska ramverket inte krav på någon särskild inriktning för finanspolitiken 2024. Det strider därmed inte mot ramverket att regeringen bedriver en finanspolitik med neutral inriktning.
2.2.2 Regeringen har inte varit konsekvent i beskrivningarna av elstöden
Under 2023 genomfördes ett antal tillfälliga stödåtgärder i form av elstöd till hushåll och företag som finansierades av inkomster från flaskhalsavgifter, det vill säga inkomster för staten som uppstår vid prisskillnader mellan elområden. Redovisningen av dessa elstöd i nationalräkenskaperna innebär att de inte påverkar det finansiella sparandet i offentlig sektor, och inte heller det strukturella sparandet i någon större utsträckning.[23] Elstöden påverkar därmed inte finanspolitikens inriktning, mätt som förändringen av det strukturella sparandet.
I budgetpropositionen för 2023 bedömde regeringen att elstöden hade en expansiv effekt på efterfrågan 2023. Regeringen bedömde att finanspolitikens inriktning var svagt åtstramande men att finanspolitiken var neutral när elstöden beaktades.[24]
Dessa elstöd upphör 2024. Det är dock otydligt hur regeringen ser på effekten på efterfrågan av att elstöden upphör. I budgetpropositionen för 2024 skriver regeringen, i avsnittet ”Finansplan”, att den expansiva effekt på efterfrågan som dessa stöd hade 2023 upphör att verka 2024, vilket kan ge en viss åtstramande effekt på efterfrågan 2024. Enligt regeringen finns det dock flera osäkerheter kring huruvida de upphörda stöden skulle kunna bidra till sådan påverkan, bland annat eftersom energipriserna har gått ner. Den situation som stöden har sitt ursprung i, och som i sig stramade åt efterfrågan, har alltså förändrats. Sammantaget bedömer regeringen att finanspolitiken har en neutral påverkan på efterfrågan i ekonomin under 2024.
I detta resonemang blandar regeringen beskrivningen av finanspolitikens effekt på efterfrågan med beskrivningen av elprisernas effekt på efterfrågan. Elstöden är politiska beslut, men det är inte energipriserna. Vi har frågat Finansdepartementet om de har gjort någon analys av effekten av att elstöden upphör. Vi har inte fått ta del av någon annan analys än ovan sammanfattade resonemang.[25]
Regeringen har inte beskrivit effekterna av att elstöden införs och upphör på ett konsekvent sätt. Det är en brist i redovisningens transparens.
2.2.3 Att regeringen har bytt indikator för finanspolitikens inriktning framgår inte
Ett mått som ofta används för att indikera finanspolitikens inriktning är förändringen av det strukturella sparandet mellan två år. Enligt regeringen stärks det strukturella sparandet med 0,2 procentenheter 2024, se tabell 1. Det indikerar att finanspolitiken 2024 är lätt åtstramande eller i det närmaste neutral.
I budgetpropositionen för 2023 använde regeringen i stället ett annat mått för att indikera finanspolitikens inriktning, nämligen förändringen av det primära strukturella sparandet, det vill säga strukturellt sparande exklusive nettot av utdelningar, ränteinkomster och ränteutgifter. Vi har i en tidigare granskning kritiserat regeringen för att det inte framgick att detta var måttet som då användes för att indikera finanspolitikens inriktning.[26] Förändringen av det primära strukturella sparandet redovisas inte i budgetpropositionen för 2024, och det framgår inte heller varför regeringen återigen har bytt indikator för finanspolitikens inriktning.
2.2.4 Ny innebörd av neutral finanspolitik
I budgetpropositionen för 2024 använder regeringen en ny indikator som benämns finanspolitikens ställning, mätt som det strukturella sparandet i förhållande till överskottsmålet. Enligt regeringen indikerar måttet finanspolitikens effekt på efterfrågan i förhållande till ett genomsnittligt år. Den nya indikatorn redovisas inte med värden och det är inte helt tydligt hur den beräknas.
Regeringen bedömer att det strukturella sparandet 2024 är i linje med överskottsmålet. Enligt regeringen indikerar detta att finanspolitiken är neutral. Denna beskrivning av finanspolitiken innebär att begreppet neutral finanspolitik har fått en annan betydelse jämfört med i tidigare propositioner. Det har på senare år enbart varit finanspolitikens inriktning, mätt som förändringen av strukturellt sparande (eller primärt strukturellt sparande) mellan två år, som har legat till grund för uttalanden om huruvida finanspolitiken är neutral eller inte.
Det framgår inte tydligt vad den nya indikatorn fyller för syfte. Regeringen redovisar redan strukturellt sparande i relation till överskottsmålet, och redogör för eventuella avvikelser, och det finns en indikator för finanspolitikens inriktning.
Regeringen har inte tidigare redovisat finanspolitikens ställning. Enligt Finansdepartementet är redovisningen en anpassning till de mått och den terminologi som används av bland annat Finanspolitiska rådet och European Fiscal Board.[27] Detta framgår inte av budgetpropositionen för 2024. Riksrevisionen har inte undersökt om regeringens redovisning med dessa förändringar utgör en anpassning till Finanspolitiska rådets och European Fiscal Board’s redovisning.
2.3 Prognosjämförelsen har förbättrats men är inte tillräckligt bra
I budgetpropositionen för 2024 förklaras vissa skillnader i prognoserna av strukturellt sparande mellan regeringen och andra bedömare på ett tydligt och transparent sätt. Regeringen har emellertid inte tillräcklig tydligt beskrivit hur skillnaden mellan regeringens och expertmyndigheternas beräkningsmetoder påverkar jämförelsen av strukturellt sparande.
2.3.1 Metodskillnaden lyfts bara fram när prognosskillnaden för strukturellt sparande är stor
Tidigare använde regeringen i allt väsentligt samma metod som KI och ESV för att beräkna potentiell BNP i löpande priser, men från och med förra året använder regeringen en annan metod. Regeringens nuvarande metod innebär att det görs en justering av prisnivån när potentiell BNP i löpande priser beräknas. Det finns en betydande skillnad mellan den faktiska prisnivån och den justerade prisnivån 2023 och 2024 i regeringens beräkningar. Vi förväntar oss därför, om allt annat vore lika, en skillnad i strukturellt sparande dessa år mellan å ena sidan regeringen och å andra sidan KI och ESV.
Regeringens bedömning av strukturellt sparande 2023 skiljer sig åt från KI:s, se tabell 2. I prognosjämförelsen är regeringen tydlig med att en stor del av skillnaden mellan regeringens och KI:s bedömning beror på hur potentiell BNP i löpande priser beräknas.
Tabell 2 Olika bedömningar av strukturellt sparande, procent av potentiell BNP
| 2023 | 2024 | 2025 | 2026 |
|---|---|---|---|---|
Regeringen (20 september) | 0,1 | 0,3 | 0,4 | 0,9 |
KI inkl. åtgärder (21 juni) | 1,1 | 0,1 | 0,3 | 0,3 |
ESV (14 september) | 0,1 | 0,1 | 0,5 | 1,2 |
Europeiska kommissionen (14 maj) | 0,1 | 0,7 | – | – |
Anm.: KI:s bedömning utgår från att finanspolitiken ser till att överskottsmålet nås 2025.
Källa: Budgetpropositionen för 2024.
I prognosjämförelsen med ESV nämns dock inte metodskillnaden. Regeringen och ESV gör samma bedömning av strukturellt sparande 2023, trots att det finns stora skillnader i delar av det finansiella sparandet, bland annat skatteintäkterna.[28] Det beror på att skillnaden i hur potentiell BNP i löpande priser beräknas, och skillnader i bedömning av BNP-gapet, motverkar skillnaden i prognosen för finansiellt sparande, se bilaga 1. Det framkommer inte i regeringens prognos-jämförelse att det finns underliggande skillnader i bedömningen av BNP-gapet.
På liknande sätt finns det en liten skillnad mellan regeringens och KI:s bedömning av strukturellt sparande 2024 som saknar tillräcklig förklaring i prognosjämförelsen. Skillnaden beror enligt regeringen på att KI utgår från att mer omfattande finanspolitiska åtgärder kommer att vidtas än vad som aviseras och föreslås i budgetpropositionen för 2024. Vad som inte framgår är att skillnaden i bedömning hade varit betydligt större om regeringen och KI hade använt samma metod för att beräkna potentiell BNP i löpande priser. Denna större skillnad förklaras till väldigt liten del av att KI har utgått från mer omfattande finanspolitiska åtgärder. Det är till exempel av större betydelse att regeringen och KI gör olika bedömningar av BNP-gapet. Det hade framgått om hänsyn tagits till metodskillnaderna, se bilaga 1.
2.4 Metoden för att beräkna strukturellt sparande har stor betydelse
Regeringens metodbyte för att beräkna potentiell BNP i löpande priser har stor betydelse för beräkningen av strukturellt sparande. I 2023 års ekonomiska vårproposition redovisar regeringen för första gången skälet till metodbytet. Där klargörs att metodbytet har syftat till att jämna ut utvecklingen av strukturellt sparande 2024–2026. Våra beräkningar bekräftar att metodbytet har lett till en utjämning 2024–2026. Våra beräkningar visar också att metodbytet har ändrat bilden av både avvikelser från överskottsmålet och finanspolitikens inriktning under perioden 2020–2026. Det framgår dock inte av budgetpropositionen för 2024 varför regeringen anser att det är eftersträvansvärt att jämna ut det strukturella sparandet och det skattade budgetutrymmet över tid.
2.4.1 Det strukturella sparandet jämnas ut över tid
Det strukturella sparandet är en uppskattning av hur stort det finansiella sparandet hade varit om ekonomin befunnit sig i konjunkturell balans och om effekten av tillfälliga händelser rensats bort. Det finns ingen officiell statistik som kan användas för att i efterhand klargöra vad en bra uppskattning är. Det hanteras i det finanspolitiska ramverket genom att ange att det strukturella sparandet ska beräknas enligt vedertagna metoder.[29]
Regeringen ändrade beräkningsmetod för det strukturella sparandet i juni 2022. Riksrevisionen har tidigare bedömt att den nuvarande metoden avviker från den vedertagna metoden.[30] Regeringen delar inte denna uppfattning, utan anser att den anpassning som gjorts i samband med den höga inflationen ryms inom ramen för kravet att använda en vedertagen metod.[31]
I budgetpropositionen för 2024 skriver regeringen om vissa effekter av metodbytet. Enligt regeringen leder det till att utvecklingen av det strukturella sparandet jämnas ut över tid och att det skattade budgetutrymmet blir mer utjämnat under perioden än vad det annars skulle blivit.[32] Det specificeras inte vilken period som avses, men enligt Finansdepartementet är det perioden 2024–2026.[33]
Våra egna beräkningar bekräftar att metodbytet har lett till att det strukturella sparandet jämnas ut under denna period, se fördjupningsruta ”Volatilitet i strukturellt sparande”. Regeringen har inte vid något tillfälle sedan metoden infördes förklarat varför det är eftersträvansvärt att jämna ut det strukturella sparandet och det skattade budgetutrymmet över tid. Inte heller har det framgått hur regeringen bedömer att metodbytet har påverkat möjligheten att bedriva en kontracyklisk finanspolitik, som enligt ramverket är ett viktigt syfte med att målet ska utvärderas mot det strukturella sparandet. Finansdepartementet har i ett svar till Riksrevisionen angett att skälet till justeringen var att ge bättre planeringsförutsättningar för finanspolitiken i en situation med hög inflation och stor prognososäkerhet.[34]
Volatilitet i strukturellt sparande
Regeringen framhåller att den nuvarande metoden ger en jämnare utveckling av strukturellt sparande. Vi har gått tillbaka till de ekonomiska propositionerna från tidigare år, från den ekonomiska vårpropositionen 2019 och framåt, och jämfört strukturellt sparande beräknat med den nuvarande och den tidigare metoden.
Som ett objektivt mått på vilken metod som ger jämnast utveckling har vi räknat ut standardavvikelsen i förändringen av det strukturella sparandet (volatiliteten). Diagram 1 visar volatiliteten under tre år, från budgetåret och de två följande åren, för nuvarande respektive tidigare metod. För budgetpropositionen för 2024 avser det således volatiliteten under perioden 2024–2026. Våra beräkningar ger regeringen delvis rätt. Från budgetpropositionen för 2023 och framåt har metodbytet gett en mindre volatil serie. I tidigare ekonomiska propositioner ger metodbytet såväl mer som mindre volatila resultat. Skillnaden kan dock sägas vara liten under år med förhållandevis låg inflation.
Diagram 1 Volatilitet i strukturellt sparande med nuvarande respektive tidigare metod, procentenheter
Källa: Riksrevisionens beräkningar.
Anm.: Diagrammet visar standardavvikelsen i den årliga förändringen under en period om tre år, från budgetåret och de följande två åren, i respektive proposition.
2.4.2 Regeringens byte av metod för att beräkna strukturellt sparande har ändrat bilden av avvikelser från överskottsmålet
Våra beräkningar visar att metodbytet påverkar bilden av finanspolitiken. Det strukturella sparandet skulle ha överstigit överskottsmålet 2023 och 2024 om den tidigare metoden hade använts, se diagram 2.
I budgetpropositionen för 2024 bedömer regeringen att strukturellt sparande 2023 inte tydligt avviker från överskottsmålet. Enligt den tidigare metoden hade dock det strukturella sparandet varit 0,9 procent av potentiell BNP, vilket är en tydlig avvikelse från överskottsmålet. Regeringen hade enligt budgetlagen då varit skyldig att redovisa en plan för en återgång till målet.
Diagram 2 Strukturellt sparande, med nuvarande respektive tidigare använd metod, procent av potentiell BNP
Källa: Regeringen (BP24) och Riksrevisionens beräkningar.
Skillnaden i strukturellt sparande mellan den nuvarande och den tidigare metoden är emellertid som störst 2021, enligt våra beräkningar. Regeringen visar nu ett strukturellt sparande 2021 i linje med överskottsmålet. Enligt den tidigare metoden hade strukturellt sparande varit -0,6 procent av potentiell BNP, det vill säga en tydlig avvikelse från överskottsmålet.
För prognosåret 2026 antar regeringen att ekonomin nått konjunkturell balans och det reala BNP-gapet bedöms vara noll, se tabell 1. Inflationen antas uppgå till Riksbankens mål om 2 procent både 2025 och 2026.[35] Trots att ekonomin antas vara i balans 2026 finns det en liten skillnad i strukturellt sparande mellan den nuvarande och den tidigare metoden.[36] Det beror på att den nuvarande metoden för att beräkna BNP i löpande priser får till följd att det blir ett gap mellan faktisk BNP och potentiell BNP i löpande priser 2026. Ett sådant gap har ingen ekonomisk förklaring och uppstår inte med den tidigare metoden.
2.4.3 Metodbytet har också ändrat bilden av finanspolitikens inriktning
Våra beräkningar visar att bilden av finanspolitikens inriktning skiljer sig åt beroende på vilken metod som används. I budgetpropositionen för 2024 ökar det strukturella sparandet 2024, vilket indikerar en svagt åtstramande inriktning på finanspolitiken. Om den tidigare metoden hade använts hade det strukturella sparandet i stället minskat och därmed indikerat en något expansiv inriktning.