Regeringen håller fast vid tidigare fastställda nivåer på utgiftstaket. Det innebär att budgeteringsmarginalen är väsentligt större än regeringens riktlinje för minsta marginal, samtliga år. Stora budgeteringsmarginaler, i närtid, innebär att utgiftstakets funktion sätts ur spel. Regeringens redovisning av vilka faktorer som varit styrande för den föreslagna nivån på utgiftstaket 2026 är bristfällig. Det är svårt att utläsa hur regeringen ser på det offentliga åtagandet och lämplig nivå på skatteuttaget i ett medelfristigt perspektiv.
Avsnitt
4.1 Med de stora budgeteringsmarginalerna i närtid går utgiftstakets syften om intet
Budgeteringsmarginalen utgörs av skillnaden mellan utgiftstaket och de takbegränsade utgifterna. Enligt det finanspolitiska ramverket ska budgeteringsmarginalen i första hand fungera som en buffert om utgifterna skulle utvecklas annorlunda än beräknat till följd av konjunkturutvecklingen.
I budgetpropositionen för 2024 föreslås inga justeringar, utöver tekniska, av tidigare fastställda nivåer på utgiftstaket. Enligt regeringens bedömning är budgeteringsmarginalens storlek tillräcklig för att hantera den osäkerhet som finns i bedömningen av utgiftsutvecklingen 2023–2025.[43]
Regeringen slog i sitt svar på Riksrevisionens granskning av de ekonomiska propositionerna 2022 fast att ändringar av redan fastställda nivåer på utgiftstaket är en åtgärd som endast bör vidtas i speciella fall när särskilda omständigheter kräver det. Minskad osäkerhet bör i stället hanteras genom att nytillkomna tak sätts på en nivå som bättre speglar det nya behovet av marginaler.[44] Det framgår dock inte mer specifikt i budgetpropositionen för 2024 hur regeringen har beaktat de stora budgeteringsmarginalerna 2023–2025 när den föreslagit nivån på utgiftstaket för 2026.
Tabell 3 Utgiftstak och takbegränsade utgifter 2022–2026, miljarder kronor och procent
| 2022 | 2023 | 2024 | 2025 | 2026 |
|---|---|---|---|---|---|
Ursprungligt beslutade utgiftstak | 1 502 | 1 539 | 1 595 | 1 825 | 1 860* |
Teknisk justering | 2 | 2 | 4 | 2 | 6 |
Reell justering | 130 | 124 | 148 | 0 | 0 |
Nu beslutade eller föreslagna utgiftstak | 1 634 | 1 665 | 1 747 | 1 827 | 1 866 |
i procent av BNP | 27,4 | 26,8 | 27,2 | 27,2 | 26,4 |
Takbegränsade utgifter | 1 559 | 1 588 | 1 688 | 1 742 | 1 766 |
Budgeteringsmarginal | 75 | 77 | 59 | 85 | 100 |
i procent av takbegränsade utgifter | 4,8 | 4,9 | 3,5 | 4,9 | 5,7 |
riktlinje** | – | 1,0 | 1,5 | 2,0 | 3,0 |
* Bedömning av utgiftstakets nivå i 2023 års ekonomiska vårproposition.
** Regeringen följer en riktlinje för budgeteringsmarginalens minsta storlek som finns angiven i det finanspolitiska ramverket.
Källa: Budgetpropositionen för 2024.
Stora budgeteringsmarginaler, det vill säga marginaler som har en tydlig positiv avvikelse från riktlinjen för minsta budgeteringsmarginal, kan tyda på att beslutade nivåer för utgiftstaket ligger för högt i förhållande till regeringens syn på hur stort det offentliga åtagandet bör vara. Flera av utgiftstakets syften[45], exempelvis att det ska främja budgetdisciplin eller begränsa risken för procyklisk finanspolitik, blir svåra att tillgodose om budgeteringsmarginalerna är stora. Utgiftstaket utgör i dessa fall inte någon restriktion för hur stora utgifter regeringen kan budgetera för, och behovet av att prioritera mellan utgifter blir då, med hänsyn till utgiftstaket, nästintill obefintligt.
4.2 Otydlig redovisning av vilka faktorer som varit styrande vid beslut om nivån på utgiftstaket 2026
Vilka faktorer som varit styrande när regeringen tagit fram sitt förslag på utgiftstakets nivå 2026 framgår inte, vare sig i budgetpropositionen för 2024 eller i 2023 års ekonomiska vårproposition. Exempelvis framgår det inte hur regeringen tagit hänsyn till överskottsmålet när den föreslagit nivån på utgiftstaket 2026. Det förs inte heller någon diskussion om vad regeringen betraktar som en godtagbar nivå på det samlade skatteuttaget eller hur det offentliga åtagandet ska utvecklas över tid.
4.2.1 Oklart om regeringens syn på det offentliga åtagandet har haft någon betydelse för utgiftstakets nivå för 2026
Riksrevisionen har tidigare återkommande kritiserat regeringen för att vara otydlig med synen på skatteuttaget på längre sikt. Regeringen är inte tydligare med detta i budgetpropositionen för 2024.
Utgiftstakets nivå är ett uttryck för regeringens syn på hur det offentliga åtagandet ska utvecklas. Utgiftstakets nivå bör sättas utifrån en övergripande tanke om hur den offentliga sektorn ska förhålla sig till den totala produktionen i landet. Nivån på utgiftstaket är på sikt avgörande för det totala skatteuttaget, och nivån ska därmed överensstämma med synen på hur stort ett rimligt skatteuttag ska vara.[46]
Om de takbegränsade utgifterna ökar, så att budgeteringsmarginalen blir lika med riktlinjerna för minsta marginal 2026 (det vill säga 3 procent), finns det enligt våra beräkningar inte utrymme för att sänka skattekvoten givet överskottsmålet. Om regeringen i budgetpropositionen för 2026 planerar att ta hela budgeteringsmarginalen upp till riktlinjen för budgetåret (det vill säga 1,5 procent) i anspråk, behöver skattekvoten i stället höjas till 2022 års nivå.
Regeringen för inga resonemang om sin syn på det offentliga åtagandet. Däremot erbjuder redovisningen i tabellform viss vägledning till regeringens syn. Regeringens förslag till utgiftstakets nivå 2026 innebär att taket som andel av BNP minskar med 0,4 procentenheter jämfört med 2023.[47] De stora budgeteringsmarginalerna i närtid gör dock denna minskning svårtolkad, eftersom dessa innebär att utgifterna som andel av BNP i praktiken mycket väl kan öka om de utvecklas i enlighet med utgiftstaket.
Vi ser ett behov av att regeringen utvecklar redovisningen av sin syn på hur skatterna och det offentliga åtagandet bör utvecklas i ett medelfristigt perspektiv, det vill säga hur nivån på utgiftstaket är satt med hänsyn till detta och med hänsyn till överskottsmålet. Det är oklart vilken betydelse överskottsmålet har haft när regeringen bedömt lämplig nivå på utgiftstaket 2026. Däremot framhåller regeringen att ett ledigt utrymme under utgiftstaket inte innebär att det finns utrymme för reformer som ökar de takbegränsade utgifterna om det strider mot överskottsmålet.