Regeringens bakåtblickande uppföljning av balanskravet är transparent redovisad i de ekonomiska propositionerna under 2023. En fördjupad beskrivning av olika kommuners och regioners möjlighet att klara balanskravet hade dock varit önskvärd med tanke på den aktuella situationen.
Avsnitt
5.1 Transparent uppföljning av balanskravsresultatet 2022
Det kommunala balanskravet innebär att kommuner och regioner ska upprätta budgeten för nästa kalenderår så att intäkterna överstiger kostnaderna. Om underskott ändå uppstår ska det återställas inom tre år.
Regeringen följer upp balanskravets efterlevnad genom en analys av det senaste utfallet för balanskravsresultatet i kommuner och regioner. Riksrevisionen bedömer att regeringens uppföljning i de ekonomiska propositionerna 2023 uppfyller kraven på en transparent redovisning.
År 2022 var balanskravsresultatet 45 miljarder kronor för kommunsektorn som helhet. Enligt regeringen förklaras det starka resultatet främst av att skatteunderlaget utvecklades bättre än förväntat.[48]
Vad är ett balanskravsresultat?
Balanskravsresultatet är det resultatmått som är kopplat till kommunallagens balanskrav. Redovisningen av balanskravsresultatet ska åstadkomma en likformighet som möjliggör jämförelser mellan olika kommuner och regioner. Det beräknas utifrån årets resultat enligt årsredovisningens resultaträkning, som rensas för vissa poster som inte härrör från den egentliga verksamheten. Till årets resultat läggs eventuella förändringar i resultatutjämningsreserven (en post i balansräkningen).
Det ska ske enligt följande:[49]
Årets resultat enligt resultaträkningen
– justering för realisationsvinster och orealiserade vinster och förluster i värdepapper[50]
–/+ avsättning eller användning av medel till eller från resultatutjämningsreserven
= Balanskravsresultat
5.2 Kommuner väntas budgetera för underskott 2024
Regeringen räknar med att fler kommuner och regioner kommer att budgetera för ett underskott 2024, jämfört med året innan. Bakgrunden är en kraftig ökning av kostnaderna till följd av den höga inflationen. Regeringen nämner att kostnaderna för avtalspensioner ökar avsevärt. Skatteunderlaget utvecklas också svagt 2024 till följd av ett försämrat läge på arbetsmarknaden.[51]
Bedömningen av den kommunala ekonomin har betydelse för regeringens prognoser för både BNP, som hålls uppe av den kommunala konsumtionen, och den konsoliderade offentliga sektorns finansiella sparande, som tyngs av de förväntat svaga resultaten.
Regeringen räknar med att utgifterna för den kommunala konsumtionen kommer att utvecklas starkare än intäkterna under 2023 och 2024. Det är en stor förändring mot vad regeringen räknat med tidigare. Normalt räknar regeringen med att kommunerna budgeterar så att den kommunala konsumtionen ökar i samma takt som intäkterna, eller långsammare. Den nya bedömningen får till följd att flera kommuner inte kommer att kunna täcka kostnaderna med de löpande intäkterna 2024. Regeringen förväntar sig därför att ett antal kommuner och regioner kommer att besluta om att utnyttja sina resultatutjämningsreserver i syfte att upprätthålla konsumtionen och undvika tillfälliga neddragningar i verksamheten.[52]
Balanskravsresultatet för den kommunala sektorn som helhet blir dock positivt 2024, när hänsyn tagits till användning av resultatutjämningsreserverna, enligt regeringen. Även sett över hela prognosperioden 2023–2026 bedömer regeringen att balanskravsresultatet blir positivt för kommunsektorn som helhet.[53]
Kommuner och regioner som redovisar ett negativt resultat enligt resultaträkningen, och har medel avsatta i en resultatutjämningsreserv, kan komma att använda hela eller delar av reserven för att få upp balanskravsresultatet. Syftet med att reservera överskott i tider med finansiellt överskott till en resultatutjämningsreserv är att kunna utjämna variationerna i intäkterna över en konjunkturcykel.[54]
I förarbetena till lagtexterna om resultatutjämningsreserven gavs som exempel att reserverna ska kunna användas om prognosen för utvecklingen av skatteunderlaget i riket är lägre än ett tioårigt bakåtblickande genomsnitt.[55] Det är dock inte från riksdagens sida ett tvingande krav. Många kommuner har emellertid fört in det här kriteriet i sina lokala riktlinjer och kan således inte utan vidare använda reserven 2023. För 2024 är villkoret dock uppfyllt enligt prognosen.
Vi bedömer att regeringens redovisning av den framåtblickande utsikten för det kommunala balanskravet är tydlig i de ekonomiska propositionerna 2023, men vi bedömer att det saknas viss information.
5.3 Djupare beskrivning av kommunal ekonomi saknas
I normala fall är det tillräckligt att regeringen redovisar balanskravet på aggregerad nivå. Vi saknar dock en djupare genomgång av förutsättningarna för enskilda kommuner och regioner att klara balanskravet med hjälp av resultatutjämnings-reserverna. Det hade behövts i det aktuella läget för att redovisningen ska vara heltäckande, vilket är ett av våra kriterier för en transparent redovisning.
Avsättningarna till resultatutjämningsreserver uppgick sammantaget till 2 miljarder kronor under 2022, vilket bidrog till att det totala värdet på reserverna uppgick till 53 miljarder kronor i slutet av året. En stor del av kommunerna, 226 av 290, och hälften av regionerna, 10 av 20, har byggt upp en resultatutjämningsreserv.
Det är dock inte säkert att de kommuner och regioner som förväntas få ett negativt resultat är samma som de som har stora reserver. I budgetpropositionen för 2024 finns en redovisning av fördelningen av resultat och reserver mellan kommuner, i den detaljerade beskrivningen av utgiftsområde 25 ”Allmänna bidrag till kommuner”. Det finns en referens till denna beskrivning i avsnitt 4 ”De budgetpolitiska målen”, vilket är bra. En sammanhållen analys av hur variationen inom kommunsektorns finanser påverkar möjligheten att nå balanskravet skulle dock öka transparensen i regeringens redovisning. Det kan också bidra till att ge en bättre förståelse för regeringens bedömning av de kommunala finanserna nu och framgent.
Även en sammanhållen analys av balanskravet för hela den kommunala sektorn i avsnitt 4, och prognosen för kommunernas finanser i avsnitt 8, skulle kunna öka transparensen. Riksrevisionen har i tidigare granskningar anmärkt på att det är otydligt vad som ligger till grund för regeringens prognos för balanskravsresultatet, på grund av olika skrivningar i avsnitten.[56] Denna anmärkning kvarstår från Riksrevisionens sida.