6. Slutsatser och rekommendationer

Avsnitt

6.1 Regeringens uppföljning av överskottsmålet är transparent

Riksrevisionen bedömer att regeringens uppföljning av överskottsmålet är transparent. Enligt regeringens bedömning är det strukturella sparandet i linje med överskottsmålet. En redogörelse för en återgång till överskottsmålet är därmed inte aktuell. Enligt regeringen är finanspolitikens inriktning neutral. Inriktningen strider, enligt vår bedömning, inte mot det finanspolitiska ramverket, eftersom det strukturella sparandet bedöms vara i linje med överskottsmålet.

6.2 Metodbytet för att beräkna strukturellt sparande har stor betydelse för avvikelsen mot överskottsmålet

Beräkningen av strukturellt sparande är central för bedömningen av finanspolitiken. Enligt det finanspolitiska ramverket är det strukturella sparandet det enda måttet som ska användas för den löpande uppföljningen av överskottsmålet. Det ska beräknas enligt vedertagna metoder. Regeringen ändrade 2022 metoden för att beräkna potentiell BNP i löpande priser, vilket har stor betydelse för beräkningen av strukturellt sparande. Riksrevisionen har tidigare bedömt att metodbytet innebär ett avsteg från den vedertagna metoden.

I 2023 år ekonomiska vårproposition redovisade regeringen för första gången skäl för metodbytet. Metodbytet har syftat till att jämna ut utvecklingen av strukturellt sparande 2024–2026. Det framgår dock inte från någon ekonomisk proposition varför regeringen anser att det är eftersträvansvärt att jämna ut utvecklingen av strukturellt sparande. Det framgår inte heller hur regeringen bedömer att det påverkar möjligheten att bedriva en kontracyklisk finanspolitik, som enligt ramverket är ett viktigt syfte med att målet ska utvärderas mot det strukturella sparandet, snarare än faktiskt finansiellt sparande.

Granskningen visar att metodbytet har haft stora konsekvenser för tolkningen av finanspolitiken. Metodbytet har väsentligt ändrat bilden av avvikelser från överskottsmålet. Detta gäller bland annat för 2023 och 2024 – de år som är aktuella i 2023 års ekonomiska propositioner. Granskningen visar också att metodbytet har ändrat bilden av finanspolitikens inriktning. Den nuvarande metoden ger bilden att finanspolitiken 2024 är något åtstramande, den tidigare att finanspolitiken är något expansiv.

6.3 Olika metoder för att beräkna strukturellt sparande ställer högre krav på regeringens prognosjämförelser

Metodbytet som regeringen gjorde 2022 för beräkningen av strukturellt sparande innebär också att regeringen inte längre använder samma metod som sina expertmyndigheter KI och ESV. De olika beräkningsmetoderna ställer högre krav på regeringens prognosjämförelser för det strukturella sparandet. Riksrevisionen bedömer att regeringens prognosjämförelser inte är tillräckligt bra. De har förbättrats sedan tidigare år, men regeringen fångar inte upp skillnader i makroekonomiska bedömningar som döljs av metodskillnaden. Regeringens prognosjämförelser behöver därför utvecklas.

Det är viktigt att i en sådan jämförelse visa hur olika faktorer bidrar till bedömningen av det strukturella sparandet även om prognosskillnaderna av strukturellt sparande är små, då även en liten prognosskillnad kan uppstå som resultat av att stora effekter motbalanserar varandra. Vi lämnar ett förslag på hur en prognosjämförelse kan göras men det finns säkert andra möjligheter också. Det viktiga är att prognosjämförelsen utvecklas i tillräcklig utsträckning, då den är viktig för att skapa förtroende för förutsättningarna för den ekonomiska politiken.

6.4 Viktigt att det etableras en vedertagen metod för att beräkna strukturellt sparande

Riksrevisionen har tidigare rekommenderat regeringen att verka för att det åter etableras en vedertagen metod för att beräkna det strukturella sparandet. Granskningen visar att metodvalet har stor betydelse för bedömningen av det strukturella sparandet. Metodvalet har därför konsekvenser för flera viktiga finanspolitiska bedömningar, eftersom strukturellt sparande är centralt för bedömningen av avvikelser från överskottsmålet, finanspolitikens inriktning och budgetutrymmet. Den bristande transparensen i regeringens prognosjämförelser gör det dessutom omöjligt för en utomstående att utifrån regeringens redovisning bedöma rimligheten i regeringens finanspolitiska bedömningar. Detta visar hur viktigt det är att arbetet med att åter etablera en vedertagen metod kommer till stånd. Ett sådant arbete behöver göras i samband med nästa översyn av det finanspolitiska ramverket, om inte tidigare. I detta arbete behöver det förtydligas vilka faktorer som ska rensas bort från det finansiella sparandet vid beräkningen av det strukturella sparandet. Det behövs för att undvika nuvarande situation där expertmyndigheterna rensar bort konjunkturella effekter, andra effekter av skattebasernas sammansättning, samt engångseffekter, medan regeringen i sin beräkning, utöver dessa faktorer också justerar för prisfluktuationer i BNP.

6.5 Bristfällig redovisning riskerar att leda till att finanspolitiken misstolkas

Regeringen har i de senaste årens ekonomiska propositioner gjort flera förändringar av de indikatorer den baserar sina bedömningar av finanspolitiken på. Den förändring som haft störst betydelse för bedömning av finanspolitiken är den förändrade metoden för att beräkna strukturellt sparande. Utöver denna förändring har regeringen även ändrat definitionen av indikatorn finanspolitikens inriktning. Från att i budgetpropositionen för 2023 ha definierat indikatorn som förändringen av det primära strukturella sparandet är motsvarande indikator i budgetpropositionen för 2024 i stället definierad som förändringen av det strukturella sparandet. Därtill har regeringen i budgetpropositionen för 2024 introducerat en ny indikator för att bedöma om finanspolitiken är åtstramande, neutral, eller expansiv, som benämns finanspolitikens ställning.

Det finanspolitiska ramverket anger inga krav eller principer för hur bedömningen av finanspolitiken ska redovisas, vilket innebär att det är upp till regeringen att utforma denna redovisning efter eget val. Däremot ställer ramverket krav på att redovisningen ska vara transparent, vilket bland annat förutsätter att förändringar av redovisningen tydligt motiveras och att dessa görs på ett sätt som inte försvårar jämförelser mellan egna och andras bedömningar. I samband med samtliga av de nämnda förändringarna har regeringens redovisning av skälen till förändringen varit bristfällig eller obefintlig. Om valet av de indikatorer regeringen stödjer sina finanspolitiska bedömningar på ändras ofta, utan tydliga motiv, försämrar det jämförbarheten mellan bedömningar i olika ekonomiska propositioner och gentemot externa bedömare. Detsamma gäller om indikatorernas definition ändras ofta och utan tydliga motiv. Det riskerar att skapa uppfattningar om godtycklighet och oklarheter som i sin tur riskerar att skada förtroendet för finanspolitiken och ytterst det finanspolitiska ramverket. Om det från gång till annan görs förändringar i den uppsättning av indikatorer regeringen stödjer sina finanspolitiska bedömningar på utan att förändringarna tydligt redovisas, finns det en risk att det uppfattas som att bedömningsgrunden anpassas för att peka mot ett önskat resultat.

Om det aktuella ekonomiska läget eller andra omständigheter innebär att gängse indikatorer inte ger en fullständig bild, eller om viktiga nyanser inte bedöms åskådliggöras tillräckligt väl, så är det, enligt Riksrevisionens bedömning, bättre att komplettera redovisningen med sidokalkyler. Därigenom kan regeringen i sin analys ta hänsyn till särskilda omständigheter i den aktuella situationen på ett transparent sätt utan att försämra jämförbarheten.

Ett exempel på när den finanspolitiska analysen möjligen hade varit betjänt av en sådan sidokalkyl gäller elstöden som finansieras med flaskhalsintäkter. Det finns vissa oklarheter i beskrivningen av vilken effekt elstöden under 2023 har på efterfrågan 2024 och en sidokalkyl hade underlättat förståelsen.

6.6 Uppföljningen av skuldankaret är transparent och uppföljningen av balanskravet är tydlig

Den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld (den så kallade Maastrichtskulden) bedöms, enligt prognosen i budgetpropositionen för 2024, inte avvika från skuldankaret mer än 5 procent som andel av BNP. Riksrevisionen bedömer att regeringens uppföljning av skuldankaret är tillräckligt transparent.

Riksrevisionen bedömer att regeringens uppföljning av kommunernas och regionernas balanskrav redovisas på ett tydligt sätt. Balanskravsresultatet för hela kommunsektorn hade dock behövts kompletteras med en fördjupad analys av variationer i resultatet mellan olika kommuner och regioner för att vara heltäckande.

6.7 Bristfällig redovisning av vilka faktorer som varit styrande för förslag på utgiftstak

Regeringen håller fast vid tidigare fastställda nivåer på utgiftstaket. Det innebär att budgeteringsmarginalen är väsentligt större än regeringens riktlinje för minsta marginal för samtliga år. Stora budgeteringsmarginaler i närtid innebär att utgiftstakets funktion sätts ur spel. Detta leder till en ökad risk för att prioriteringen mellan utgifter inte blir lika effektiv som den hade blivit om utgiftstaket tydligare utgjort en begränsning för de statliga utgifterna.

Riksrevisionen bedömer att regeringens redovisning av vilka faktorer som varit styrande för den föreslagna nivån på utgiftstaket 2026 är bristfällig. Det är svårt att utläsa hur regeringen ser på det offentliga åtagandet och lämplig nivå på skatteuttaget i ett medelfristigt perspektiv.

Kritiken som Riksrevisionen riktar gällande hanteringen av utgiftstaket ligger i linje med den kritik som Riksrevisionen riktat i många tidigare granskningsrapporter genom åren. Behovet av att ständigt återkomma med i stort samma kritik speglar en bristfällig hantering och användning av utgiftstaket från regeringens sida under lång tid som i förlängningen riskerar att medföra att utgiftstaket förlorar sin roll som styrande budgetpolitiskt mål. Det vore bra om det förs en diskussion om utgiftstakets funktion och roll i kommande översyn av det finanspolitiska ramverket.

6.8 Rekommendationer

Riksrevisionen ger följande rekommendationer till regeringen:

• Var tydligare med varför det finns behov av nya indikatorer, eller förändringar av befintliga, vid bedömningar av huruvida finanspolitiken är expansiv, neutral, eller åtstramande.
• Fortsätt utveckla prognosjämförelsen gentemot andra bedömare, så att det tydligt framgår hur olika faktorer bidrar till bedömningen av det strukturella sparandet.
• Se till att det etableras en vedertagen metod för att beräkna det strukturella sparandet, allra senast i samband med den kommande översynen av det finanspolitiska ramverket.
• Komplettera uppföljningen av kommunernas och regionernas balanskrav med en fördjupad analys av variationer i resultatet mellan olika kommuner och regioner.
• Utveckla redovisningen av vilka överväganden regeringen gjort vid framtagandet av förslaget till nivå på utgiftstaket avseende det tredje tillkommande budgetåret. Redovisningen bör tydligt ta sin utgångspunkt i de faktorer som ramverket anger, såsom synen på det offentliga åtagandet och önskvärd nivå på skatteuttaget, samt med hänsyn till överskottsmålet.
• Ge den kommande ramverkskommittén i uppdrag att utveckla och klargöra utgiftstakets funktion i det finanspolitiska ramverket i samband med nästa översyn av det finanspolitiska ramverket.