Granskningen inom området avser främst effektivitet, transparens och anpassningsförmåga inom staten. Revisionen inriktas också mot myndighetsstyrningen via regelverk, regleringsbrev, instruktion och andra regeringsbeslut. Brister på området kan leda till fel i årsredovisningar.
Avsnitt
3.1 Effektivitetsrevisionens iakttagelser
Kontrollen behöver förbättras inom flera områden för att hindra brott, oegentligheter och fel som drabbar staten och undergräver förtroendet för staten. Det gäller bland annat läkemedelshandeln, bidrag till studieförbunden samt inom migrationspolitiken. Svårigheter för myndigheter att sammanställa och dela information för att samarbetet och exempelvis kontrollen ska fungera effektivt är viktiga iakttagelser i år liksom tidigare.
Att styrmedel utformas så att de fungerar effektivt är grundläggande för att statens insatser ska ge avsedd effekt. För att exempelvis tågförseningarna ska minska behöver staten utveckla effektiva styrmedel som ger rätt incitament. De styrmedel som finns på det området – kvalitetsavgifter och regressrätt – ger inte aktörerna tillräckliga incitament att minska orsakerna till förseningar.
3.1.1 Kontrollen inom flera områden behöver förbättras för att hindra brott, oegentligheter och fel som drabbar staten och förtroendet för staten
Kontroll och uppföljning brister i alla led i hanteringen av statens bidrag till studieförbundens folkbildningsverksamhet.[6] Folkbildningsrådet och de tio studieförbunden har fått ett stort förtroende att själva förvalta och kontrollera de närmare 2 miljarder kronor per år som statsbidragen omfattar. Men kontrollsystemet fångar inte upp felaktigheter tillräckligt effektivt.
Samtidigt är också incitamenten svaga för studieförbunden att rapportera fel, eftersom det kan leda till att de får minskade statsbidrag. I en betydande andel av de utbetalningar som vi granskat har studieförbunden betalat ut kostnadsersättning utan att det funnits tillräckliga underlag. I stället utgår studieförbunden från muntliga överenskommelser. Det finns även indikationer på att bidrag har gått till privat konsumtion, allmänt verksamhetsstöd för föreningar eller subventioner av kommersiell verksamhet. Folkbildningsrådet ska varje år följa upp om studieförbunden har utfört sina kontroller så att felaktigheter förebyggs eller upptäcks och rättas till. Riksrevisionens granskning visar dock att rådets uppföljning inte är utformad så att den säkerställer detta. För att kontrollen ska stärkas behöver regeringen bland annat se till att Folkbildningsrådet lämnar relevant information.
Systemet för spårbyte i migrationsprocessen har också brister när det gäller kontroller och uppföljning, visar Riksrevisionens granskning.[7] Spårbyte från asyl- till arbetskraftsinvandring kan utnyttjas i syfte att ta sig in på den svenska arbetsmarknaden. Alla spårbytare uppfyller inte villkoren för arbetstillstånd och Migrationsverkets rutiner och kontroll brister i flera delar. Möjligheten till spårbyte infördes i samband med arbetskraftsinvandringsreformen 2008, som skulle göra det lättare att rekrytera arbetskraft från tredjeländer.
Trots regeringens ökade fokus på kontroller har inte systemet med spårbyte följts upp. Därmed finns risk för att skenanställningar och missbruk inte upptäcks, att utsatta människor utnyttjas av oseriösa arbetsgivare, exempelvis genom lönedumpning, samt att personer som inte uppfyller villkoren för spårbyte ändå kan beviljas uppehålls- och arbetstillstånd. Under de senaste åren har antalet ansökningar om spårbyte ökat. Sammanlagt har drygt 20 000 personer ansökt om spårbyte, varav cirka 40 procent har fått sin ansökan beviljad.
I huvudsak fungerar det bra när förvaltningsmyndigheter och domstolar förordnar biträden i migrationsärenden, kontrollerar deras lämplighet och hanterar deras ersättning.[8] Det finns dock undantag som kan leda till att personer tilldelas biträden som saknar tillräcklig juridisk kompetens eller som av andra skäl är olämpliga för uppdraget, visar Riksrevisionens granskning.
Det beror på att biträden som uppenbart är olämpliga ändå i vissa fall förordnas och får betalt av staten.[9] Att olämpliga biträden kan fortsätta att förordnas beror bland annat på att det är oklart vilka uppgifter om misskötsamhet som förvaltningsmyndigheter och domstolar får sammanställa och dela med varandra. Uppgifter om förhållanden som lett till beslut att inte förordna riskerar därför att fastna hos enskilda medarbetare vid respektive myndighet.
Statens tillsyn över läkemedelshandeln ska skydda människors liv och hälsa och se till att läkemedelssubventionerna används på rätt sätt. Regeringen har dock inte reglerat systemet för tillsyn av apotek och partihandel med läkemedel så att tillsynsmyndigheterna[10] kan bedriva tillsynen effektivt, visar Riksrevisionens granskning.[11]
Den viktigaste orsaken till att tillsynen inte är effektiv är att tillsynsmyndigheterna inte får dela viktig information med varandra. Det saknas även tillräckliga sanktionsmöjligheter i delar av tillsynen. Läkemedelsverket saknar exempelvis möjligheter att ta ut sanktionsavgifter vid tillsyn av apotek och partihandlare. Läkemedelsverket har även svårt att förhindra att ett apotek som stängs skrivs över på en bulvan för den ursprungliga ägaren. Andra viktiga iakttagelser är att det även inom delar av Tandvårds- och läkemedelsförmånsverkets tillsyn saknas möjligheter att utfärda sanktionsavgifter. Inspektionen för vård och omsorg har i praktiken svårt att stänga apotek, även om det formellt sett är möjligt.
Läkemedelsverket har stängt några apotek, men ingen av tillsynsmyndigheterna kan garantera att det inte fortfarande finns oseriösa apoteksaktörer eller anställda vid apotek som medvetet bryter mot reglerna på marknaden. Ingen av tillsynsmyndigheterna följer systematiskt upp om deras tillsyn har lett till minskade brister inom de problemområden som respektive myndighet har identifierat.
För att effektivisera tillsynen krävs bland annat att tillsynsmyndigheterna ges bättre tillgång till uppgifter från E-hälsomyndighetens register, bättre förutsättningar att dela information med varandra och utvidgade sanktionsmöjligheter. Det behövs också en ny reglering som hindrar att apotek kan ta ut överpriser på specialkost och läkemedel som inte ingår i läkemedelsförmånerna men subventioneras av staten eller regionerna.
Om inte bristerna åtgärdas blir konsekvensen ytterst att patientsäkerheten blir lidande och att statens och regionernas utgifter blir onödigt stora eftersom läkemedelsförmånerna och andra subventioner av läkemedel felutnyttjas.
Även andra granskningar under året lyfter frågor om statlig kontroll som behöver utvecklas.[12]
Möjligheterna för myndigheter att dela information med varandra påverkar effektiviteten i staten inom många områden. Det uppmärksammade vi även i förra årets årliga rapport, och flera av årets granskningar visar på liknande problematik.[13]
3.1.2 Staten behöver utveckla effektiva styrmedel som ger rätt incitament att motverka tågförseningar
Regeringen införde kvalitetsavgifter under 2012 och regressrätt under 2018 som styrmedel för att motverka tågförseningar, utifrån EU-reglering. Riksrevisionens granskning visar att antalet förseningar trots det inte har minskat totalt sett, och att det bland annat beror på brister i hur styrmedlen är konstruerade.[14] Varken de förseningar som orsakas av brister hos järnvägsföretagen eller de som beror på fel inom driftsledningen eller järnvägsinfrastrukturen har minskat.
Kvalitetsavgifterna innebär att den part, till exempel en infrastrukturförvaltare, som orsakar en försening ska betala en avgift till den andra parten, till exempel ett järnvägsföretag. Kvalitetsavgifterna är dock mer fördelaktigt utformade för järnvägsföretag än för Trafikverket. Utformningen medför att Trafikverket betalar mer, trots att de orsakar mindre förseningar. Det beror bland annat på att Trafikverket betalar för alla sina förseningar, medan järnvägsföretagen inte betalar för sina så kallade följdförseningar.
Regressrätten innebär att järnvägsföretag kan begära ersättning för sina och sina kunders merkostnader när en infrastrukturförvaltare orsakar en försening. Men godstrafikföretagen kompenseras bara för en mindre del av kostnaderna vid förseningar. Samtidigt innebär systemet en omfattande manuell hantering som i vissa fall gör det ekonomiskt ointressant för järnvägsföretagen att ansöka om ersättning. Även inom Trafikverket saknas det effektiva incitamentsstrukturer eftersom kostnaderna för förseningarna inte belastar de verksamhetsområden som är ansvariga för bristerna.
För att minska tågförseningarna behöver regeringen och Trafikverket se över systemen och se till att aktörerna får tillräckliga incitament att minska sina störningar som orsakar förseningar.
Problematik med styrmedel som inte fungerar effektivt har även uppmärksammats bland annat i granskningen av skolpengen[15], se avsnitt 4.1.4.
3.2 Den årliga revisionens iakttagelser
En tydlig finansiell styrning borgar för en god uppföljning av hur statliga medel används och bidrar till en transparens i redovisningen av dem. I år har Riksrevisionen iakttagit att det finns brister i redovisning av hyreskostnader och att man överskridit befogenheter. Vidare konstaterar vi att det fortfarande finns otydligheter kring vad som avses med full kostnadstäckning inom den avgiftsfinansierade verksamheten och hur Sveriges åtaganden inom multilaterala skuldavskrivningsinitiativ ska hanteras.
Konsekvenserna av dessa iakttagelser bidrar sammantaget till bristande transparens och rapportering när det gäller värdet på tillgångar och åtaganden. Vidare bidrar det även till en otydlig styrning av den avgiftsfinansierade verksamheten. Det kan i förlängningen leda till bland annat brister i effektivitet och hushållning i det statliga åtagandet.
3.2.1 Myndigheter överskrider bemyndiganderamar
Riksdagen ger regeringen beställningsbemyndiganden för varje berört anslag. Utifrån riksdagens beslut delegerar regeringen därigenom rätten att göra utfästelser på längre sikt än ett år till myndigheterna genom regleringsbrev eller andra regeringsbeslut. Av besluten framgår hur stora åtaganden i form av bemyndiganderamar som myndigheten totalt kan göra och hur många år framåt i tiden. Syftet med ramarna är att regeringen ska kunna följa upp alla åtaganden och säkerställa att myndigheterna inte överskrider de beställningsbemyndiganden som regeringen har fått av riksdagen. Det är därför viktigt att myndigheterna och regeringen säkerställer att redovisningen till riksdagen blir korrekt.
De senaste åren har Riksrevisionen rapporterat om att myndigheterna bör stärka den interna styrningen och kontrollen av beställningsbemyndiganden. Vi har ofta lämnat både modifierade revisionsberättelser och revisionsrapporter till följd av iakttagelser vi gjort. För 2022 har vi lämnat sju modifierade revisionsberättelser som avser redovisningen mot bemyndiganderamar. Myndigheterna har ingått ekonomiska åtaganden som antingen sträcker sig efter det sista året som ramen avser eller överstiger den tilldelade ekonomiska ramen.
Vi har haft modifieringar för överskridande av bemyndiganderamar under flera års tid, dock inte under 2021. I år noterar vi därmed en försämring.
Riksrevisionen anser att det är mycket viktigt att myndigheterna har en god kontroll över vilka åtaganden de ingår i förhållande till givna ramar. Löpande uppföljningar under året möjliggör en dialog med regeringen i de fall det finns behov av utökade ramar. Likaså är det viktigt att regeringen för en löpande dialog med myndigheterna om behovet av ramar.
3.2.2 Myndigheter har redovisat hyreskostnader felaktigt då de inte klassificerat hyresavtalen som finansiell leasing
Myndigheter tecknar hyresavtal för lokaler som de använder i sin verksamhet. I de fall hyresavtalen sträcker sig över tio år ska myndigheten inhämta ett medgivande från regeringen. Kostnaden för hyran redovisas vanligen direkt i resultaträkningen.
Riksrevisionen har i årets granskning iakttagit tre myndigheter vars hyresavtal är utformade som ett finansiellt leasingavtal, där myndigheten är leasingtagare. Ett finansiellt leasingavtal är ett leasingavtal där ekonomiska risker och fördelar som förknippas med ägandet av ett objekt i allt väsentligt överförs från leasinggivaren till leasingtagaren. Äganderätten kan, men behöver inte, slutligen övergå till leasingtagaren. I de fall ett hyresavtal klassificeras som finansiell leasing ska anskaffningsvärdet redovisas som anläggningstillgång i balansräkningen. Vidare ska finansiering ske med lån och därmed även rymmas inom låneramen. En myndighet ska inhämta regeringens medgivande för att ingå hyrköpsavtal i form av finansiella leasingavtal för fast egendom.
Granskningen visar att de tre aktuella myndigheterna som är leasingtagare inte vare sig har redovisat anskaffningsvärdet i balansräkningen eller har tagit upp lån. Myndigheter ska dessutom inhämta regeringens medgivande i de fall leasingen omfattar fast egendom. Inget av dessa fall har lett till modifieringar i revisionsberättelsen eftersom beloppen inte bedömts vara väsentliga i varje enskilt fall. Däremot har den felaktiga redovisningen rapporterats i revisionsrapporter till de tre myndigheterna.
Riksrevisionen konstaterar att det i samtliga fall handlar om specialfastigheter, det vill säga fastigheter som är anpassade till mycket specifika behov i olika verksamheter. Hyresmarknaden för dessa typer av lokaler och fastigheter är begränsad. Riksrevisionen ser ökade risker för att fler myndigheter ingår hyresavtal som är finansiell leasing eftersom det finns ett behov av specialfastigheter för många verksamheter i staten.
Riksrevisionen anser att det är viktigt att myndigheterna har en god kontroll och insikt i
- vad det är för typ av avtal de ingår
- vilka konsekvenser det får för redovisningen
- vilka tillstånd de behöver från regeringen.
3.2.3 Otydligheter i styrningen av avgiftsfinansierad verksamhet vars ekonomiska mål är full kostnadstäckning
Många myndigheter finansierar delar av sin verksamhet med avgifter. En avgift definieras normalt som en ersättning som helt eller delvis ska täcka statens kostnader för en direkt motprestation. Regler för avgifter finns bland annat i avgiftsförordningen (1992:191).
En myndighets rätt att ta ut avgifter ska normalt regleras i en förordning. I ett regleringsbrev eller en instruktion kan regeringen ange ekonomiska mål för den avgiftsbelagda verksamheten, till exempel genom att besluta att full kostnadstäckning ska gälla. Full kostnadstäckning innebär att avgifterna ska beräknas så att de täcker verksamhetens samtliga kostnader. Regeringen kan också bestämma avgifternas storlek i en förordning.
Riksrevisionens granskningar visar att det finns otydligheter i regeringens styrning av avgiftsfinansierad verksamhet och kraven på full kostnadstäckning. Otydligheter handlar om
- när full kostnadstäckning ska gälla
- hur förluster ska finansieras.
Av 5 § avgiftsförordningen framgår att grundregeln är att myndigheterna ska beräkna avgifter baserat på full kostnadstäckning om inte regeringen har föreskrivit något annat. Riksrevisionen anser att det finns en otydlighet när det gäller om kravet på full kostnadstäckning även ska gälla om regeringen har bestämt avgifterna. Otydligheten kan ge upphov till över- eller underskott i avgiftsbelagd verksamhet. Riksrevisionen konstaterar att det finns myndigheter som har ackumulerade över- eller underskott i avgiftsbelagda verksamheter där regeringen har bestämt avgiftens storlek. Riksrevisionen har lyft fram denna otydlighet i tidigare årliga rapporter och anser att regeringen bör vidta åtgärder för att förtydliga kraven. Vidare förekommer det även att de ekonomiska målen för en myndighetsverksamhet formuleras i dess regleringsbrev och instruktion. Riksrevisionen noterar att det även i regleringsbreven finns otydligheter kring om krav på full kostnadstäckning gäller.
Kravet på full kostnadstäckning innebär att det årligen uppstår ett resultat. Resultatet kan vara ett överskott eller underskott men ska balansera över några års sikt, enligt kraven i avgiftsförordningen. Detta innebär att myndigheten kan behöva vidta åtgärder för att resultatet ska komma i balans. Riksrevisionens granskningar visar att det finns myndigheter som får finansiera de underskott som uppstår årligen med anslagsmedel. Detta framgår av de aktuella myndigheternas regleringsbrev. Riksrevisionens bedömning är att detta innebär att man frångår det ekonomiska målet på full kostnadstäckning. Incitamenten att utforma en avgiftsfinansierad verksamhet som är effektiv avtar samtidigt som det krävs en administration för att särredovisa de olika delarna i årsredovisningen.
3.2.4 Det saknas fortfarande regler för hantering och redovisning av Sveriges åtaganden inom multilaterala skuldavskrivningsinitiativ
Sedan den årliga rapporten 2018 har Riksrevisionen påtalat att det inte finns tydliga regler för hur Sveriges åtaganden inom multilaterala skuldavskrivningsinitiativ ska hanteras och redovisas. Iakttagelsen kvarstår.
Många fattiga länder har skulder hos multilaterala organisationer såsom Världsbanken och Internationella valutafonden. Det finns internationella initiativ i form av olika program för avskrivning av dessa skulder. Sverige har åtaganden för att finansiera denna typ av skuldavskrivningar. Sida redovisar åtagandena i sin årsredovisning på uppdrag av regeringen. De är långfristiga och delas in i bindande och icke bindande åtaganden. Sverige och de internationella organisationerna anpassar sina överenskomna betalplaner med jämna mellanrum så att den bindande delen av åtagandet alltid ryms inom beställningsbemyndigandet för det aktuella anslaget. Den icke bindande delen redovisas i löptext i Sidas årsredovisning och inte i bemyndiganderedovisningen.
Riksrevisionen konstaterar att finansieringen av skuldavskrivningarna sannolikt inte är den typ av åtagande som anslagsförordningen är avsedd att reglera och uppmanar regeringen att tydliggöra hur skuldavskrivningarna ska hanteras och redovisas.
3.2.5 Det finns risk för att svensk statsförvaltning inte utnyttjar digitaliseringens fördelar vid upprättande av årsredovisningar
Digitalisering av processer för upprättande av en årsredovisning är en viktig del i att effektivisera ekonomiadministrationen och förebygga fel. I dagsläget skickar samtliga myndigheter in årsredovisningen som en pdf-fil. För att kunna göra det måste myndigheterna kopiera texter och bilder mellan olika typer av dokument för att upprätta filerna.
Riksrevisionen ser att det finns risker i den manuella hanteringen av myndigheters årsredovisningar. I våra granskningar har vi exempelvis noterat att det kan saknas noter, att sidor av misstag utelämnas med mera. Detta är en typ av fel som ofta förekommer och som resulterar i en modifierad revisionsberättelse. I år har Riksrevisionen dock inte lämnat modifieringar på grund av denna typ av brister.
Riksrevisionen bedömer att digitalisering av årsredovisningarna minskar risken för fel samtidigt som det effektiviserar både framtagandet och granskningen av årsredovisningarna. Dessutom effektiviseras arbetet med att ta fram årsredovisning för staten.