Effektiviteten i statens insatser och kvaliteten i de granskade organisationernas årsredovisning är beroende av hur genomförandet organiseras. Det är en viktig uppgift för Riksrevisionen att granska om statens organisering, ansvarsfördelning och samordning är utformad så att den bidrar till hög effektivitet.
4.1 Effektivitetsrevisionens iakttagelser
Samordningen mellan olika sakområden behöver förbättras för att statens insatser ska bli effektiva. Det gäller särskilt frågor som väsentligt påverkar utvecklingen inom flera områden samtidigt, exempelvis inom energi- och näringspolitiken.
Även inom olika sakområden och inom myndigheter är samordningen viktig för att verksamheterna ska fungera effektivt och som avsett. Trots stora anslagsökningar, fler anställda och en genomgripande omorganisation fungerar Polismyndighetens organisering av arbetet inte effektivt. Det innebär att mängdbrott inte utreds effektivt och att åtgärden särskilda händelser inte sätts in utifrån kunskap om när den är effektiv mot grov brottslighet.
Staten främjar i flera fall inte den likvärdighet över landet eller mellan enheter som avsett. Granskningar särskilt inom skolans område visar att regeringen bland annat behöver ompröva eller justera regelverken.
4.1.1 Samordningen mellan olika sakområden behöver förbättras för att statens insatser ska bli effektiva
Statens insatser behöver samordnas bättre för att öka nyttan och motverka negativa sidoeffekter, visar Riksrevisionens granskning. Den sänkta energiskatten för datacenter är ett exempel där samordningen mellan statens insatser brister.[16] Sänkningen är en skattepolitisk åtgärd med näringspolitisk inriktning, som samtidigt har energipolitisk betydelse. Sänkningen infördes för att bidra till det näringspolitiska målet att ”stärka den svenska konkurrenskraften och skapa förutsättningar för fler jobb i fler och växande företag”. Målsättningarna med satsningen begränsades alltså till det näringspolitiska området och samordningen, särskilt med energipolitiska mål, var bristfällig. Regeringen tog inte någon hänsyn till de energipolitiska målen, visar vår granskning, trots att det var väl känt att datacenter är stora energikonsumenter och skulle utsätta elsystemet för betydande ansträngningar.
En orsak var att underlagen inför beslut var för dåliga, vilket ledde till att inte vare sig företagens eller samhällets behov omhändertogs. Till exempel villkorades inte stöden med krav på energieffektivisering eller omhändertagande av datacentrens spillvärme. Det har heller inte gjorts några ansträngningar för att utnyttja den flexibilitet som datacenter skulle kunna bidra med i energisystemet. Datacenterföretag uppgav att de kan öka takten i arbetet med energieffektivisering och att det skulle ha spelat roll om staten hade kopplat ihop nedsättningen av energiskatten med frågor om miljö och energi. Men potentiella investerare i datacenter informerades inte om de energipolitiska målen eller hur de skulle kunna bidra.
Sänkningen av energiskatten kunde ha fungerat mer effektivt om regeringen hade förberett åtgärden och samordnat mellan olika samhällsmål. Sänkningen borde också ha utvärderats i efterhand, mot bakgrund av det väsentliga skattebortfallet och Sveriges stora utmaningar inom energiområdet.
Fram till 2021 har nedsättningen hittills inneburit ett skattebortfall på drygt 1,3 miljarder kronor, men den summan kan komma att öka eftersom företag kan begära nedsättning inom tre år från det att elen har förbrukats. Totalt har 80 företag tagit del av sänkningen. Det kan jämföras med 235 som var prognosen i regeringens underlag. Nedsättningen har till stor del gått till ett fåtal större företag, vilket inte var avsikten. Regeringen har beslutat att nedsättningen av energiskatten för datacenter ska tas bort den 1 juli 2023.
Brister i samordning och samverkan lyfts även fram i flera av årets granskningar.[17]
4.1.2 Polisen behöver organisera arbetet mer effektivt
Trots stora anslagsökningar, fler anställda och en genomgripande omorganisation har uppklaringen av mängdbrott blivit sämre. Det kan framför allt förklaras av ett stort inflöde av både mängdbrott och andra, grövre brott. Det kan också förklaras av att Polismyndighetens organisering och resursfördelning inte medför att mängdbrotten hanteras effektivt.[18]
De flesta av alla anmälda brott, mer än 80 procent, är mängdbrott. Det handlar om stöld, skadegörelse, bedrägeri, misshandel med mera. Många mängdbrott tillfogar dem som utsätts allvarlig skada. Det leder också till ekonomiska förluster för alla som drabbas. Det är alltså angeläget att polisen bekämpar mängdbrott på ett effektivt sätt. Riksrevisionen bedömer att läget är allvarligt.
Den operativa nivån inom Polismyndigheten har en omfattande arbetsbelastning, vilket medför att många brott blir avskrivna trots att det finns förutsättningar att utreda dem. Detta innebär i praktiken att Polismyndigheten inte förmår att följa rättegångsbalkens bestämmelser[19] om förunderundersökning.
Granskningen visar att det finns möjligheter inom organisationen att öka förmågan, trots problemen. Det handlar framför allt om att det finns många poliser och civilanställda som är kompetenta att hantera mängdbrott och vill göra ett bra jobb men som i dag hindras av att resurser och kompetens dras bort framför allt från lokalpolisområdenas utredningsgrupper. Även det nya snabbförfarandet som kallas Snabbare lagföring är en möjlighet till ökad förmåga att klara upp mängdbrott. Genom skyndsamhetskrav och förenklade rutiner för bland annat delgivning tvingar det fram en effektivare hantering. Dessa möjligheter är viktiga att bygga vidare på för att skapa en effektivare hantering av mängdbrotten.
Lokalpolisområdena blir sårbara när de får låna ut resurser vid särskilda händelser, exempelvis vid grov brottslighet.[20] Under de första timmarna eller dagarna efter att ett grovt brott har inträffat kan det i vissa fall finnas behov av att leda arbetet genom en särskild händelse, men vid långvariga särskilda händelser är det inte en effektiv ledningsform för att bekämpa grov brottslighet. I sådana fall gör de särskilda händelserna större skada än nytta, enligt Riksrevisionens bedömning.
För att säkerställa att resurserna används på ett effektivt sätt är det viktigt att Polismyndigheten gör väl avvägda bedömningar, men i dagsläget är det inte möjligt att mäta om särskilda händelser riktade mot grov brottslighet ger effekt. Polisen har inte sett till att det finns nödvändiga underlag om det totala antalet särskilda händelser eller antalet särskilda händelser med inriktning mot grov brottslighet, eller den totala merkostnaden för dessa. Därutöver saknas det information i Polismyndighetens administrativa system om hur länge de särskilda händelserna pågick, hur många årsarbetskrafter som involverades eller från vilka delar av myndigheten resurser lånades in. Vidare är det inte möjligt att avgöra vilka polisiära eller utredningsmässiga åtgärder som genomfördes inom ramen för den särskilda händelsen.
Den bristande spårbarheten försvårar möjligheten att säkerställa en god hushållning med statens medel. Orsakerna är enligt Polismyndigheten bland annat att polisregionerna inte alltid bokför merkostnader för särskilda händelser samt brister i Polismyndighetens system.
4.1.3 Statens insatser främjar i flera fall inte likvärdighet över landet eller mellan enheter
Regelverket för skolpengen medför ett antal oönskade konsekvenser, visar vår granskning.[21] Den så kallade likavillkorsprincipen innebär att ersättningen, även för fristående skolor, ska bestämmas utifrån de grunder som kommuner använder för sin skolverksamhet. Skolpengen höjs då för alla huvudmän om kostnaderna för den kommunala skolan ökar, oavsett om även de fristående skolorna har fått ökade kostnader eller inte. Samtidigt är kommuner skyldiga att erbjuda alla elever som vill eller behöver gå i en kommunal skola en plats, medan en fristående skola kan neka elever utöver det antal den maximalt vill ta emot.
Kommuner måste alltså vara redo att ta emot ytterligare elever med kort varsel. De kan därför inte heller besluta i förväg om den exakta storleken på sin skolverksamhet utan är tvungna att löpande anpassa sig till det elevunderlag som finns. Sammantaget innebär kommunernas större ansvar att kommunala grundskolor ofta har mindre eller större antal elever i klasserna än vad som skulle var mest fördelaktigt ur ett ekonomiskt eller pedagogiskt perspektiv, vilket minskar likvärdigheten mellan olika skolor.
När en elev lämnar en skola följer hela skolpengen med, men en stor del av kostnaderna kvarstår för den gamla skolan. Det gör det svårt för vissa skolor, såväl kommunala som fristående, att planera sin verksamhet. Grundskolor med ett osäkert elevunderlag blir mer benägna att anställa personal på tidsbegränsade anställningar, att anställa mindre erfaren personal eller att anpassa tjänsteomfattningen för viss stödpersonal. Detta riskerar att leda till sämre kontinuitet och stabilitet för elever med behov av stöd.
I praktiken leder regelverket för skolpengen till en minskad likvärdighet. Riksrevisionen rekommenderar därför regeringen att bland annat se till att det införs en statligt bestämd schablonmodell för ersättning till enskilda huvudmän.
Även vad gäller betygssättningen i skolan har Riksrevisionens granskning visat att statens insatser haft liten påverkan på likvärdigheten. Ändringen i skollagen om att särskilt beakta resultat på nationella prov i betygssättningen samt Skolinspektionens tillsyn och kvalitetsgranskning har hittills inte gett önskad effekt. Det är fortfarande stora skillnader mellan betyg och resultat på nationella prov. Riksrevisionen bedömer därför att regeringen behöver vidta ytterligare åtgärder för att uppnå en mer likvärdig betygssättning.[22]
Riksrevisionen har även publicerat andra granskningar under året som uppmärksammar frågor om likvärdighet.[23]