Det finns inga regelbundna uppskattningar av vad tågförseningarna kostar samhället, men beräkningar som Trafikverket gjorde 2014 visade en årlig kostnad om 5 miljarder kronor.[1] Tågförseningarna mäts vanligtvis genom punktlighet, vilken anger andel rättidiga ankomster inom 5 minuter från utsatt tidtabellstid.[2] Störningar[3] i tågtrafiken har en negativ inverkan, inte enbart på tågens punktlighet utan också på tillförlitligheten för tåg som transportslag. Dessutom leder störningar till ineffektivt bankapacitetsutnyttjande eftersom fler tåg behöver ställas in eller ledas om till andra bansträckor.[4] Ur klimat- och miljösynpunkt är ett så högt bankapacitetsutnyttjande som möjligt bra och det kan dessutom bidra till att minska behovet av dyra investeringar i ny kapacitet på järnväg. Det är därför viktigt att minska störningarna i tågtrafiken för att öka både punktligheten, tillförlitligheten och bankapacitetsutnyttjandet.
Avsnitt
1.1 Motiv till granskning
Punktligheten kan påverkas av störningar som är orsakade av antingen infrastrukturförvaltare, järnvägsföretag som nyttjar infrastrukturen eller externa faktorer. Det finns 295 infrastrukturförvaltare i Sverige och störst är statliga Trafikverket som ansvarar för 91 procent av det svenska järnvägsnätet. Med infrastrukturförvaltare avses i fortsättningen Trafikverkets verksamhet.
För att förbättra punktligheten behöver alla parter som har rådighet över störningar vidta förebyggande åtgärder inom sitt påverkansområde.[5] Exempelvis kan Trafikverket förebygga brister i driftledningen genom att bättre följa arbetsrutiner och upprätta riktlinjer för prioriteringsbedömningar.[6] Brister i infrastrukturen kan förebyggas genom ett väl fungerande underhåll.
Det har införts två styrmedel som är tänkta att ha en direkt påverkan på punktlighet och störningar genom att de ska ge Trafikverket (och andra infrastrukturförvaltare) och järnvägsföretagen ekonomiska incitament för att vidta förebyggande åtgärder mot sina störningar. Det första styrmedlet, så kallade kvalitetsavgifter, infördes 2012.[7] Systemet med kvalitetsavgifter innebär att den part som orsakar en försening[8] betalar en avgift till den andra parten. Det andra styrmedlet, så kallad regressrätt, infördes 2018 som ett komplement till kvalitetsavgifter för att minska driftlednings- och infrastrukturrelaterade tågförseningar.[9] Regressrätt innebär att järnvägsföretag kan begära ersättning för sina egna och sina kunders merkostnader om en försening är orsakad av en infrastrukturförvaltare.[10] EU-reglering ligger bakom införandet av både kvalitetsavgifter och regress. Trafikverket har möjlighet att kunna påverka utformningen av kvalitetsavgiftssystemet. Regressystemet är obligatoriskt inom EU när det gäller ersättning till järnvägsföretag för förseningar som uppstår på grund av problem med infrastrukturen vid internationella transporter. Sverige har dock valt att tillämpa regressystemet också på inrikes trafik. Trafikverket har inte möjlighet att påverka utformningen av regressystemet. Det går inte att få ersättning från båda systemen för samma trafikstörning.[11] Som infrastrukturförvaltare är Trafikverket ersättningsskyldiga inom båda systemen för förseningar som är orsakade av brister i driftledningen och infrastrukturen.
Indikationer på att styrmedlen ger otillräckliga incitament för att minska tågförseningar och att de leder till ineffektiv användning av resurser
Det finns indikationer på att kvalitetsavgifterna har haft svagare effekt än avsett. Punktligheten för persontåg på järnväg har bara förbättrats marginellt sedan kvalitetsavgifter infördes (diagram 1).[12] Det saknas jämförbara uppgifter före avgifternas införande, men punktligheten är fortfarande långt från det branschgemensamma punktlighetsmålet om 95 procent.[13] [14] År 2019 var punktligheten för kort-, medel- och långdistanståg 94,7 procent, 89,3 procent respektive 79,2 procent. Den sammanlagda punktligheten för alla persontåg var 91,3 procent 2019.[15] Motsvarande punktlighetsstatistik för godståg presenteras inte här eftersom punktligheten för godståg inte redovisas i Sveriges officiella statistik. I övrigt omfattar granskningen både person- och godståg.
Under perioden efter införandet av kvalitetsavgifter har det sammantagna trafikarbetet (antal tågkilometer) för person- och godstrafik på järnväg ökat (diagram 2).[16] Punktligheten har alltså inte försämrats, trots att en sammantaget ökad järnvägstrafik ökat belastningen på infrastrukturen. Samtidigt har dock kostnaderna för drift och underhåll av järnvägar ökat i högre takt under samma period. Detta kan tyda på att kvalitetsavgifterna inte har fått någon stor effekt på punktligheten, trots de stora och ökande investeringarna i järnvägsunderhåll under de senaste åren.
Diagram 1 Punktlighet för persontåg på järnväg
Källa: Riksrevisionens bearbetning av data från Trafikanalys.
Anm.: Här redovisas statistik med punktlighetsmåttet STM(5) som anger andel tåg som ankommit högst 5 minuter och 59 sekunder efter tidtabell.
Diagram 2 Kostnader för drift och underhåll av järnvägar samt trafikarbete på järnväg
Källa: Riksrevisionens bearbetning av data från Trafikanalys (trafikarbete) och Trafikverket (kostnader).
Anm.: Indexerade kostnader för drift och underhåll är i 2019 års fasta priser. Trafikarbete avser det totala trafikarbetet (tågkilometer) för person- och godstrafik.
Det finns också indikationer på brister med regressystemet. Bland problemen anges en krånglig ansökningsprocess och långa handläggningstider. Järnvägsföretagen talar också om oklarheter i vilka anspråk som de är berättigade till samt stora administrativa kostnader.[17] På grund av detta avstår järnvägsföretag från att söka regressersättning som de är berättigade till.[18] Detta kan tyda på att regressystemets utformning och hantering är ineffektiv för alla parter.
En tidigare granskning från Riksrevisionens om drift och underhåll av järnvägar[19] visade att Trafikverket inte har tillräcklig kunskap om infrastrukturens nuvarande och framtida tillstånd. Detta kan försvåra Trafikverkets arbete med att förebygga förekomsten av infrastrukturrelaterade störningar på ett så effektivt sätt som möjligt.
Trafikverkets utbetalningar av kvalitetsavgifter och regress finansieras genom drift- och underhållsanslaget. Utbetalningarna innebär att det blir mindre medel kvar för Trafikverkets drift- och underhållsåtgärder för att upprätthålla den befintliga funktionaliteten i anläggningen. Det innebär också att det blir ännu svårare att komma i kapp med det eftersläpande underhållet som enligt Trafikverkets bedömning behöver åtgärdas.[20] Då kan det uppstå en risk för att extra anslagsmedel behöver skjutas till när anslagsmedel för Trafikverkets andra verksamheter tas i anspråk för att finansiera utbetalningar av kvalitetsavgifter och regress. Om inte styrmedlen fyller sitt syfte att minska förseningar innebär det enbart ökade kostnader för staten och slöseri med skattemedel som kunde använts mer effektivt av Trafikverket för att bättre vidmakthålla järnvägsinfrastrukturen och motverka driftlednings- och infrastrukturrelaterade trafikstörningar.
1.2 Övergripande revisionsfråga och avgränsningar
Den övergripande revisionsfrågan är: Bidrar systemen med kvalitetsavgifter och regressrätt effektivt till att minska tågförseningar?
Den övergripande revisionsfrågan besvaras genom följande delfrågor:
- Är systemen med kvalitetsavgifter och regressrätt effektiva för att minska tågförseningar i allmänhet, och driftlednings- och infrastrukturrelaterade tågförseningar i synnerhet?
- Påverkar kvalitetsavgifter och regressrätt Trafikverkets arbete med att motverka driftlednings- och infrastrukturrelaterade förseningar på ett effektivt sätt?
- Har regeringen styrt och följt upp Trafikverkets hantering av styrmedlen och deras effekter på ett effektivt sätt?
Vi granskar Trafikverkets hantering av kvalitetsavgifter och regress, och avgränsar bort övriga infrastrukturförvaltare. Införandet av styrmedlen var obligatoriskt, men Trafikverket och regeringen har utrymme att påverka systemens utformning och utförande. Granskningen fokuserar på statens ansvar för tågförseningar, vilket innebär att den omfattar driftlednings- och infrastrukturrelaterade förseningar. Övriga förseningsorsaker, däribland järnvägsföretagsrelaterade förseningar, kommer inte att granskas. Dock inhämtas järnvägsbranschens erfarenheter av båda systemen.
Granskningen kommer utöver tågförseningar också att i viss utsträckning omfatta tåginställelser. Skälet är att tåginställelser kan vara orsakade av brister i Trafikverkets driftledning och infrastruktur eller vara en konsekvens av större förseningar som inträffat. Järnvägsföretag kan ställa in tåg, bland annat på grund av fordonsfel eller om tilldelad kapacitet inte länge behövs. Trafikverkets tåginställelser omfattas av kvalitetsavgifts- och regressystemen, medan bara vissa av järnvägsföretagens tåginställelser omfattas av kvalitetsavgiftsystemet. Tåginställelser kommer därför att granskas i begränsad omfattning och bland annat inte omfatta Trafikverkets och regeringens arbete med att motverka tåginställelser.
Vi granskar inte Trafikverkets process för kapacitetstilldelning. Förseningar kan uppstå på grund av problem med kapacitetstilldelningen men andelen förseningar som beror på detta är mycket liten (0,5 procent 2019[21]).
Vi exkluderar punktlighets- och störningsstatistik samt utbetalningar för kvalitetsavgifter och regress för coronapandemiåren 2020 och 2021 ur våra analyser eftersom dessa år inte var representativa med normal trafikering.[22]
Granskningen som helhet omfattar perioden 2012–2022 medan statistiken i granskningen omfattar perioden 2013–2019.
Granskningen omfattar Trafikverket och regeringen. Dessutom omfattas Transportstyrelsen som har ett tillsynsansvar för kvalitetsavgiftssystemet.
1.3 Bedömningsgrunder
Bedömningsgrunderna utgår från det övergripande transportpolitiska målet om en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning i hela landet. En annan utgångspunkt är funktionsmålet som omfattar transportsystemets utformning, funktion och användning, vilket ska medverka till att ge grundläggande tillgänglighet med god kvalitet och användbarhet.[23] En ytterligare utgångspunkt är regeringens och riksdagens syfte med införandet av kvalitetsavgiftssystemet, det vill säga ökad punktlighet, minskade driftstörningar och höjd kvalitet i järnvägssystemet.[24] Intentionerna bakom införandet av regressrätten var att öka Trafikverkets ansvar för att göra järnvägsinfrastrukturen tillförlitlig och stärka järnvägens konkurrenskraft som transportmedel.[25] Dessa är ytterligare bedömningsgrunder.
Utifrån ovanstående bedömningsgrunder operationaliserar vi mer specifika bedömningsgrunder för varje delfråga.
Delfråga 1
Intentionerna bakom de två styrmedlen är att den som förorsakar eller har rådighet över en störning betalar andra drabbade parters kostnader. Den part som förorsakar en störning ges genom detta incitament att vidta förebyggande åtgärder för att minska störningarna och de kostnader som de orsakar. Detta leder i sin tur till ökad effektivitet och kvalitet i förorsakarens verksamhet som kan bidra positivt till en hållbar leverans av tjänster på lång sikt. En ytterligare konsekvens blir att samhällets kostnader för tågförseningar minskar. Detta innebär att styrmedlen på detta sätt kan bidra till en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning.
Styrmedlens effektivitet operationaliseras i form av störningstid som härrör från bland annat driftlednings- och infrastrukturrelaterade fel, och styrmedlen anses vara effektiva om de bidrar till minskade driftlednings- och infrastrukturrelaterade störningstider.
Kvalitetsavgifts- och regressystemen bygger på orsakskodning, och för att de ska fungera effektivt bör Trafikverket ha välfungerande orsakskodning.[26] Med välfungerande orsakskodning avses säkerställda inrapporteringsrutiner och kvalitetssäkrade orsakskoder. Säkerställda inrapporteringsrutiner innebär att orsakskodningen tillämpas på ett objektivt och enhetligt sätt. Kvalitetssäkrad orsakskodning innebär att inrapporterade orsakskoder är verifierbara i efterhand, att orsakskoder är överklagnings- och uppdateringsbara och att orsakskoderna är möjliga att använda i analyser.
Trafikverket bör ha mål för punktlighet och förseningar som är på en samhällsekonomiskt effektiv nivå. Målen bör beaktas vid bestämmande av kvalitetsavgifternas strukturer och nivåer för att säkerställa att det skapas tillräckliga incitament för aktörerna att minska sina störningar.
Administrering av systemen bör ske på ett så kostnadseffektivt sätt som möjligt. En kostnadseffektiv administrering kan beskrivas som att det inte är möjligt att uppnå samma resultat till en lägre kostnad. Till exempel kan digitalisering förenkla och automatisera hanteringen och därigenom minska handläggningstider och kostnader. Därför bör Trafikverket se till att utnyttja digitaliseringens möjligheter för att administrera systemen till lägsta möjliga kostnad.
Delfråga 2
Trafikverket bör genomföra analyser av driftlednings- och infrastrukturrelaterade störningar med avseende på störningstider. Dessutom bör Trafikverket analysera kostnaderna för utbetalningar i kvalitetsavgifter och regress för de driftlednings- och infrastrukturrelaterade störningarna. Indikationer från dessa två analyser bör beaktas i Trafikverkets planering och prioritering av åtgärder för att motverka störningar.
Dock kan ett ensidigt fokus på indikationer på störningsorsaker från kvalitetsavgifts- och regressystemen skapa kortsiktighet i planeringen och prioriteringen av åtgärder, och det kan därmed i för hög utsträckning vidtas åtgärder för att lösa störningar här och nu. Detta kan minska prioriteringen av förebyggande åtgärder och påverka anläggningens tekniska livslängd negativt på lång sikt. Därför bör Trafikverket arbeta för att åstadkomma en tydligt motiverad balans mellan kortsiktiga och långsiktiga planerings- och prioriteringsåtgärder som är grundade i analyser för att förebygga driftlednings- och infrastrukturrelaterade störningar.
Det är viktigt att det finns en intern incitamentsstruktur inom Trafikverket som kopplar en störning till den verksamhet som ansvarar för störningen. Med intern incitamentsstruktur avser vi ansvariga verksamhetsområdens kostnadsansvar för utbetalningar i kvalitets- och regressystemen. De ansvariga verksamheterna bör också ha interna målsättningar gällande minskning av störningar inom sina ansvarsområden samt göra uppföljningar av måluppfyllelse. Dessutom bör vidtagna åtgärders effekter på störningstid utvärderas för att kunna användas i utvecklings- och förbättringsarbete.
Delfråga 3
En effektiv styrning och uppföljning av Trafikverkets hantering av systemen och deras effekter kräver att regeringen återkommande följer upp hur systemen fungerar och vidtar åtgärder för att säkerställa att systemen fungerar effektivt.
1.4 Metod och genomförande
Delfråga 1
Fråga 1 besvaras med en inledande deskriptiv analys av förseningsdata som visar hur omfattande de olika störningsorsakerna är och hur de utvecklats över tid, där förseningstid sammanställts per kategori (exempelvis infrastruktur, driftledning och järnvägsföretag).
Vidare redogör granskningen för hur stora kostnaderna för kvalitetsavgifter och regressrätt är och hur de har utvecklats över tid. Detta har vi genomfört genom analys av den totala omsättningen av kvalitetsavgifter för Trafikverket och dess avtalsparter samt Trafikverkets utbetalningar för regress. Dessutom har vi analyserat Trafikverkets administrativa kostnader för hantering av båda systemen.
För att svara på om styrmedlen är effektiva för att minska driftlednings- och infrastrukturrelaterade förseningar har vi analyserat dels resultaten från den inledande deskriptiva analysen ovan (utvecklingen av antal driftlednings- och infrastrukturrelaterade förseningar på mer detaljerad indelningsnivå över tid samt Trafikverkets administrativa kostnader) och dels handläggningsprocessen genom dokumentstudier och intervjuer. Vi har intervjuat ansvariga för inrapportering och kvalitetssäkring av orsakskoder och ansvariga för kvalitetsavgifts- och regressystemen.
Vi har analyserat hur kvalitetsavgifternas nivå beräknas och vilka analyser som genomförs när beslut om strukturer och nivåer på kvalitetsavgifter fattas.
Transportstyrelsens tillsyn av kvalitetsavgiftsystemet har också granskats genom analys av styrdokument och intervjuer.
Delfråga 2
Fråga 2 besvaras genom analys av Trafikverkets planeringsprocess för att minska driftlednings- och infrastrukturrelaterade förseningar. Vi har identifierat de vanligaste driftlednings- och infrastrukturrelaterade förseningarna över tid och fördjupat oss i hur de ansvariga verksamhetsområdena beaktar dessa i sitt arbete med att motverka förseningar. Detta möjliggör en analys av kopplingen mellan styrmedlen och Trafikverkets arbete med driftlednings- och infrastrukturrelaterade förseningar.
För att analysera arbetet med driftledningsrelaterade förseningar har vi intervjuat trafikledare och tågledare. Dessutom har vi analyserat övriga styrdokument och planeringsunderlag som berör verksamheten på trafikledningscentraler.
För att analysera arbetet med infrastrukturrelaterade förseningar har vi intervjuat drifttekniker, driftledare och övriga ansvariga på underhållsavdelningen som arbetar med bland annat planering, utredning och projektledning av underhållskontrakt. Vi har också granskat planeringsprocessen genom att analysera styrdokument och övriga underlag.
Delfråga 3
Fråga 3 besvaras genom analys av regeringens arbete med att följa upp om dessa styrmedel haft den effekt som de var tänkta att ha och regeringens styrning av Trafikverkets hantering av styrmedlen.
För att analysera regeringens arbete med kvalitetsavgiftsystemet har vi genomfört intervjuer med företrädare för Infrastrukturdepartementet. När det gäller regeringens arbete med regressystemet har vi intervjuat företrädare för Justitiedepartementet. Vi har granskat vilka uppdrag regeringen har gett till Trafikverket och om dessa uppdrag har varit ändamålsenliga utifrån riksdagens intentioner med systemen. Detta har skett utifrån styrdokument och intervjuer.
Granskningen har genomförts av en projektgrupp bestående av Sherzod Yarmukhamedov (projektledare) och Josefin Carlsson. En referensperson har lämnat synpunkter på granskningsupplägget och på ett utkast till granskningsrapporten: Roger Pyddoke, senior forskare, Statens väg- och transportforskningsinstitut (VTI). Företrädare för Regeringskansliet (Infrastrukturdepartementet och Justitiedepartementet), Trafikverket och Transportstyrelsen har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till granskningsrapporten.
1.5 Rapportens disposition
Systemen med kvalitetsavgifter och regressrätt baseras på samma processer för att koda och kvalitetssäkra orsakerna bakom de förseningar som uppstår. Detta beskrivs i rapportens andra kapitel. Här finns också en kort statistisk analys av förseningarnas omfattning.[27] Kvalitetsavgifter och regressrätt skiljer sig i övrigt mycket åt i utformning, utförande och uppföljning. Vi har därför valt att beskriva dem i varsina kapitel (kapitel 3 och 4). I kapitel 5 beskrivs sedan Trafikverkets arbete med att motverka tågförseningar,
Detta innebär att underlag för att besvara granskningens första delfråga om systemen med kvalitetsavgifter och regress är effektiva finns i kapitel 2, 3 och 4. Underlag för att besvara delfråga 2 om styrmedlens påverkan på Trafikverkets arbete med att motverka driftlednings- och infrastrukturrelaterade förseningar finns i kapitel 5. Underlag för att besvara delfråga 3 om regeringens styrning och uppföljning av Trafikverkets hantering av kvalitetsavgifter och regressrätt finns i kapitel 3 respektive 4.
Rapporten avslutas sedan med slutsatser och rekommendationer i kapitel 6. Här besvaras också såväl granskningens övergripande fråga som de tre delfrågorna.