Kvalitetsavgiftsystemet omfattar förseningar och tåginställelser som orsakas av driftledning, infrastruktur och järnvägsföretag. Trafikverket betalar kvalitetsavgifter för de två första av dessa och för orapporterade förseningar. Trafikverket betalar även för sina följdförseningar, men det gör inte järnvägsföretag trots att denna typ utgör 11 procent av alla förseningar. Att järnvägsföretag inte betalar för alla sina förseningar innebär att styrmedlet inte ger de största incitamenten för järnvägsföretag att vidta förebyggande åtgärder för att minska sina störningar.
Det är inte säkerställt att kvalitetsavgifterna skapar tillräckliga incitament för aktörerna att vidta förebyggande åtgärder för att minska sina störningar. Trafikverket baserar inte utformningen av kvalitetsavgiftssystemet på analyser av vad avgifternas strukturer och nivåer har för effekter på förseningar eller punktlighet. Kvalitetsavgiftsystemet utformas efter överenskommelse med branschen, och bedömningar görs utifrån ett affärsriskperspektiv, vilket innebär att Trafikverket beaktar järnvägsföretagens ekonomiska förutsättningar.
Jämfört med järnvägsföretagen har Trafikverket betydligt högre kostnader och kostnadsutveckling inom kvalitetsavgiftsystemet. När det gäller förseningar orsakar Trafikverket mindre förseningar än järnvägsföretag, men betalar ändå mer. Detta är en följd av att Trafikverket betalar för sina följdförseningar, till skillnad från järnvägsföretag, och att Trafikverket även betalar extra ersättning till järnvägsföretag för stora förseningar. Detta innebär att kvalitetsavgiftsmodellen är mer fördelaktigt utformad för järnvägsföretagen än för Trafikverket när det gäller förseningar.
Trafikverket har inte gjort någon uppföljning eller utvärdering av systemets effekter. Däremot gav regeringen 2014 flera myndigheter i uppdrag att följa upp kvalitetsavgiftsystemet. Uppföljningarna kom fram till att kvalitetsavgiftsystemets utformning och tillsyn behövde utvecklas vidare, vilket Trafikverket har gjort sedan dess och fortsätter att göra.
Avsnitt
3.1 Bakgrund
Kvalitetsavgifter infördes som en följd av EU-direktiv.[84] Detta direktiv blev senare ersatt av Europaparlamentets och rådets direktiv 2012/34/EU av den 21 november 2012 om inrättande av ett gemensamt europeiskt järnvägsområde (SERA-direktivet). Enligt dessa direktiv skulle ett avgiftssystem för infrastrukturen motivera järnvägsföretagen och infrastrukturförvaltarna att reducera driftstörningarna till ett minimum och förbättra järnvägsnätets prestanda med hjälp av verksamhetsstyrning genom kvalitetskrav på utförande.[85] Enligt direktivet fick denna verksamhetsstyrning inbegripa sanktioner för verksamhet som stör driften av järnvägsnätet, ersättning till de företag som lider skada av trafikstörningarna och bonus till verksamhet som går bättre än planerat. Det ursprungliga direktivet genomfördes genom ändringar i den svenska järnvägslagstiftningen som trädde i kraft den 1 januari 2011. Kvalitetsavgifterna började tillämpas från och med tågplaneperioden 2012.[86]
Förutsättningar för att införa kvalitetsavgiftssystemet var inte på plats vid tidpunkten för införandet
Regeringen införde kvalitetsavgiftsystemet skyndsamt.[87] It-systemen, rutinerna och andra förutsättningar var fortfarande under utveckling vid tidpunkten för införandet.
It-systemet byggde på existerande system för fakturering och uppföljning. Till exempel saknades ett bra tekniskt stöd för att föra in händelser kopplade till orsak.
Ett annat exempel är att det saknades ett it-stöd för att styrka en inställelseorsak vilket gjorde att man inte omfattade inställda tåg vid införandet av kvalitetsavgiftsystemet. Under perioden 2012–2016 vidareutvecklade Trafikverket it‑systemen, och under denna period omfattade kvalitetsavgiftsystemet inte tåginställelser, utan endast förseningar.[88]
På grund av avsaknaden av förutsättningar tog Trafikverket under de tre första dryga månaderna efter införandet inte ut kvalitetsavgifter för förseningar från järnvägsföretag, men de betalade själva ut kvalitetsavgifter. Akuta tåginställelser inkluderades i kvalitetsavgiftsystemet till tågplaneperiod 2015, men kvalitetsavgifterna började tillämpas från tågplaneperiod 2017.[89] Kvalitetsavgifterna för inte akuta tåginställelser infördes till tågplaneperiod 2019.[90]
3.2 Utformning av kvalitetsavgiftsystemet
Kvalitetsavgifterna ska enligt lagstiftningen vara utformade så att både infrastrukturförvaltaren och den som utnyttjar infrastrukturen vidtar skäliga åtgärder för att minimera driftstörningar i järnvägssystemet.[91] Trafikverket och järnvägsföretagen ska själva komma överens om kvalitetsavgiftsystemets utformning.[92] Det görs i samband med upprättandet av järnvägsnätsbeskrivningen[93] och överläggningarna om trafikeringsavtalen.[94] Järnvägsföretag har också möjlighet att via Transportstyrelsen få Trafikverkets verksamhet granskad om de anser sig bli diskriminerade eller på annat sätt felaktigt behandlade av Trafikverket.[95]
Syftet med kvalitetsavgiftssystemet är att verksamhetsutövare inom järnvägssystemet ska motiveras att investera i förbättringar av de tekniska lösningar, rutiner och beteenden som orsakar avvikelser från planerat utnyttjande av infrastrukturen. Det ska ske genom att kvalitetsavgifterna används för att ge ekonomiska incitament för att minska avvikelser från det utnyttjande av infrastrukturen som planerats i infrastrukturförvaltarens tågplan och överenskommits i trafikeringsavtal.[96] Det finns två typer av avgifter inom kvalitetsavgiftssystemet, kvalitetsavgifter för förseningar och för inställda tåg. Betalningsansvaret bestäms utifrån en orsakskod. Kvalitetsavgifter för förseningar och för inställda tåg[97] är både en enkel och en dubbelriktad modell. I den dubbelriktade modellen betalas kvalitetsavgifter av båda parter, och i den enkelriktade modellen betalar bara Trafikverket kvalitetsavgifter till järnvägsföretagen. I den enkelriktade modellen utgår en extra ersättning till järnvägsföretag vid större förseningar.[98] Kvalitetsavgifterna har förändrats genom åren, så att avgifter för vissa typer av förseningar har inkluderats och andra exkluderats från systemet samt att nivåerna har förändrats. Avgiftsnivåerna sattes av försiktighetsskäl på en låg nivå vid införandet av kvalitetsavgiftsystemet och sedan har avgiftsnivåerna successivt höjts.
Kvalitetsavgiftsystemet omfattar fler av Trafikverkets förseningar än järnvägsföretagens
Kvalitetsavgiftsystemet omfattar avvikelser som är 5 minuter eller mer. Med avvikelse menas när ett tåg blir minst 5 minuter försenat under färd mellan två mätpunkter som följer direkt efter varandra. Med avvikelse menas även när ett tåg blir försenat i 5 minuter eller mer jämfört med körplanen i första mätpunkten. Förseningar som är mindre än 5 minuter är avgiftsfria.[99]
Avvikelser som beror på följdorsaker[100] och olyckor, tillbud eller yttre omständigheter är avgiftsfria. Detta innebär att kvalitetsavgiftsystemet omfattar förseningar som orsakas av driftledning, infrastruktur och järnvägsföretag. Förseningar som saknar angivna orsaker omfattas också av kvalitetsavgiftsystemet och för dessa betalar Trafikverket kvalitetsavgifter till drabbade järnvägsföretag.
Trafikverket betalar kvalitetsavgifter både för primära förseningar och för följdförseningar som uppstår på grund av brister i driftledningen och infrastrukturen, medan järnvägsföretagen endast betalar för sina primära förseningar.
Järnvägsföretagens följdförseningar[101] utgjorde 11 procent av de totala förseningarna (för alla orsaker) 2019.[102] Detta är nästan en lika stor andel som de förseningar som orsakades av driftledningsorsaker. Att järnvägsföretagens följdförseningar är undantagna från kvalitetsavgiftssystemet kan innebära att det är svårare för styrmedlet att ge tillräckliga incitament till järnvägsföretag att vidta skäliga åtgärder för att minimera sina störningar.[103] Detta kan göra styrmedlet mindre effektivt för att minska järnvägsföretagsrelaterade förseningar.
Det är möjligt för Trafikverket att omfatta järnvägsföretagens följdförseningar i kvalitetsavgiftssystemet.[104] Det finns dock en del potentiella problem med att inkludera järnvägsföretagens följdförseningar i kvalitetsavgiftssystemet. Det har lyfts att det skulle kunna innebära stora utgifter för järnvägsföretag, och att detta skulle kunna slå hårt, särskilt mot mindre företag.[105] Trafikverket framhåller att det kan finnas utmaningar med att härleda följdförseningarna till rotorsaken.[106] Järnvägsföretagen anser att de inte kan ha kontroll över följdförseningar eftersom de inte känner till hur konsekvenserna skulle bli för andra efterföljande tåg, och har inte heller möjlighet att påverka utfallet för det.[107] Samtidigt innebär detta enligt företrädare för Trafikverket att kvalitetsavgiftssystemet inte fungerar fullt ut när man väljer att beakta små järnvägsföretags ekonomiska förutsättningar i så pass stor utsträckning.[108]
Trafikverket genomför inte djupare analyser vid beslutande av kvalitetsavgifternas strukturer och nivåer
Trafikverket gör inte analyser av vad olika strukturer för och nivåer på avgifter har för effekter på förseningar eller punktlighet. Bedömningarna görs utifrån ett affärsriskperspektiv, vilket innebär att Trafikverket tar hänsyn till att avgifterna inte ska riskera att slå ut eller diskriminera aktörer på marknaden.[109] [110] Detta innebär att det inte är säkerställt huruvida kvalitetsavgifterna skapar tillräckliga incitament för aktörerna att vidta förebyggande åtgärder för att minska sina förseningar.
3.3 Kvalitetsavgiftsystemets kostnader
Trafikverkets totala kostnader för kvalitetsavgiftssystemet består av administrativa kostnader och utbetalningar till järnvägsföretag. Trafikverket får också kvalitetsavgifter från järnvägsföretag.
Trafikverkets olika verksamhetsområden ansvarar för specifika orsakskoder inom kvalitetsavgiftssystemet.[111] För förseningar innebär detta ansvar att kvalitets-avgiftsutbetalningarna belastar de respektive ansvariga verksamhetsområdenas interna budgetar. För inställda tåg fördelas inte kostnadsansvaret på ansvariga verksamhetsområden utan kvalitetsavgiftsutbetalningarna belastar Trafikverkets centrala budget. Detta kan innebära att ansvariga verksamhetsområden inte ges tillräckliga incitament för att vidta åtgärder för att minska tåginställelser.
Trafikverkets administrativa kostnader för kvalitetsavgiftssystemet ökar
Kvalitetsavgiftsystemets administrativa kostnader innehåller kostnader för orsaksutredning, intern fördelning och rapportering av kostnader för kvalitetsavgifter per verksamhetsområde, för korrigering i fakturering på grund av reviderade beslut efter överklagningsprocess och för förvaltning.
De administrativa kostnaderna för kvalitetsavgiftsystemet har ökat från 2,5 miljoner kronor 2012 till 9,6 miljoner 2019, vilket motsvarar en ökning med 285 procent i 2019 års fasta priser (diagram 5).[112] Ökningen förklaras med att det 2017 infördes en möjlighet till begäran om ny orsakskod för inställda tåg (BRIO), och arbetet med detta räknas som en administrativ kostnad för kvalitetsavgifterna. Det är också ett resultat av att resurserna på enheten orsaksutredning utökades från 6 till 15 personer under 2017, och att regionala kvalitetsutredare infördes.
Trafikverkets kvalitetsavgiftsutbetalningar ökar
Trafikverkets kvalitetsavgiftsutbetalningar för förseningar har ökat från 21 miljoner kronor 2012 till 192 miljoner kronor 2019 (diagram 5). Detta innebär en ökning med 801 procent i 2019 års fasta priser. De stora ökningarna i kvalitetsavgiftsutbetalningar för förseningar kan förklaras med förändringar i avgifternas struktur och storlek över tid. Den totala förseningstiden för avgiftsbelagda driftlednings- och infrastrukturrelaterade förseningar (5 minuter eller mer) var nästan oförändrad sett över perioden 2013–2019.[113] De stora ökningarna förklaras därmed av förändringarna i avgiftsmodellen.
Trafikverkets kvalitetsavgiftsutbetalningar för akut inställda tåg har ökat från nästan 7 miljoner kronor 2017 till 27 miljoner kronor 2019, vilket motsvarar en ökning med 304 procent i 2019 års fasta priser (diagram 5).[114] De stora ökningarna kan förklaras med förändringar i avgiftsmodellen och ökade antal inställda tåg under dessa år. För inte akut inställda tåg var kvalitetsavgiftsutbetalningar drygt 7 miljoner kronor 2019.[115]
Diagram 5 Trafikverkets kostnader för kvalitetsavgiftsystemet
Källa: Riksrevisionens beräkningar utifrån uppgifter från Trafikverket.
Anm.: Kostnaderna är i 2019 års fasta priser. Trafikverkets utbetalningar i kvalitetsavgifter för inställda tåg inkluderar tåg som blev inställda akut (mindre än 24 timmar) eller mellan dag 1 och 83. För denna kostnadspost finns utbetalningar på 0,12 miljoner kronor 2016 som inte syns i diagrammet.
Trafikverkets totala kostnader för kvalitetsavgiftsystemet, det vill säga kostnader för administrering, förseningar och inställda tåg, har ökat från 24 miljoner kronor 2012 till 236 miljoner kronor 2019, vilket motsvarar en ökning med 891 procent i 2019 års fasta priser. Trafikverkets totala kostnader för perioden 2012–2019 uppgick till 1,06 miljarder kronor i 2019 års fasta priser.
De administrativa kostnadernas andel av de totala kostnaderna för kvalitetsavgiftsystemet har minskat från 11 procent 2012 till 4 procent 2019.[116] Minskningen i denna andel beror inte på minskade administrativa kostnader, utan på Trafikverkets ökade kostnader för kvalitetsavgiftsutbetalningar.
Järnvägsföretagens kvalitetsavgiftsutbetalningar ökar för förseningar men minskar för inställda tåg
Järnvägsföretagens kvalitetsavgiftsutbetalningar för förseningar har ökat från 11 miljoner kronor 2012 till 75 miljoner kronor 2019 (diagram 6). Detta motsvarar en ökning med 603 procent i 2019 års fasta priser. Ökningen kan förklaras med förändringar i både avgiftsmodellen och antalet förseningsminuter.
För akuta tåginställelser har järnvägsföretagens kvalitetsavgiftsutbetalningar minskat från 16 miljoner kronor 2017 till 14 miljoner kronor 2019. Detta innebär en minskning med 13 procent i 2019 års fasta priser. Minskningen kan förklaras med en minskning av akuta tåginställelser av järnvägsföretagen eftersom avgiftsmodellen inte har förändrats under dessa år.
Diagram 6 Järnvägsföretagens kostnader för kvalitetsavgiftsystemet
Källa: Riksrevisionens beräkningar utifrån uppgifter från Trafikverket.
Anm.: Kostnaderna är i 2019 års fasta priser. Järnvägsföretagens utbetalningar i kvalitetsavgifter för inställda tåg avser akut inställda tåg.
För perioden 2012–2019 var den totala omsättningen för kvalitetsavgiftssystemet 1,522 miljarder kronor i 2019 års fasta priser, varav Trafikverkets del uppgick till 1,058 miljarder kronor.[117]
Trafikverket betalar betydligt mer i kvalitetsavgifter än järnvägsföretagen
Trafikverket är nettoutbetalare av kvalitetsavgifter och deras utbetalningar för förseningar är betydligt större än järnvägsföretagens utbetalningar. År 2019 betalade Trafikverket 192 miljoner kronor till järnvägsföretag (diagram 5) medan järnvägsföretagen betalade 75 miljoner kronor till Trafikverket (diagram 6). Trafikverkets kostnader ökar också mer än järnvägsföretagens. Vi konstaterar att Trafikverket förorsakar mindre förseningar jämfört med järnvägsföretagen, men betalar ändå mycket mer. Detta är på grund av att Trafikverket betalar för sina följdförseningar, vilket järnvägsföretag inte gör. Det förklaras också av den extra ersättning i den enkelriktade modellen som Trafikverket betalar till järnvägsföretag vid större förseningar. Detta innebär att kvalitetsavgiftssystemet är mer fördelaktigt utformat för järnvägsföretagen än för Trafikverket när det gäller avgiftsmodellen för förseningar.
Trafikverkets kvalitetsavgiftsutbetalningar för akut inställda tåg är också mycket högre jämfört med järnvägsföretagens utbetalningar. Exempelvis var Trafikverkets kostnader 27 miljoner kronor 2019[118], medan järnvägsföretagen betalade 14 miljoner kronor 2019 (diagram 6). Trafikverkets kvalitetsavgiftsutbetalningar ökade 2017–2019 medan järnvägsföretagens minskade.
3.4 Uppföljning och tillsyn av kvalitetsavgiftsystemet
Trafikverket har inte genomfört någon uppföljning eller utvärdering av kvalitetsavgiftssystemets effekter på punktlighet och störningar sedan införandet. Trafikverket menar att man snarare har arbetat med att kontinuerligt förbättra och utveckla modellen i små etapper tillsammans med järnvägsbranschen.[119]
Regeringens uppföljning och styrning
I juli 2014 gav regeringen i uppdrag till Trafikverket, Transportstyrelsen och VTI att följa upp kvalitetsavgiftssystemet.[120] Regeringen bedömde att den dåvarande utformningen av kvalitetsavgifterna inte hade en tillräckligt styrande effekt.
Regeringens uppdrag till Trafikverket var att inför tågplan 2016 utveckla kvalitetsavgifter som syftar till att minska störningarna i järnvägssystemet. Trafikverket kom i sin rapport fram till att systemet behövde vidareutvecklas, och det vidare arbetet resulterade i en utvecklad modell med höjda avgifter.[121]
Transportstyrelsens uppdrag var att redovisa hur tillsynen av fastställande och uttag av kvalitetsavgifter kan bli mer effektiv och vid behov skärpas. Transportstyrelsen gjorde bedömningen att det fanns delar i myndighetens tillsyn av kvalitetsavgifterna som kunde utvecklas för att bättre nå målet om en effektiv, dynamisk och konkurrensneutral järnvägsmarknad.[122]
VTI:s uppdrag var att bistå Trafikverket i arbetet med att utveckla det dåvarande systemet med kvalitetsavgifter. Syftet var att utreda om systemet bidrar till målsättningen med SERA-direktivet, som är att motivera järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare att reducera driftstörningar till ett minimum. I slutredovisningen av uppdraget kom VTI fram till att denna målsättning inte uppnåddes med dåtidens utformning av systemet.[123]
År 2019 gav också regeringen Trafikverket i uppdrag att analysera och redogöra för åtgärder som syftar till att minska förseningar i järnvägstrafiken som är orsakade av järnvägsföretag. Rapporten visade att det finns potential att minska järnvägsföretagens störningar, bland annat genom utveckling av incitamentet i kvalitetsavgiftsystemet och genom förbättring av orsakskodning, förutsättningar för trafikering och samverkan.[124]
Regeringen har enligt företrädare för Infrastrukturdepartementet noterat att utveckling av kvalitetsavgiftssystemet har skett och att avgifterna har utvecklats över tid, och även fortsätter att utvecklas. Trafikverket har gjort förändringarna i samråd med branschen, vilket regeringen anser vara rätt sätt att arbeta. Regeringen har inte heller fått några indikationer från järnvägsbranschen om att de ser problem med kvalitetsavgiftessystemet.[125]
Transportstyrelsens tillsyn av kvalitetsavgiftsystemet är inte effektiv
Transportstyrelsen är tillsynsmyndighet över kvalitetsavgiftsystemet.[126] De kan inte förelägga om hur kvalitetsavgiftssystemet ska vara utformat i detaljer, till exempel avgiftsnivåer, utan detta är upp till parterna att själva komma överens om. Transportstyrelsen har haft ett tillsynsärende avseende kvalitetsavgifterna sedan systemet infördes, vilket resulterade i ett föreläggande 2016 där Trafikverket skulle inkomma med dokumentation avseende kvalitetsavgiftssystemets effekter och funktionalitet.[127] Transportstyrelsens krav i tillsynsärendet angående kvalitetsavgifterna handlade bland annat om att Trafikverket skulle ta fram analyser och underlag avseende styrmedlets styreffekt i förhållande till uppsatta mål. Trots att det har gått sex år efter detta föreläggande pågår uppföljningsarbetet fortfarande, och Trafikverket har ännu inte levt upp till alla de krav som föreläggandet ställt upp. Transportstyrelsen har inte heller utnyttjat sin möjlighet att vitesförelägga Trafikverket i detta ärende.
Transportstyrelsen anser att de saknar förutsättningar för att utföra effektiv tillsyn av kvalitetsavgiftssystemet eftersom de har begränsat mandat att föreskriva om kvalitetsavgifter och om detaljerna i systemets utformande (exempelvis justera avgiftsnivåerna). Detta har inneburit att Transportstyrelsen inte har hittat ett sätt att ställa skarpa krav.[128]