Trafikverkets förseningsstatistik innehåller vissa felaktigheter som är orsakade av brister i orsakskodningen och dess kvalitetssäkring. Detta medför att förseningsstatistiken blir något osäker som underlag för analyser och att utbetalningar inom kvalitets- och regressystemen blir felaktiga eftersom dessa bygger på orsakskoder.
Brister i orsakskodningen förekommer av flera skäl. Ett skäl till att orsakskoder blir felaktiga är att trafikledarna inte alltid hinner orsakskoda under sitt arbetspass eftersom det ska göras parallellt med trafikledningsarbetet. Om orsakskodning görs i all hast eller i efterhand blir träffsäkerheten sämre. Ett annat skäl är att det inte genomförs någon ordentlig utbildning i orsakskodning på central nivå utan upplärning sker framför allt på arbetsplatsen. De ansvariga för inrapportering av orsakskoder får inte heller någon systematisk återkoppling om orsakskodningens kvalitet. Sådan återkoppling hade kunnat skapa ett bättre långsiktigt lärande och förbättra kvaliteten i orsakskodningen.
Processen för kvalitetssäkring av orsakskoder är strikt tidsreglerad till ett visst antal kalenderdagar. Att felaktig orsakskodning förekommer kan bero på att tiden som Trafikverket och järnvägsföretagen har på sig att granska orsakskoderna ibland är för kort. Detta innebär att kvalitetssäkring av orsakskoder ibland missas helt, vilket medför att felaktiga koder tillåts passera och att förseningsstatistiken blir av sämre kvalitet. Detta är särskilt vanligt när det gäller kvalitetssäkring av infrastrukturrelaterade orsakskoder.
Förseningar som är orsakade av järnvägsföretag står för den största andelen av alla förseningar, 32 procent 2019. Järnvägsföretagens förseningar ökade under den analyserade perioden 2013–2019. Statens andel av förseningarna, där driftlednings- och infrastrukturrelaterade förseningar ingår, stod för 31 procent av alla förseningar 2019. Dessa förseningar minskade generellt sett inte under den analyserade perioden.
Avsnitt
2.1 Orsakskodning av förseningar
Orsakskodning gjordes på Trafikverket även innan kvalitetsavgifterna fanns, men sedan införandet av avgifterna har betydelsen ökat och därmed kraven på kvalitet. Före införandet av kvalitetsavgiftsystemet var det möjligt att ange ”vilken kod som helst” och en oberoende och systematisk granskning av orsakskoderna saknades.[28] Sedan införandet har orsakskodningen utvecklats och blivit mer noggrann eftersom det handlar om utbetalningar av ekonomiska medel som måste grundas på ett väl underbyggt underlag. Ansvariga för orsakskodningen har fått bättre riktlinjer för hur de ska handskas med orsakskoderna och fått bättre instruktioner om vilka koder de ska använda i vilka situationer.[29]
En försening definieras som en avvikelse på 3 minuter eller mer och ska orsakskodas av Trafikverket. De förseningar som är 5 minuter eller mer omfattas av kvalitetsavgiftssystemet. Trafikverket har en process för orsakskodning där ett stort antal koder används för att registrera orsaker till förseningar. Förseningarna klassificeras efter orsaker på tre nivåer. Den högsta nivån, nivå 1, fördelar orsakerna i fem huvudgrupper: driftledning, infrastruktur, järnvägsföretag, följdorsaker samt olyckor, tillbud och yttre faktorer.[30] Förseningsorsakerna anges oftast på ytterligare två undergruppsnivåer, nivå 2 och nivå 3, i enlighet med en standardiserad kodlista. För gruppen infrastruktur (nivå 1) finns till exempel undergrupperna signalanläggningar, banöverbyggnad, och elanläggningar på nivå 2. För gruppen signalanläggningar (nivå 2) finns ytterligare undergrupper på nivå 3, exempelvis positioneringssystem, plankorsning och signal. Orsakskoder på undergruppsnivåerna uppdateras ibland för att exkludera de orsakskoder som inte används och inkludera nya orsakskoder för att förbättra tillämpningen av orsakskoder. I dag finns det drygt 180 orsakskoder på den mest detaljerade nivån.[31]
Inom Trafikverket är det verksamhetsområde (VO) Trafiks operativa funktioner som har till uppgift att registrera orsakskoder.[32] Oftast är det trafikledare som registrerar orsakskoden och det sker parallellt med att trafikledaren övervakar och styr trafiken. Vid registrering av orsakskod görs en bedömning av situationen utifrån känd information vid tillfället. Trafikledarna har en mängd instruktioner och stöddokument som används vid orsakskodning.
Orsakskodningen görs av trafikledare i it-systemet Opal vid driftledningsrelaterade förseningar. Vid infrastrukturrelaterade förseningar skapar trafikledaren en händelse och informerar drifttekniker, som anger preliminär orsakskod i Opal och gör en felanmälan till en entreprenör som ska avhjälpa felet.[33] Entreprenören rapporterar in uppgifter om orsaker och vidtagna åtgärder i it-systemet Ofelia.[34] Det förekommer att uppgifter i Opal och Ofelia är ofullständiga och bristfälliga.[35] Bristfälliga uppgifter om anläggningen innebär att en effektiv planering och prioritering av underhållsåtgärder kan försvåras.
Felaktig orsakskodning förekommer av flera skäl
Att orsakskodning sker parallellt med trafikledarnas arbete med att sköta den operativa driften kan enligt trafikledarna själva vara väldigt utmanande. När orsakskodning och trafikledning görs samtidigt händer det att händelser inte kodas med korrekt orsakskod, särskilt när det skett större störningar som påverkat många tåg för då har säkerhet och driftledning alltid högsta prioritet.[36] Trafikledarna berättar att det i dessa situationer också kan vara svårt att hinna orsakskoda i tid och att det därför måste göras i efterhand. Görs inte orsakskodningen direkt är det större sannolikhet för att det blir fel.[37] Det kan hända att trafikledare glömmer vilka tågnummer som prioriterades före andra i händelser med många tåg inblandade.[38] Om förseningar lämnas orapporterade efter ett arbetspass kan den trafikledare som tar över fylla i orsakskoder som är lämnade tomma. Det är dock svårt för en efterföljande trafikledare[39] att i efterhand härleda situationer och sätta rätt kod för orapporterade förseningar, vilket innebär att sannolikheten för att fel kod rapporteras ökar. Dessa problem är särskilt påtagliga för trafikledningscentraler som ständigt har mycket trafik, exempelvis Stockholm. Detta innebär att orsakskodningens kvalitet kan påverkas när trafikledaren har hög arbetsbelastning (till exempel på grund av parallella arbetsuppgifter, mycket trafik och större händelser).
Det ingår ingen mer praktisk utbildning om orsakskodning på trafikledar-utbildningen utan upplärning sker framför allt på arbetsplatsen.[40] Detta gör att nyanställdas kunskaper i orsakskodning till stor del beror på den utbildande chefens eller handledarens kunskaper. Att det inte sker en mer praktisk utbildning i orsakskodning på central nivå gör att kunskapsnivån om orsakskodning bland trafikledare inte blir enhetlig i landet. Den utbildning som ändå finns centralt upplevs också vara allt för teoretisk och handla för lite om verkliga händelser och situationer.[41]
Det förekommer också situationer där det är svårt för trafikledarna att veta vilken orsakskod som ska användas. Trafikverket använder sig av primärorsaksprincipen. Primärorsaksprincipen innebär att i de fall ett tåg får flera förseningar på grund av trafikala justeringar, som inträffar med anledning av att tåget redan är sent, och då ska samtliga av dessa rapporteras med den orsakskod som gjorde att tåget blev försenat i det första skedet, då den anses vara orsaken till efterföljande trafikala justeringar som medför förseningar.[42] [43] Denna princip kan ibland vara svår att tillämpa eftersom trafikledarna måste ha mycket information tillgänglig för att kunna känna till grundorsaken. Det gäller särskilt om det är en komplicerad situation med många tåg inblandade som passerar platsen där primärorsaken uppstår, eller om ett tåg får flera påföljande händelser efter den första störningen.[44] Till exempel förekommer förväxling av koden för prioriteringsbeslut (DPR-kod) med koden för tågföring (FTF-kod)[45], vilket bland annat har ekonomiska konsekvenser för Trafikverket eftersom den första koden är avgiftsbelagd medan den andra inte är det.[46] [47]
Det kan också vara svårt att ange rätt orsakskod när förseningen beror på järnvägsföretagen och Trafikverket inte får kontakt med rätt person som kan förklara vad situationen beror på.[48] Ibland vet inte heller järnvägsföretagen varför en försening skett.[49]
Ansvariga för inrapportering av orsakskoder får ingen återkoppling om orsakskodningens kvalitet
Enheten orsaksutredning arbetar med kvalitetssäkring av orsakskoderna. Trafikledarna får sällan någon personlig uppföljning av den orsakskodning som de genomfört från orsaksutredningen. De får exempelvis inte veta hur ofta en kod som de angett varit felaktig och blivit omkodad. Det görs enbart i enstaka fall genom att enheten orsaksutredning är i kontakt med produktionsledaren, som i sin tur följer upp med en trafikledare.[50] Drifttekniker får inte heller någon återkoppling angående deras orsakskodning av infrastrukturorsaker.[51] Detta innebär att ansvariga för orsakskodning inte utvecklar sin kompetens för att höja kvaliteten.
2.2 Kvalitetssäkring av orsakskoder för förseningar
Trafikverket har en kvalitetssäkringsprocess för orsakskodning som består av flera steg som är strikt tidsreglerade till ett visst antal kalenderdagar.[52] VO Trafik har det övergripande ansvaret för kvalitetssäkringen av orsakskoder.
Flera olika funktioner på Trafikverket granskar orsakskoderna men det är bara VO Trafik som har mandat att göra ändringar
Under de första tre dagarna efter en försening är Trafikverket ansvariga för inrapportering och kvalitetssäkring av orsakskoderna. De infrastrukturrelaterade förseningarna som är 5 minuter eller mer granskas av en särskilt utsedd nationell kvalitetsgranskare inom Trafikverket och av underhållsdistrikten. Om misstänkta fel upptäcks begärs omkodning. Prövningen av de misstänkt felaktiga koderna görs av driftledaren på trafikcentralerna eller av orsaksutredningen. Personal på underhållsavdelningen eller kvalitetsgranskaren får inte själva ändra orsakskoder. Enligt Trafikverket själva kan det ses som en ineffektiv och krånglig process att en särskilt kunnig person inom orsakskodning är utsedd att gå igenom orsakskoder men inte har mandat att göra några ändringar utan måste skicka dessa vidare till en annan part för ytterligare genomgång innan en kod kan ändras.[53]
Alla orsakskoder granskas inte
För koder som inte är relaterade till infrastrukturen görs kvalitetssäkring av enheten orsaksutredning. Enheten granskar framför allt koder som gäller grupperna olyckor, tillbud och yttre faktorer, driftledning samt följdförseningar och stora förseningar på över 600 minuter. De tittar också på allt som är orapporterat. Förseningar som är orsakade av järnvägsföretag granskas oftast inte av orsaksutredningen. Orsaksutredningen granskar förseningar som är 5 minuter eller mer. Koder för förseningar som är 3–5 minuter granskas inte av orsaksutredningen, och inte heller av annan part på Trafikverket.[54] Det handlade om 38 procent av de driftledningsrelaterade förseningarna och 15 procent av de infrastrukturrelaterade förseningarna som var ogranskade 2019.[55] Dessa små förseningar utgör en ganska stor del av alla förseningar, men de omfattas inte av kvalitetsavgiftsystemet. Att dessa förseningar inte granskas medför att statistiken håller en lägre kvalitet, vilket kan göra att den fungerar sämre som underlag för analys och utveckling av Trafikverkets verksamhet.
Järnvägsföretagen anser att även orsakskoderna för förseningar under 5 minuter bör genomgå kvalitetssäkringsprocessen. Det skulle bidra positivt till järnvägsföretagens arbete med punktlighet mot resenärer, där även mindre förseningar ingår. För dem är det av stor vikt att styrningen är likadan för att de ska kunna arbeta med att förebygga driftstörningar som orsakar både små och stora förseningar.[56]
Orsakskodernas kvalitet varierar
Trafikverkets årliga uppföljning och kvalitetsmätning av orsakskoderna visar att kvaliteten i orsakskodningen varierade under perioden 2016–2021, men har förbättrats under de senaste åren.[57] Till exempel var andelen felaktig orsakskodning (förseningar 3 minuter och uppåt) 18,2 procent 2016 och 7,3 procent 2021.[58] Dessutom är kvaliteten på orsakskoder signifikant högre vid förseningar på 5 minuter och uppåt jämfört med förseningar om 3–4 minuter.[59] Trafikverket konstaterar själva att de inte är lika noga med att de mindre förseningarna ska bli rätt och att det kan vara svårare att veta vad små förseningar beror på. Det finns oftast mer information om större förseningar och där är rapporteringen också mer noggrann.[60]
Tiden för att granska orsakskoderna är ibland för kort
Enligt kvalitetssäkringsprocessen har Trafikverket och järnvägsföretagen tre kalenderdagar vardera på sig för att ange och granska orsakskod. Denna tid kan ibland bli för kort. Detta sker framför allt i samband med helger och långhelger med flera röda dagar på rad när det är mindre personal på plats som granskar orsakskoderna. Det kan hända att Trafikverkets utredning och felsökning av en händelse inte är klar på tre dagar, särskilt i lite mer komplicerade fall, och då har man inte längre möjlighet att göra någon ändring.[61] Även järnvägsföretag, särskilt de mindre, anser att de inte hinner granska orsakskoderna under de tre kalenderdagarna.[62] [63] [64] Då kan det hända att orsakskoder inte kvalitetssäkras alls. Att Trafikverket och järnvägsföretagen inte hinner granska orsakskoderna innebär att felaktiga koder skickas vidare, och det kan medföra att Trafikverket eller järnvägsföretagen får betala ut kvalitetsavgifter för förseningar som de inte förorsakat. Det innebär också att förseningsstatistiken gällande orsaker blir otillförlitlig. I dagsläget är det dock inte tekniskt möjligt att förändra kvalitetsgranskningsprocessen med avseende på granskningstid på grund av begränsningar i it-systemets funktionalitet.[65]
Det förekommer orapporterade förseningar
Det förekommer förseningar där orsaken är bristfälligt rapporterad[66] eller inte rapporterad alls.[67] Anledningen till detta kan vara missar från ansvariga för orsakskodning och kvalitetssäkring.[68] Att det förekommer orapporterade förseningar innebär också att kvalitetssäkringsprocessen är bristfällig eftersom den inte ser till att alla förseningar och deras orsaker rapporteras in och sedan kvalitetssäkras. Trafikverket betalar kvalitetsavgifter till drabbade järnvägsföretag för förseningar där orsaker inte rapporterats alls. Utöver ekonomiska konsekvenser innebär förekomsten av orapporterade orsaker till förseningar att det blir svårt för Trafikverket att effektivt identifiera problemområden och sedan planera och prioritera rätt åtgärder för att motverka uppkomsten av sådana förseningar.
2.3 Statistisk analys av förseningarnas omfattning
Vi har analyserat Trafikverkets data för förseningar för 2013–2019. Vi har också data för 2020 och 2021, men har valt att inte använda dem i granskningen eftersom dessa år inte är representativa för normalt trafikerade år på grund av coronapandemin.[69] Som vi diskuterat ovan kan Trafikverkets tillgängliga data för förseningar innehålla felaktigheter, vilket gör att statistiken bör tolkas med viss försiktighet.
Trafikverket rapporterar in förseningsorsaker på tre nivåer. Vi redovisar förseningsstatistik på nivå 1 för att ge en övergripande uppfattning om förseningsorsakernas andel och utveckling. Mer detaljerad redovisning av förseningsstatistik på nivå 1, och viss statistik för nivå 2 och 3, finns i bilaga 1.
På nivå 1 finns förseningsorsaker för fem huvudgrupper: driftledning, infrastruktur, järnvägsföretag, följdorsaker och olyckor, tillbud och yttre faktorer. Generellt minskade inte dessa förseningar under den analyserade perioden
2013–2019 (diagram 1 i bilaga 1). Järnvägsföretagsrelaterade förseningar står för den största andelen av förseningar över tid, 32 procent 2019. Från 2013 till 2017 minskade järnvägsföretagens förseningar men ökade sedan fram till 2019. Förseningarna ökade totalt sett med 16 procent från 2013 till 2019 (diagram 1 och 2 i bilaga 1).
Den sammanlagda andelen för driftlednings- och infrastrukturrelaterade förseningar visar att Trafikverket står för drygt en tredjedel av alla förseningar över tid (diagram 3). Trafikverket ansvarade för 31 procent av alla förseningar 2019. Utvecklingstrenden för sådana förseningar har varierat genom åren och är i stort sett oförändrad sett till den analyserade perioden 2013–2019 (diagram 3).[70]
Diagram 3 Fördelning och utveckling av förseningstider på nivå 1 över tid: driftledning och infrastruktur
Källa: Riksrevisionens bearbetning av uppgifter från Trafikverket.
Anm.: Underkategorin FTF-förseningar i följdorsaker inkluderas i underkategorin prioritering i driftledningsorsaker (detaljer finns i bilaga 1).
Det förekommer förseningar som helt saknar orsaksrapportering på nivå 1, och sådana förseningar utgjorde mindre än 1 procent av alla förseningar 2019 (diagram 1 i bilaga 1) och har en minskande utvecklingstrend (diagram 3 i bilaga 1). Det förekommer också förseningar som delvis saknar orsaksrapportering på nivå 3 för driftlednings- och infrastrukturrelaterade förseningar (diagram 6, 8, 10 och 14 i bilaga 1). Sådana delvis orapporterade förseningar har ökat över tid (diagram 7, 9, 11 och 15 i bilaga 1).
2.4 Tåginställelser
Tåginställelser kan göras av både järnvägsföretag och Trafikverket på grund av kapacitetsbrist eller av andra orsaker. Det finns två typer av tåginställelser, akuta och inte akuta tåginställelser. Båda typerna har samma antal orsakskodsgrupper och samma orsakskodnings- och kvalitetssäkringsprocess.[71] Analysperioden för inte akuta tåginställelser omfattar endast ett års data, vilket gör att det inte blir möjligt att se utvecklingen över tid. Därför har vi endast analyserat statistik för akuta tåginställelser. Som det konstaterades ovan är coronapandemiåren inte representativa och därför har vi enbart analyserat Trafikverkets data över akuta tåginställelser för 2017–2019.[72]
Orsakskodning av tåginställelser är enklare
Orsakskodning av tåginställelser[73] genomförs av tågledare[74] enligt en särskild standardiserad orsakskodlista vilken har betydligt färre antal koder jämfört med koder för förseningar. Det finns åtta orsaker som kan rapporteras vid tåginställelse, till exempel, driftledning, infrastruktur, järnvägsföretag och banarbete.[75] För tåginställelser rapporteras orsaken in på endast en nivå. Järnvägsföretagen föreslår orsakskoder för inställda tåg vid ansökan om inställelse.[76] Om tågledaren misstänker att järnvägsföretaget har kodat fel kan tågledaren ändra orsakskoden.[77]
Det genomförs inte grundlig kvalitetssäkring av orsakskoder för tåginställelser
Granskning av orsakskoder för tåginställelser[78] genomförs inte internt på Trafikverket på det sättet som görs för förseningar eftersom dessa orsaker inte kan knytas till en händelse. Det går inte att spåra i efterhand vad inställelsen beror på och det finns ingen mer information än själva koden.[79] Detta innebär att orsakskodning av tåginställelser inte genomgår en lika grundlig kvalitetssäkringsprocess.
Om ett järnvägsföretag anser att Trafikverket angett en felaktig orsakskod för ett inställt tåg kan järnvägsföretaget skicka in en begäran om förnyad bedömning av inställelseorsakskod (BRIO[80]). Det är endast vid utredning av BRIO som enheten orsaksutredning granskar inställelseorsakskoder. Uppskattningsvis handlar det om drygt 1 procent av alla tåginställelser, vilket innebär att en stor del av inställelseorsakskoder inte kvalitetssäkras innan den slutliga orsakskoden fastställs.[81] Om utredning efter BRIO leder till en annan orsakskod görs justering i fakturan, men det går inte att ändra ursprungskoden i det it-system som används.[82] Detta innebär att den nya orsakskoden inte finns i systemet, vilket kan försvåra uppföljning och analys av tåginställelseorsaker.[83] Att inställda tåg inte kan kopplas till händelser, och att förnyade orsakskoder inte kan ses i systemet, innebär också att det blir svårt att följa upp och analysera en specifik händelses konsekvenser.
Akuta tåginställelser som Trafikverket ansvarar för ökar
Trafikverkets tillgängliga data för tåginställelser kan innehålla felaktigheter, vilket gör att statistiken bör tolkas med viss försiktighet. Det finns åtta tåginställelseorsaker som inrapporteras av Trafikverket. Dessa är banarbete – fastställd banarbetsplan, banarbete – förändrat/nytillkommet, driftledning, infrastruktur, olycka/yttre tillbud och externa händelser, felaktig planering, följdorsak och järnvägsföretag.
Järnvägsföretag står för den största andelen av akuta tåginställelser över tid, 50 procent 2019 (diagram 16 i bilaga 1). År 2017–2019 minskade järnvägsföretagens akuta tåginställelser med 13 procent (diagram 18 i bilaga 1).
Den sammanlagda andelen för driftlednings-, infrastrukturs-, och banarbetsrelaterade akuta tåginställelser visar att Trafikverket står för ungefär en fjärdedel av alla akuta tåginställelser över tid (diagram 4). Akuta tåginställelser som Trafikverket ansvarar för ökade med 39 procent 2019 jämfört med 2017.
Diagram 4 Fördelning och utveckling av akuta tåginställelser över tid: driftledning, infrastruktur och banarbete – förändrat/nytillkommet
Källa: Riksrevisionens bearbetning av uppgifter från Trafikverket.
Anm.: Trafikverket ansvarar och betalar kvalitetsavgifter för tåginställelser orsakade av driftledning, infrastruktur och banarbete – förändrat/nytillkommet.