Riksrevisionen har granskat om systemen med kvalitetsavgifter och regressrätt effektivt bidrar till att minska tågförseningar. Granskningen har omfattat regeringens styrning och uppföljning av de två styrmedlen och styrmedlens påverkan på Trafikverkets arbete med att motverka driftlednings- och infrastrukturrelaterade tågförseningar.
Den övergripande slutsatsen är att styrmedlen saknar vissa förutsättningar för att effektivt bidra till att motverka förseningar. Det finns flera skäl till detta. Utformningen av kvalitetsavgiftsystemet beaktar inte målen för punktlighet och förseningar, och grundar sig inte heller på en analys av vad avgifternas strukturer och nivåer har för effekter på förseningar eller punktlighet. Järnvägsföretagens följdförseningar omfattas inte av kvalitetsavgiftsystemet. Brister i orsakskodningen och dess kvalitetssäkring leder till bristfälligt underlag och sämre träffsäkerhet för styrmedlen. Regressystemets ansöknings- och hanteringsprocess är komplicerad, vilket gör det mindre kostnadseffektivt. Detta gör också att järnvägsföretag inte alltid ansöker om all ersättning som de är berättigade till. En stor del av de kostnader som godstrafiken har vid förseningar ligger utanför regressystemet.
Systemen med kvalitetsavgifter och regressrätt påverkar endast i liten utsträckning Trafikverkets arbete med planering och prioritering av förebyggande åtgärder för att motverka tågförseningar. Det finns förbättringspotential, bland annat när det gäller kvaliteten på orsakskodningsstatistiken, den interna incitamentsstrukturen, planering, prioritering och utvärdering av förebyggande åtgärder samt förutsättningarna för att säkerställa hög kvalitet i trafikledares prioriteringsbeslut. Det handlar också om ett fortsatt arbete för att hitta en så bra balans som möjligt mellan kort- och långsiktiga åtgärder för att motverka tågförseningar.
De ovannämnda bristernas effekter på punktlighet och störningar är inte kvantifierbara på ett enhetligt och jämförbart sätt. Riksrevisionen bedömer trots det att dessa brister är viktiga att åtgärda för att styrmedlen ska vara så effektiva som möjligt.
Regeringen har genomfört en uppföljning av kvalitetsavgiftssystemet men har ännu inte gjort det av regressystemet.
Avsnitt
- 6.1 Kvalitetsavgifter och regressrätt är inte så effektiva styrmedel för att minska tågförseningar som de är tänkta att vara
- 6.2 Kvalitetsavgifter och regressrätt har liten påverkan på Trafikverkets arbete med att motverka tågförseningar
- 6.3 Regressystemet har ännu inte följts upp
- 6.4 Rekommendationer
6.1 Kvalitetsavgifter och regressrätt är inte så effektiva styrmedel för att minska tågförseningar som de är tänkta att vara
Det finns brister i orsakskodningen och dess kvalitetssäkring som kan göra styrmedlen mindre träffsäkra och därmed mindre effektiva. Brister i orsakskodning beror på tidsbrist och otillräcklig utbildning, medan brister i kvalitetssäkring handlar om korta granskningstider. Detta medför att statistikens kvalitet blir sämre, vilket gör att utbetalningar inom kvalitetsavgifts- och regressystemen blir felaktiga. Det minskar också effektiviteten i planering, prioritering och genomförande av förebyggande åtgärder.
Granskningen visar att förseningarna generellt inte har minskat sedan införandet av de båda styrmedlen. De förseningar som ligger inom statens ansvarsområde (de driftlednings- och infrastrukturrelaterade) har inte heller minskat generellt sett sedan införandet.
Det är inte säkerställt att kvalitetsavgifterna uppnår önskad styreffekt eftersom utformningen av avgiftsmodellen inte beaktar målen för punktlighet och förseningar. Det är dessutom inte klart att punktlighetsmålet ligger på en samhällsekonomiskt effektiv nivå. Utformningen av avgiftsmodellen grundar sig inte heller på en analys av vad avgifternas strukturer och nivåer har för effekter på förseningar eller punktlighet. Detta medför att det inte är säkerställt huruvida kvalitetsavgiftsystemet skapar tillräckliga incitament och styrande effekt för aktörerna för att förebygga sina störningar. Riksrevisionen konstaterar också att järnvägsföretagens följdförseningar inte omfattas av kvalitetsavgifter trots att dessa förseningar står för cirka 11 procent av alla förseningar, vilket innebär att järnvägsföretag inte ges de största incitamenten för att förebygga sina förseningar. Även om det är förknippat med vissa praktiska problem, till exempel vad gäller orsakskodning, bedömer Riksrevisionen att det vore angeläget att järnvägsföretagens följdförseningar omfattas av kvalitetsavgiftssystemet.
Regressystemets ansökningsprocess innebär stora administrativa kostnader för järnvägsföretag, vilket gör att de avstår från att söka viss kostnadsersättning som de är berättigade till. Många förseningar som drabbar godsoperatörer faller också utanför systemet eftersom dess utformning bara ger godsoperatörerna rätt till ersättning för en mindre del av de kostnader som de kan drabbas av. Detta innebär att Trafikverket inte ges de största möjliga incitamenten för att motverka sina förseningar.
Riksrevisionen konstaterar att den totala omsättningen för kvalitetsavgifts- och regressystemen är stor, liksom kostnaden för att administrera styrmedlen. För perioden 2012–2019 var den totala omsättningen för båda systemen 1,548 miljarder kronor i 2019 års fasta priser [251], varav Trafikverkets del uppgick till 1,083 miljarder kronor. Dessa kostnader utgör dock en mindre del av störningarnas samhällsekonomiska kostnader, vilket kan innebära att styrmedlens effekter blir svaga. De administrativa kostnaderna för att hantera båda styrmedlen är betydande. För kvalitetsavgiftsystemet var de 9,6 miljoner kronor och för regressystemet var de 8,8 miljoner kronor 2019. Särskilt regressystemets administrativa kostnader är mycket höga med tanke på storleken på utbetalningarna av regressersättningar, vilken uppgick till 11 miljoner kronor 2019. År 2019 uppgick därmed de administrativa kostnaderna för regressystemet till 44,4 procent av de totala kostnaderna. Detta förklaras med ett stort inslag av manuellt arbete i Trafikverkets hantering av regressystemet. Regressystemets kostnadseffektivitet kan förbättras genom exempelvis förenkling och digitalisering av ansöknings- och hanteringsprocessen.
6.2 Kvalitetsavgifter och regressrätt har liten påverkan på Trafikverkets arbete med att motverka tågförseningar
Systemen med kvalitetsavgifter och regressrätt påverkar endast i liten utsträckning Trafikverkets arbete med planering och prioritering av förebyggande åtgärder för att motverka tågförseningar. Riksrevisionens bedömning är att Trafikverkets arbete för att motverka driftlednings- och infrastrukturrelaterade förseningar kan bli mer effektivt. Trafikverket saknar tillräcklig kunskap om anläggningens nuvarande och framtida tillstånd för att effektivt kunna förebygga förekomsten av infrastrukturrelaterade störningar. Trafikverket gör systematiska analyser av förseningsvolymer som är orsakade av brister i infrastrukturen, men däremot analyseras inte samtliga utbetalningar för kvalitetsavgifter och regressrätt i dessa analyser. Vid planering och prioritering av förebyggande underhållsåtgärder för att motverka infrastrukturrelaterade förseningar beaktas förseningsvolymen till viss del, som en parameter bland flera. Riksrevisionen kan inte bedöma om Trafikverket beaktar förseningsvolymen tillräckligt mycket.
När det gäller driftledningsrelaterade förseningar gör Trafikverket inga systematiska analyser av förseningsvolymerna eller av kostnaderna för dessa, vare sig inom kvalitetsavgiftssystemet eller inom regressystemet. Trafikverket genomför inte heller konsekvensanalyser av prioriteringsalternativ eller några systematiska utvärderingar av trafikledarnas prioriteringsbeslut. Vissa av dessa beslut är välgrundade eftersom de minskar den totala förseningstiden i systemet, men Trafikverket saknar information om hur många av besluten som har varit välgrundade. Därmed är det oklart om prioriteringsbeslutens kvalitet är så hög som möjligt. Trafikverket får dock betala kvalitetsavgifter för de förseningar som orsakas av själva prioriteringsbeslutet, även om beslutet varit välgrundat. Detta innebär att incitamenten gällande dessa förseningar är otydliga inom kvalitetsavgiftssystemet. Riksrevisionen bedömer att avsaknaden av systematiska analyser, oklar kvalitet på prioriteringsbesluten och en motsägelsefull hantering av förseningar som är orsakade av prioriteringsbeslut är problem.
Riksrevisionen kan inte bedöma om den rådande balansen mellan kortsiktiga och långsiktiga åtgärder för att motverka förseningar är på rätt nivå. Det är av flera skäl en svår uppgift där Trafikverket inte heller har full rådighet över alla relevanta faktorer som behöver beaktas. Riksrevisionen kan konstatera att den information som systemen med kvalitetsavgifter och regressutbetalningar kan ge om förseningsorsaker behöver tas omhand och leda till åtgärder, för att systemen ska fylla sina syften. Riksrevisionen konstaterar också att Trafikverket arbetar med att åstadkomma en så bra balans som möjligt när det gäller åtgärder för att minska infrastrukturrelaterade förseningar. Det saknas dock tydligt uttryckta motiveringar för den balans som råder. När det gäller driftledningsrelaterade åtgärder saknas såväl arbete med som motiveringar av balans mellan kort- och långsiktiga åtgärder.
Granskningen visar vidare att incitamentsstrukturen för Trafikverkets ansvariga verksamhetsområden inte skapar största möjliga incitament för att de ska motverka sina störningar. Kostnaderna för kvalitetavgiftsutbetalningar för förseningar belastar de ansvariga verksamhetsområdenas interna budgetar, medan kostnaderna för kvalitetsutbetalningar för tåginställelser och för regressutbetalningar belastar Trafikverkets centrala budget. Vi konstaterar också att Trafikverkets interna mål med förseningar per ansvarigt verksamhetsområde inte nåtts på övergripande nivå.
Riksrevisionen bedömer att kvalitetsavgifter och regressrätt inte har någon stor inverkan på Trafikverkets planering och prioritering av förebyggande åtgärder för att minska driftlednings- och infrastrukturrelaterade störningar. Trafikverket och branschen har satt upp punktlighetsmål som också uttryckts i målsättningar gällande förseningstid, men det saknas en koppling mellan styrmedlen och målsättningar för förseningar både i det gemensamma och i Trafikverkets eget arbete. Vid planering och prioritering av förebyggande åtgärder för att minska störningar beaktas kostnaderna för båda styrmedlen i mindre omfattning för infrastrukturrelaterade orsaker, och dessa kostnader beaktas inte alls när det gäller arbete med driftledningsrelaterade orsaker.
Granskningen visar att det inte går att bedöma om de olika verksamheternas egna utvecklings- och förbättringsarbete är effektivt. Vidtagna åtgärders effekter på förseningar när det gäller driftledning och infrastruktur utvärderas inte av Trafikverket på ett systematiskt sätt. Utöver det saknas också ett gemensamt sätt för att utvärdera underhållsåtgärdernas effekter på grund av olikheter i teknikområdenas förvaltning och arbetssätt.
6.3 Regressystemet har ännu inte följts upp
Regeringen har gjort en uppföljning av kvalitetsavgiftsystemet men inte av regressystemet. Regeringens uppföljning av kvalitetsavgiftsystemet genomfördes genom uppdrag till flera myndigheter två år efter systemets införande. Uppdragen som avrapporterades 2014–2016 uppmärksammade behovet av fortsatt utveckling av kvalitetsavgiftssystemets utformning och tillsyn. Sedan avrapporteringen har regeringen noterat att utveckling av kvalitetsavgiftssystemet har skett och även att det fortsätter att utvecklas än i dag. Regeringen har inte gjort någon grundlig uppföljning av regressystemet under de fyra år som styrmedlet varit på plats. Regeringen saknar därmed större insyn i hur väl regressystemet fungerar och om styrmedlet som helhet är effektivt eller inte.
6.4 Rekommendationer
Till regeringen
- Gör en uppföljning och översyn av regressystemets kostnadseffektivitet och styreffekt. Om det saknas förutsättningar för att förbättra styrmedlets kostnadseffektivitet och styreffekt bör regeringen överväga att föreslå riksdagen att lägga ner regressystemet för inrikes trafik.
Till Trafikverket
- Gör en analys för att ta fram en samhällsekonomiskt effektiv nivå för järnvägens punktlighet och förseningar. Denna analys bör utgöra ett underlag vid utformande av kvalitetsavgifternas strukturer och nivåer så att styrmedlet skapar tillräckliga incitament för aktörerna att minska sina störningar.
- Utveckla metoder och arbetssätt för att registrera orsakskoder för järnvägsföretagens följdförseningar. Ta också fram en plan för att på ett säkert sätt successivt införa kvalitetsavgifter för järnvägsföretagens följdförseningar.
- Säkerställ att kvaliteten på trafikledarens prioriteringsbeslut blir så hög som möjligt och tydliggör incitamenten i kvalitetsavgiftsystemet kopplat till hanteringen av förseningar som är orsakade av prioriteringsbeslut.
- Utveckla planering och prioritering av förebyggande åtgärder för att bättre motverka driftlednings- och infrastrukturrelaterade förseningar. Detta arbete bör inkludera en grundläggande analys av förseningsorsaker, beaktande av Trafikverkets kostnader för kvalitetsavgifter och regressrätt och systematiska utvärderingar av genomförda åtgärder.