Regressystemet infördes bland annat för att ge möjlighet för järnvägsföretagen att kräva ersättning från infrastrukturförvaltaren för kostnader som de blivit tvungna att betala, på grund av problem med infrastrukturen. Systemet är ett komplement till kvalitetsavgiftsystemet som genom ytterligare kostnadsansvar ska ge infrastrukturförvaltaren större incitament att vidta förebyggande åtgärder för att minska sina störningar.
Regressrättens blir mindre effektivt som styrmedel för att många förseningar inte omfattas eller inte kommer in i systemet. Stora delar av godstrafikoperatörernas kostnader vid förseningar ersätts inte inom regressystemet. Dessutom kräver ansökningsprocessen mycket manuellt arbete av järnvägsföretagen, vilket innebär stora administrativa kostnader och leder till att det blir ekonomiskt ointressant att ansöka om regressersättning för vissa kostnader trots att företagen egentligen är berättigade till det.
Det saknas tydliga riktlinjer för hur järnvägsföretagen ska fylla i ansökningar om regressersättning för persontrafik till Trafikverket, vilket försvårar Trafikverkets handläggning. Handläggningsprocessen bygger också på manuellt arbete och handläggningstiden kan vara lång och oförutsägbar. De administrativa kostnaderna är stora för Trafikverket; de utgjorde 44,4 procent av den totala kostnaden för regressystemet 2019.
Trafikverkets kostnader för regressersättning belastar den centrala budgeten och fördelas inte ut till de verksamhetsområden som är ansvariga för störningarna. Vi bedömer att incitamentsstrukturen för ansvariga verksamhetsområden inte skapar de största incitamenten för att de ska motverka sina störningar.
Varken regeringen eller Trafikverket har gjort någon grundlig uppföljning eller utvärdering av regressystemets effekter sedan dess införande. Det gör att de saknar större insyn i huruvida systemet fungerar väl eller om styrmedlet som helhet är effektivt eller inte.
Avsnitt
4.1 Bakgrund
Regressystemet baseras på den mellanstatliga konventionen COTIF 1999, EU:s tågpassagerarförordning och lagen om kollektivtrafikresenärers rättigheter.[129] EU tillträdde COTIF 1999 år 2011, och införlivandet av dess bestämmelser i svensk rätt medförde bland annat en möjlighet för järnvägsföretag att återkräva ersättning från infrastrukturförvaltaren för kostnader som företagen blivit tvungna att betala på grund av problem med infrastrukturen vid internationella transporter.[130] [131]
Den svenska lagstiftningen innebär dock en mer omfattande regressrätt som även avser inrikes trafik. Den mer omfattade regressrätten var frivillig att införa i svensk rätt.[132] Syftet var att stärka infrastrukturförvaltarens ansvar vid förseningar som uppstår på grund av brister i infrastrukturförvaltarens åtagande. Genom detta skulle infrastrukturförvaltaren få incitament att vidta förebyggande åtgärder för att minska brister som leder till förseningar.[133] I andra EU-länder finns inte motsvarande regressystem för inrikes tågtrafik.
Alla förutsättningar var inte på plats vid införandet av regressystemet
Införandet av regressystemet skedde i all hast. Riksdagen beslutade att införa regress den 21 mars 2018 och lagstiftningen trädde ikraft den 1 juli 2018. Det innebar att Trafikverket hade drygt tre månader på sig att bygga upp en verksamhet som skulle hantera en helt ny typ av reglering. Enligt Trafikverket fanns inga tidigare indikationer på att systemet skulle införas så snabbt.[134] Trafikverket hade i sitt remissvar om regressystemet påpekat att tiden för anpassning var alltför kort,[135] men regeringen bedömde ändå att det var en rimlig tid för Trafikverket.[136]
Vid tiden för införandet saknade Trafikverket ett utvecklat system för hantering och ansökningsblanketter för godstrafiken.[137] Dessutom behövdes ny personal rekryteras och utbildas, och arbetsplatser iordningsställas, vilket inte var möjligt på tre månader. När systemet infördes var därför endast grundläggande förutsättningar på plats hos Trafikverket. Man hade möjlighet att ta emot och handlägga ärenden, men det skedde inte på ett effektivt sätt.[138] Under 2018 gjordes inga utbetalningar av regressersättningar. Att det saknades förutsättningar för att införa regressystemet har enligt organisationen Svensk Kollektivtrafik lett till fortsatta otydligheter i ansökningsprocessen och till långa handläggningstider.[139]
4.2 Utformning av regressystemet
Regressersättningar för person- och godstrafik regleras i olika delar av lagstiftningen och ersättningsformerna ser också olika ut. Gemensamt för både person- och godstrafik är att ersättning för ekonomisk skada inte gäller för järnvägsföretagens egna merkostnader, goodwillkostnader eller uteblivna intäkter.[140]
För persontrafik ersätter Trafikverket fyra olika typer av kostnader som järnvägsföretag betalat. Det gäller ersättning till försenad resenär, ersättningstrafik betald av resenär, ersättningstrafik betald av järnvägsföretag och övriga kostnader (exempelvis hotell, mat och förfriskningar).[141]
Stora delar av godstrafikens kostnader ersätts inte inom regressystemet
Grunden för ersättning av godstrafik är att järnvägsföretag blivit skadeståndsskyldiga till sina kunder i enlighet med transportavtalet. Trafikverket kan bevilja ersättning på tre nivåer: försening, skadat gods och förlust. Om tåget spårar ur och godset skadas så det, helt eller delvis, förlorar sitt värde har transportören rätt till ersättning från Trafikverket, men produktionsmerkostnader såsom kostnader för ersättningstrafik och omlastning, eller om gods blir skadat vid lagerhållning, ersätts inte. Endast kostnader (exempelvis vite) som är inskrivna i järnvägsföretagens avtal med sin kund ersätts av Trafikverket efter att godstrafikoperatören ersatt sin kund.[142] Detta innebär att stora delar av godstrafikoperatörens kostnader inte ersätts inom regressystemet, och det gör att intresset för att ansöka om ersättning är mycket lågt.[143] Att godstrafikoperatörer inte ansöker om ersättning minskar regressystemets styreffekt.
Innan regressystemet infördes fanns en möjlighet att ansöka om ersättning för produktionsmerkostnader.[144] Vid införandet av regressystemet togs denna bort och ersattes med en utökning och höjning inom kvalitetsavgiftsmodellen.[145] Enligt järnvägsföretagen innebar borttagandet av ersättning för produktionsmerkostnader en betydande försämring för just godstrafiken, vilket de informerat Trafikverket om.[146] Trafikverket har inte meddelat regeringen detta.[147]
Kvalitetsavgiftsutbetalningar räknas av från regressersättningar
Om ett järnvägsföretag har rätt till regressersättning från intrastrukturförvaltaren, och har fått kvalitetsavgift enligt järnvägslagen[148] på grund av samma händelse, ska kvalitetsavgiften räknas av från regressersättningen.[149] Således går det inte att få ersättning från båda systemen för samma försening. Att kvalitetsavgiften avräknas innebär en tröskel för ersättningsansvaret inom regressystemet. I praktiken är det aktuellt för ett järnvägsföretag att begära ersättning först om förseningskostnaderna överstiger kvalitetsavgiften i mer betydande grad. Detta skulle enligt regeringen bidra till en kostnadseffektiv hantering för både järnvägsföretagen och infrastrukturförvaltarna.[150] Järnvägsföretagen anser att sammanblandningen av systemen inte är rimlig och att regressersättningar inte bör kvittas mot utbetalda kvalitetsavgifter. Anledningen är att regress ska vara en ersättning för utlägg till kunden som inte kommer till järnvägsföretagen till gagn, medan de ser kvalitetsavgiftssystemet som en kompensation för att järnvägsföretag har köpt en tjänst av Trafikverket som inte håller överenskommen kvalitet.[151]
4.3 Ansöknings- och handläggningsprocessen av regressystemet
Ansökan om ersättning för persontrafik görs via en blankett som järnvägsföretagen fyller i manuellt i Excel, med detaljerad information om bakgrund till ersättningsanspråken. Ansökan om ersättning för godstrafik har en förenklad ansökningsprocess och där används inte någon ansökningsblankett.[152]
Ansökningsprocessen för persontrafik är arbetsintensiv för järnvägsföretagen
Järnvägsföretagen anser att ansökningsprocessen för regressersättningar för persontrafik är krånglig och kräver mycket manuellt arbete.[153] Den innebär stora administrativa kostnader för järnvägsföretagen och risken är stor för att små felaktigheter knappas in i ansökningsblanketterna.[154] [155]
Trafikverket har startat en förstudie för att tillsammans med branschen hitta ett bättre sätt att ansöka om ekonomisk skada än med Excel-blanketten. Trots att det har gått fyra år sedan införandet av regressystemet har ansökningsprocessen för persontrafik inte förbättrats enligt järnvägsföretagen.[156] Därför bestämmer sig vissa järnvägsföretag för att enbart ansöka om ersättning för vissa av sina ekonomiska skador. Exempelvis avstår de i större utsträckning från att ansöka om resenärsersättningar, vilket ofta är låga belopp men många till antalet, medan de oftare gör anspråk på fakturor för ersättningstrafik.[157] När järnvägsföretagen avstår från att söka regressersättning som de är berättigade till innebär det att deras verkliga förseningskostnader inte förs vidare till Trafikverket. Detta gör regressrätten mindre effektiv som styrmedel.
Ansökning om ersättning för godstrafik har inte samma ansökningsförfarande som för persontrafik. Det görs i stället genom att järnvägsföretagen mejlar in vissa grunduppgifter till Trafikverket såsom ansökande part, tågnummer, datum, plats, typ av krav, ansökt belopp och beskrivning av händelsen.[158]
Handläggningsprocessen är manuell och handläggningstiden oförutsebar
Trafikverkets handläggning av regressansökan börjar med att identifiera om Trafikverket är ansvarigt för förseningen i den inkomna ansökan. Handläggningen av regressärenden utgår bland annat från orsakskoderna.[159] Därefter handlägger Trafikverket ansökan och gör kontroller av underlagen. Ett ärende för persontrafik kan ha max 1 000 anspråksrader i ansökningsblanketten, där varje anspråksrad utgör en ekonomisk skada. Det görs stickprov på verifikationer för att kontrollera om järnvägsföretagen har haft de kostnader som de söker ersättning för. Trafikverket väljer slumpmässigt ut 20 procent av anspråken i en ansökan och genomför verifiering av anspråken med underlagen. Om det upptäcks brister i verifieringen genomförs kontroll av hela ansökan.[160] Även denna verifiering görs helt manuellt.
Handläggningstiden för varje ärende beror på hur många anspråk det innehåller. Den beror också på om ärendet innehåller anspråk från olika händelser som har ägt rum vid olika tidpunkter och anspråk från olika tåg som tillhör samma järnvägsföretag. Enklare ärenden kan handläggas inom några dagar, men om det är komplicerade ärenden före i kön blir handläggningstiden längre även för enklare ärenden.[161] På grund av detta blir ärendehanteringen varierande och Trafikverket kan inte ange någon generell handläggningstid. Riksrevisionen iakttar att Trafikverket inte har angett tydliga riktlinjer för hur ansökningarna bör göras för persontrafik för att underlätta ärendehanteringen för Trafikverket.[162] Att Trafikverkets handläggning bygger på mycket manuellt arbete gör handläggningstiden lång och de administrativa kostnaderna stora.[163]
Ansökningsförfarandet för godstrafiken är enkelt utformat och det finns inget stort behov av att ha tydligare riktlinjer för hur ansökningarna bör göras eftersom antalet ansökningar är litet.[164] Trafikverket anger att handläggningstiden för godstrafikens ansökningar beror på hur snabbt järnvägsföretagen kommer in med underlag när Trafikverket begär in underlag. Järnvägsföretag kan ibland ha svårt att ta fram sådana underlag (exempelvis restvärde på gods) med kort varsel. Därför är det svårt för Trafikverket att ange exakta handläggningstider i godstrafikens fall.[165] Vi kan inte bedöma om riktlinjerna för ansökan är tydliga eller hur handläggningen av godstrafikens ansökningar fungerar.
Tvist om regressanspråk kan endast prövas av domstol
Järnvägsföretag kan få bifall, delvis bifall eller avslag på anspråk i sin regressansökan. Om järnvägsföretagen anser att ett besked är felaktigt kan de komma in med kompletterande uppgifter och begära ett nytt besked. Om järnvägsföretag inte är nöjda med Trafikverkets besked i regressärendet kan de få frågan prövad genom att väcka talan vid allmän domstol. Detta skiljer regressystemet från kvalitetsavgiftssystemet där tvister kan hänskjutas till tillsynsmyndigheten Transportstyrelsen. Anledningen till att Transportstyrelsen inte prövar tvister gällande regressansökan är att regressrätten är en civilrättslig fråga.[166]
Järnvägsföretagen är kritiska till att det saknas en tillsynsmyndighet för att kunna få till en enklare prövning av Trafikverkets besked i regressärenden. Att väcka talan i domstol är en kostsam procedur för järnvägsföretag och därför avstår man från att ta den vägen. Järnvägsföretagen framhåller att de vill se Transportstyrelsen som tillsynsmyndighet även för regressärenden.[167] Företrädare för justitiedepartementet understryker att regressregleringen inte är en ordning som normalt skulle vara föremål för tillsynsbestämmelser eftersom det är en civilrättslig skadeståndsreglering.[168]
4.4 Regressystemets kostnader
Regressystemets kostnader består av administrativa kostnader för att hantera systemet samt Trafikverkets utbetalningar av regressersättningar till järnvägsföretagen. Regressystemets administrativa kostnader avser utbildning, handläggning och övriga arbetsmoment som är relaterade till hanteringen av regressystemet. Trafikverkets administrativa kostnader uppgick till 5,9 och 8,8 miljoner kronor 2018 respektive 2019, vilket motsvarar en ökning med 49 procent i 2019 års fasta priser.[169]
Trafikverkets utbetalningar av regressersättningar (efter avdrag för kvalitetsavgifter) uppgick 2019 till 11 miljoner kronor.[170] [171] [172] Detta innebär att den administrativa kostnadens andel av den totala kostnaden för regressystemet 2019 blev 44,4 procent.[173] Då ingår ändå inga administrativa kostnader för orsaksutredning eftersom alla dessa kostnader kopplas till kvalitetsavgiftssystemet.[174]
För perioden 2018–2019 var den totala omsättningen för regressystemet 26 miljoner kronor i 2019 års fasta priser.[175]
Kostnadsansvaret för regressersättningar belastar inte ansvariga verksamhetsområden
Till skillnad från kvalitetsavgiftsystemet fördelas inte kostnadsansvaret för utbetalningar av regressersättningar på ansvariga verksamhetsområden på Trafikverket. Regressersättningar för utbetalningar för driftlednings- och infrastrukturrelaterade fel belastar exempelvis inte trafikledningens respektive underhållsavdelningens budgetar, utan finansieras från Trafikverkets centrala budget. Detta innebär att regressystemet inte ger incitament för dessa ansvariga avdelningar att vidta förebyggande åtgärder och minska bristerna inom sina ansvarsområden.
4.5 Uppföljning och styrning av regressystemet
Trafikverket har inte gjort någon uppföljning eller utvärdering av regressystemets effekter på punktlighet och störningar sedan införandet 2018. Regeringen har inte gjort någon grundlig uppföljning av regressystemets effekter sedan införandet 2018, likt den som de gav i uppdrag till flera myndigheter att göra för kvalitetsavgiftssystemet.[176] Enligt företrädare för Justitiedepartementet beror detta på att systemet inte tillämpats tillräckligt länge för att man ska kunna dra några slutsatser om effekter. De anser att fyra år är för kort tid med tanke på att två av dessa varit påverkade av pandemin med minskat resande med tåg.[177] Vi konstaterar att regeringen hade en annan inställning när de valde att göra uppföljning av kvalitetsavgiftsystemet två år efter införandet.
Eftersom det inte gjorts någon uppföljning eller utvärdering är det svårt att uttala sig om regressystemets funktion eller dess effekt. Regeringen har ingen information om i vilken mån det finns problem med systemet eller hur den administrativa hanteringen går till, eller huruvida den är ett problem eller inte. Vi konstaterar att branschen uppmärksammade sina problem med regressystemet i en rapport redan två år efter införandet.[178] Dessutom är uppgifter om regressystemets administrativa kostnader och utbetalningar tillgängliga i Trafikverkets årsredovisningar. Regeringen saknar enligt företrädare för Justitiedepartementet beslutade planer på när en översyn ska göras och vad denna översyn ska innehålla.