Riksrevisionen logotyp, länk till startsidan.
Riksrevisionen logotyp, länk till startsidan.

1. Inledning

Avsnitt

1.1 Motiv till granskning

Som förvaltningsmyndighet för skolväsendet ska Statens skolverk (härifrån Skolverket) arbeta för att alla barn och elever får tillgång till en likvärdig utbildning av god kvalitet i en trygg miljö.[1] Skolverket ansvarar bland annat för att informera och sprida kunskap om skolväsendet.[2] I Skolverkets roll ingår att alla elever och vårdnadshavare får tillgång till information för att kunna göra ett välinformerat skolval. [3] Information krävs också för att rikta statliga insatser till skolor där elever har jämförelsevis stora behov, till exempel genom riktade statsbidrag till skolhuvudmän.[4] Dessutom har Skolverket ett uppdrag att följa upp utvecklingen i samtliga utbildningar och publicera sitt arbete med uppföljning och utvärdering. [5] Till alla dessa ändamål behövs tillförlitlig statistik. Skolverkets statistik är därmed viktig för flera centrala delar av Skolverkets verksamhet och i förlängningen grundläggande för att styra mot målet om en likvärdig skola.

Utan tillförlitlig statistik kommer elever och vårdnadshavare att ha sämre förutsättningar att kunna göra ett informerat skolval. Utan tillförlitlig statistik kommer skolhuvudmän inte att kunna följa upp sin verksamhet på ett bra sätt, och statliga insatser kommer inte att kunna styras mot ett effektivt resursutnyttjande.

Till exempel fördelade regeringen 2021 mer än åtta miljarder kronor för att stärka likvärdighet mellan skolorna utifrån statistiska fördelningsnycklar.[6] För det krävs träffsäkra underlag för att en kompensatorisk fördelning av riktade statliga bidrag ska kunna vara effektiva.

Skolverkets statistikuppdrag har inte granskats ingående tidigare trots dess betydelse på skolområdet.

1.2 Övergripande revisionsfråga, delfrågor och avgränsningar

Den övergripande granskningsfrågan är om Skolverket på ett effektivt sätt uppfyller sitt uppdrag i fråga om framtagande och användning av statistik för skolval, resursfördelning samt uppföljning, utvärdering och forskning av skolväsendet.

För att besvara frågan har vi studerat följande delfrågor inom de områden som avses i den övergripande granskningsfrågan:

  1. Arbetar Skolverket på ett lämpligt sätt för att tillgodose behovet av kvalitetssäkrad statistik?
  2. Informerar Skolverket om sin statistik på ett sätt som gör att statistiken kan användas i avsett syfte?
  3. Är regeringens styrning utformad så att Skolverket kan uppfylla sitt statistikuppdrag på ett bra sätt?

I granskningen förhåller vi oss dels till statistik, dels till uppgifter, dataunderlag och beräkningsmodeller som kan ligga till grund för statistik.

Granskningen fokuserar på skolstatistik av verksamhetsbeskrivande karaktär. Aspekter som granskningen inte omfattar är till exempel insyn i friskolors finansiella resultat, resultat från urvalsundersökningar i samband med internationella kunskapsmätningar, åtgärder för att hantera Statistiska centralbyråns (SCB) ändrade lagtolkning om verksamhetsbeskrivande statistik om skolor som bedrivs av enskilda huvudmän, eller den interna användningen och kommunikationen av statistik mellan olika enheter och avdelningar på Skolverket.

Granskningen avser i huvudsak grundskolestatistik, i några avseenden berörs också statistik för gymnasieskolor. Förskolor berörs däremot inte.

1.3 Bedömningsgrunder

Den övergripande bedömningsgrunden för granskningen utgörs av skollagens bestämmelser om alla elevers rätt till lika tillgång till utbildning och till en likvärdig utbildning. [7]

1.3.1 Bedömningsgrunder för delfråga 1

Delfråga 1 handlar om huruvida Skolverket arbetar på ett lämpligt sätt för att tillgodose behovet av kvalitetssäkrad statistik inom skolområdet.

För att vi ska kunna bedöma om Skolverkets arbete med statistiken kan anses vara effektiv behöver den utgöra ett tillräckligt och tillförlitligt underlag för

  • skolval
  • fördelning av riktade statsbidrag till skolhuvudmän
  • uppföljning, utvärdering av, och forskning om, skolverksamheten.

Vi bedömer att Skolverkets arbete med statistiken är effektiv om statistiken har genomgått rimliga kvalitetssäkringsprocesser och överensstämmer med de användningsområden som nämns i statistiklagen, samt förordningar och föreskrifter till Skolverket.

Skolverket är statistikansvarig myndighet för officiell statistik om skolväsendet.[8] I operationaliseringssyfte tar vi hjälp av statistiklagens kvalitetskriterier (se kapitel 2) då vi mer i detalj granskar specifika produkter i Skolverkets statistik. Vi använder kriterierna därmed på statistik som Skolverket inte har klassat som officiell statistik, men som Riksrevisionen bedömer är av stor betydelse för att skollagens målsättning om en likvärdig skola ska kunna uppnås. Vår utgångspunkt är att Skolverkets statistik, oavsett om den har klassats som officiell eller inte, behöver uppfylla konstitutionsutskottets uttalande ”att information som utgår från det allmänna, det vill säga stat, kommun, regioner och statliga myndigheter, ska vara korrekt, vederhäftig och väl kontrollerad”.[9] Vi utgår alltså ifrån att den statistik som Skolverket publicerar som grund för skolval och fördelning av statsbidrag för att öka likvärdigheten lever upp till en acceptabel standard oavsett om Skolverket har klassificerat den som officiell statistik eller inte.

Vår utgångspunkt är att statistiken inför skolval ska nå upp till kraven i kommunallagen om kommunernas informationsskyldighet för tjänster inom kommunen. Det innebär att den ska vara saklig, relevant, jämförbar, lättförståelig och lättillgänglig.[10] Skolvalet har också likheter med ett så kallat kundvalssystem och i lagen (2008:962) om valfrihetssystem (LOV) finns behoven av ändamålsenlig statistik beskrivet med liknande formulering som i kommunallagen.[11]

1.3.2 Bedömningsgrunder för delfråga 2

Delfråga 2 avser om Skolverket informerar om sin statistik på ett sätt som gör att statistiken blir tillgänglig för användarna. Till användarnas behov hör enligt Riksrevisionen att statistik bör kommuniceras till användarna så att den kan användas på rätt sätt och att den är lättillgänglig.

Vi stämmer av mot kraven i statistiklagen om tillgänglighet och tydlighet – hur användarna kan få tillgång till, använda och tolka uppgifter.[12] Motsvarande krav finns i kommunallagen om att information om alternativa utförare av tjänster ska vara lättförståelig och lättillgänglig. Den parlamentariskt sammansatta friskolekommittén underströk också att det krävs en medvetenhet om behov av en lättillgänglig presentation och de förutsättningar brukarna har att ta till sig och tolka innehållet.[13]

Detta operationaliseras genom att vi bedömer:

  • att Skolverket har en strukturerad process för att kommunicera statistiken och hur den är tänkt att användas; mer specifikt avses här de statistiska fördelningsnycklar som Skolverket tillämpar
  • att huvudmän uppfattar att statistiken är tillgänglig
  • att webbplatsen för skolval kommuniceras och används av kommuner och enskilda huvudmän
  • att webbplatsen är enkel att använda och förstå.

1.3.3 Bedömningsgrunder för delfråga 3

Delfråga 3 avser om regeringens styrning är utformad så att Skolverket kan uppfylla sitt statistikuppdrag på ett bra sätt. Det kopplar vi till de övergripande kraven om likvärdighet enligt 1 kap. 8 och 9 §§ skollagen (2010:800) samt till budgetlagens krav att statens verksamhet ska ha hög effektivitet.[14]

Vi har också haft som utgångspunkt att regeringen ska se till att Skolverket lever upp till kraven för den officiella statistiken, alltså att den ska finnas för allmän information, utredningsverksamhet och forskning.

Även om Skolverket ska göra en självständig bedömning av vad som ska klassas som officiell statistik, har regeringen ett ansvar för att följa upp hur Skolverket utför uppdraget som statistikansvarig myndighet.

Vår operationalisering för denna delfråga blir därmed

  • att regeringen styr Skolverket på ett sätt så att Skolverket eller andra aktörer kan ta fram relevanta och kvalitetssäkrade statistikuppgifter för att säkerställa att statliga insatser på skolområdet kan implementeras, följas upp och utvärderas.

1.4 Metoder och genomförande

Vi har använt oss av en rad olika metoder för att besvara revisionsfrågan och de underliggande frågeställningarna.

Vi har genomfört intervjuer på Skolverket, Skolinspektionen, SCB och Regeringskansliet samt Sveriges kommuner och regioner (SKR) och Friskolornas riksförbund. Sammanlagt har 13 intervjuer genomförts. På Skolverket har vi intervjuat cheferna för statistikenheterna, för enheterna för statsbidrag samt enheten för digitala tjänster. Vi har också intervjuat tjänstemän med kunskap om relevanta områden. På SCB har vi intervjuat de funktioner som berör skolstatistiken samt kansliet för Rådet för officiell statistik. Vår kontaktperson på Skolverket har svarat löpande på frågor under hela granskningen.

Vi har kartlagt delar av den statistik som Skolverket tar fram och hur den används av Skolverket och andra (presumtiva) användare av statistiken. Tre enkäter har genomförts. De har riktats till kommunala huvudmän, till enskilda huvudmän respektive till forskare och utredare inom skolområdet. Enkäterna till kommunala och enskilda huvudmän avsåg att samla in information om användande, tillförlitlighet och kommunikation med Skolverket. Vi har också frågat om skolhuvudmännens syn på vad elever och vårdnadshavare har för behov av information som grund för skolval samt om vad de anser om möjligheten för Skolverkets webbplats ”Utbildningsguiden” att hjälpa elever och vårdnadshavare att göra informerade val. Det hade varit önskvärt att få en bild av hur vårdnadshavare och elever själva ser på nyttan med Utbildningsguiden, men en sådan kunskapsinsamling bedömde vi inte vara praktiskt genomförbar.

Enkäten gick till samtliga huvudmän (kommunala och enskilda) med verksamhet i årskurs 9. Det var totalt 290 kommunala huvudmän och 357 enskilda huvudmän som vi bjöd in att delta. Svarsfrekvensen för kommunala huvudmän var 80 procent (229 kommunala huvudmän). De kommunala skolhuvudmän som svarade respektive inte svarade var lika när det gäller antalet skolor och den socioekonomiska elevsammansättningen på skolorna.[15] Det innebär att svaren i hög grad är representativa och går att tolka som ett uttryck för de kommunala huvudmännens uppfattning om skolstatistiken. De enskilda huvudmännen hade en svarsfrekvens på endast 31 procent (111 enskilda huvudmän), vilket innebär att dessa måste tolkas med stor försiktighet. En fördjupad genomgång av enkätsvaren redovisas i bilaga 4.[16]

Urvalet för enkäten till forskare och utredare inom skolområdet gjordes genom att vi kartlade forskare som har deltagit i utredningar på skolområdet som publicerats under senare år och genom att vi bad enskilda forskare att peka ut andra forskare som borde svara på enkäten. Sammantaget svarade 10 forskare av 18 kontaktade på enkäten. Svaren är i hög grad fritextsvar. Enkäten till utredare och forskare avsåg primärt hur de ser på tillgång, relevans och tillförlitlighet i Skolverkets statistik alternativt underlag som kan ligga till grund för statistik.

Vi har också granskat Skolverkets dokumentation av statistiken avsedd för skolval respektive för fördelning av kompensatoriska medel till skolhuvudmän, samt av hur dessa är framtagna. Dessutom har vi gjort en registerstudie, med kvantitativa skattningar, för att bedöma tillförlitligheten av Salsa och den statistiska fördelningsnyckeln för grundskolan. Fördelningsnyckeln används för beräkning och tilldelning av vissa statsbidrag till skolhuvudmän.

Hur statistik kommuniceras har vi undersökt genom intervjuer med Skolverket om hur de följer upp användningen av statistiken avsedd för skolval samt för fördelning och uppföljning av statliga insatser.

Granskningen har genomförts av en projektgrupp bestående av revisionsdirektör Christer Gerdes (projektledare) och revisionsdirektör Jenny Lindblad. Helena Holmlund (doktor i nationalekonomi och verksam vid IFAU i Uppsala) har varit referensperson och lämnat synpunkter på granskningsupplägget och på ett utkast till granskningsrapporten. Företrädare för Regeringskansliet (Utbildningsdepartementet) och Skolverket har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till granskningsrapporten.

  • [1] 1 § förordningen (2015:1047) med instruktion för Statens skolverk.
  • [2] Se 14 § förordningen (2015:1047) med instruktion för Statens skolverk.
  • [3] Statistik som underlag för skolval regleras i förordningen (2015:195) om nationellt informationssystem för skolväsendet.
  • [4] Se Regeringen, Uppdrag till Statens skolverk att ta fram förslag inför fördelning av medel, U2015/03774/S, 2015-07-02.
  • [5] Se 2 § förordningen (2015:1047) med instruktion för Statens skolverk.
  • [6] Se bilaga 1, tabell 2 för en översikt.
  • [7] Se 1 kap. 8 och 9 §§ skollagen (2010:800).
  • [8] Se 2 § lagen (2001:99) om den officiella statistiken, och bilagan till förordningen (2001:100) om den officiella statistiken.
  • [9] Bet. 2011/12:KU20, s. 161.
  • [10] Se 8 kap. 18 § andra stycket kommunallagen (2017:725) jämförd med 29 kap. 19 § skollagen.
  • [11] Den parlamentariskt sammansatta friskolekommittén som låg till grund för Skolverkets uppdrag att tillhandahålla ett nationellt informationssystem anförde i sin utredning liknade tankar om förutsättningar för en fungerande skolmarknad. Se SOU 2013:56, s. 301.
  • [12] 3 a § statistiklagen.
  • [13] Se SOU 2013:56, s. 243.
  • [14] 1 kap. 3 § budgetlagen (2011:203).
  • [15] De kommunala huvudmän som svarade hade i genomsnitt ca 13 skolor jämfört med 11 skolor för kommunala huvudmän som inte svarade. Vi jämförde skolorna utifrån deras socioekonomiska index som är SCB:s sammanvägning av olika socioekonomiska parametrar.
  • [16] För kommunala huvudmän ställde vi också frågor om den interna fördelningen av skolpeng och statsbidrag. För att minska risken för bortfall avstod vi från att ställa motsvarande frågor till de enskilda skolhuvudmännen.

Uppdaterad: 15 november 2022

Kontakta oss

Skicka dina frågor eller synpunkter via formuläret nedan så ser vi till att de når rätt handläggare. Ange gärna om din fråga har att göra med informationen på just den här sidan. Genom att skicka in en fråga till oss medger du behandling av dina personuppgifter i enlighet med EU:s dataskyddsförordning (GDPR).

Läs mer om behandling av personuppgifter

Vad handlar din fråga om?
Vad handlar din fråga om?