2. Skolverkets uppdrag om statistik

I Skolverkets roll som förvaltningsmyndighet för skolväsendet ingår att elever och vårdnadshavare får tillgång till jämförande statistik, för att säkerställa att alla har samma möjlighet att göra ett informerat val av skola. I propositionen som låg till grund för friskolereformen konstaterades att information är en förutsättning för att kunna välja mellan skolor.[17]

Ansvaret för att informera om de utbildningar och utförare som finns har lagts på kommunerna enligt skollagen.[18] I kommunallagen anges att kommunerna har ansvar för att information om olika utförare ska vara saklig, relevant, jämförbar, lättförståelig och lättillgänglig.[19] Det innebär att kommunerna har fått ansvaret att informera om alternativen inom kommunen, men samtidigt finns inga bestämmelser i skollagen om att de ska tillhandahålla jämförande statistik.

För att göra det möjligt att jämföra olika skolenheter, ska Skolverket redovisa uppgifter om varje skolenhet. Enligt 2, 5 och 8 §§ förordningen (2015:195) om ett nationellt informationssystem ska Skolverket bland annat redovisa hur många lärare det finns i förhållande till antalet elever, betygsgenomsnittet, genomsnittsresultatet på nationella prov, resultat i brukarundersökningar, betygsgenomsnitt för årskurs 9 och betygsgenomsnittet för årskurs 9 i förhållande till socioekonomiska faktorer.

Det är Skolverket som har mandat att föreskriva vilka uppgifter som skolhuvudmän ska rapportera in enligt Skolverkets föreskrifter om uppgiftsinsamling från huvudmännen inom skolväsendet.[20] Skolverket tar fram sin statistik utifrån uppgifter som finns samlade i register som Skolverket ansvarar för. I dag uppdrar Skolverket dock åt SCB att genomföra insamlingen av uppgifterna. SCB förvaltar och uppdaterar också skolenhetsregistret, en förteckning över samtliga skolenheter i Sverige, som regleras i förordningen (2020:833) om skolenhetsregister. Från och med årsskiftet 2022/23 tar Skolverket över ansvaret för både insamlingen av uppgifter och förvaltningen av skolenhetsregistret.[21]

Skolverkets statistik ska också finnas för utredningsverksamhet och forskning, alltså tillgodose behoven hos utredare och forskare, enligt lagen om den officiella statistiken.[22] Det finns dock inga skrivningar i förordningar eller instruktioner om hur Skolverket ska gå till väga för att ta reda på vilka behov av statistik som utredare och forskare har.

Skolverket har också ett uppdrag att följa upp och utvärdera skolväsendet, enligt skollagen och Skolverkets instruktion. Det finns dock inga skrivningar om att Skolverket ska utvärdera effekter av skolpolitiska insatser. Det åligger i stället Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering (IFAU).[23]

Avsnitt

2.1 Den officiella statistiken

Regeringen pekar ut vilka statistikområden som ska täckas av den officiella statistiken och vilka myndigheter som ska ansvara för områdena. Skolverket är statistikansvarig myndighet för officiell statistik om skolväsendet. [24] SCB ansvarar för den sektorövergripande statistiken och har ett övergripande samordningsansvar för att verka för samarbete mellan de statistikansvariga myndigheterna.[25]

En statistikansvarig myndighet beslutar självständigt om den officiella statistikens innehåll och omfattning inom sitt område, om inte något annat följer av ett beslut av regeringen.

För att kunna förstå den fortsatta genomgången är det viktigt att hålla isär begreppen ”officiell statistik” och ”offentlig statistik”. Den officiella skolstatistiken är lagreglerad men det finns inga fastskrivna regler, till exempel avseende kvalitetskrav, kring annan offentlig skolstatistik som Skolverket tar fram. Dessutom kan offentlig skolstatistik framställas av kommuner, inte bara av Skolverket.

Som nämndes innan saknas det lagreglerade kvalitetskrav på offentlig statistik, med undantag för kraven på officiell statistik.

Den officiella statistiken ska tillgodose användarnas informationsbehov och förväntningar. Det finns sju kvalitetskriterier för den officiella statistiken enligt 3 a § lagen om den officiella statistiken:

1. relevans: mått på i hur hög grad statistiken tillgodoser användarnas nuvarande och potentiella behov,
2. noggrannhet: grad av överensstämmelse mellan skattningarna och de okända sanna värdena,
3. aktualitet: perioden mellan den tidpunkt då de statistiska uppgifterna finns tillgängliga och den händelse eller företeelse som de beskriver,
4. punktlighet: den tid som förflyter mellan det datum då den statistikansvariga myndigheten gör uppgifterna tillgängliga och det datum då de ska lämnas,
5. tillgänglighet och tydlighet: hur användarna kan få tillgång till, använda och tolka uppgifter,
6. jämförbarhet: mätning av effekten av skillnader i de statistiska begrepp, mätverktyg och mätförfaranden som använts, när statistik från olika geografiska områden eller sektorsområden eller från olika tidsperioder jämförs, samt
7. samstämmighet: mått på i vilken utsträckning uppgifterna med tillförlitlighet kan kombineras på olika sätt och för olika ändamål.

Av Skolverkets uppdrag som statistiksanvarig myndighet följer också att de i sin statistikproduktion ska följa samhällsutvecklingen på skolområdet.[26]

Skolverket redovisar inte i detalj, till exempel i sin årsredovisning, vilka kostnader som kan kopplas till hanteringen av statistik för olika ändamål. I årsrapporten från Rådet för den officiella statistiken 2021 framgår dock att Skolverkets arbete med officiell statistik stod för en totalkostnad på 48,2 miljoner kronor och 14,5 årsarbetskrafter. Det var en ökning jämfört med föregående år, men mindre än 2015 respektive 2016.

Tabell 1 Skolverkets officiella statistik i siffror

Källa: Rådet för den officiella statistikens årsrapporter.

Vilka produkter som Skolverket har valt att klassa som officiell statistik, visas i bilaga 1, tabell 1. Uppgifterna gäller det senast tillgängliga redovisningsåret 2021, men i princip har samma produkter tagits fram under de senaste åren, enligt våra intervjupersoner.[27]

Eftersom en statistikansvarig myndighet (förkortat SAM) bestämmer vilken statistik den ska klassa som officiell, kan den också välja om statistiken ska vara aggregerad på riksnivå eller på lägre nivå, till exempel per kommun. I många fall är officiell statistik aggregerad till riksnivå, men det finns inget i lagen som skulle hindra myndigheter från att klassificera statistisk på lägre nivå som officiell, förutsatt att tillräcklig sekretess kan upprätthållas. Detta påpekades också i betänkandet Vad är officiell statistik? En översyn av statistiksystemet och SCB (SOU 2012:83). Här förordas en redovisning av statistik på lägre aggregeringsnivå, som läns- eller kommunnivå, med motiveringen att ”[s]ådana redovisningar kan medföra fördelar, i form av till exempel förbättrade möjligheter till medborgerlig insyn, varför det finns skäl att där så är möjligt sträva efter att i ökad utsträckning redovisa statistiken på sådana nivåer.”[28]

Riksrevisionen påpekade i sin granskning av den officiella statistiken år 2015 att regeringen har ett ansvar att se till att statistiken som tas fram lever upp till syftena.[29] Av granskningen framgår att det är svårt att definiera vad som är officiell statistik samtidigt som regeringen inte har tagit fram entydiga kriterier för vad som bör utgöra officiell statistik. Regeringen påpekade i sitt svar på granskningen att det är de statistikansvariga myndigheterna som ska avgöra vad som ska ses som officiell statistik. Regeringen svarade dock också att det kan ”finnas anledning att överväga behovet av att införa tydligare krav på de statistikansvariga myndigheterna att följa samhällsutvecklingen inom sitt statistikområde”.[30]

År 2018 uppdaterade SCB riktlinjerna för officiell statistik, delvis på grund av Riksrevisionens granskning från 2015.[31] I riktlinjerna står följande:

SAM gör, för statistik som myndigheten ansvarar för inom sitt statistikområde, ställningstaganden utifrån två principer:
– Återkommande anslagsfinansierad statistik är officiell statistik.
– Återkommande europeisk statistik är officiell statistik.

Vid avsteg från principerna bör SAM dokumentera skälen. Även statistik som tas fram en gång eller intermittent kan vara officiell om statistikområdesansvarig myndighet beslutar det. Beslutet bör dokumenteras. [32]

2.1.1 Användarråden kan ge en bild av behoven

SCB har ett övergripande ansvar ”för att utveckla, framställa och sprida officiell statistik och annan statlig statistik samt för att samordna systemet för den officiella statistiken”. [33] SCB förvaltar, som en del i detta, de så kallade användarråden. Syftet med användarråden är ”att skapa ett system med organiserade användarkontakter. På så sätt får SCB kunskap om nya och förändrade statistikbehov och kan också förankra förändringar i statistiken hos viktiga användare. Användarråden bildar ett nätverk för information, där SCB får spridning och respons på idéer och planer.”[34]

I användarrådet för utbildningsstatistik finns representanter för myndigheter som har statistikansvar för olika delar av den officiella utbildningsstatistiken, representanter från Utbildningsdepartementet och från andra statliga myndigheter samt från SKR och Friskolornas riksförbund.[35] Inom den officiella utbildningsstatistiken ryms, förutom skolväsende och barnomsorg som Skolverket ansvarar för, också högskoleväsende (ansvarig myndighet: Universitetskanslersämbetet, UKÄ), studiestöd (ansvarig myndighet: Centrala studiestödsnämnden, CSN), forskning, befolkningens utbildning, eftergymnasial yrkesutbildning samt folkhögskola (ansvarig myndighet: SCB).

2.2 Annan statistik

Den statistik som tas fram och publiceras av statistikansvariga myndigheter, men som inte klassas som officiell, benämns annan statistik. Det finns inga bestämmelser som specifikt gäller annan statistik, med undantag för bestämmelser om behandling av personuppgifter och gallring av uppgifter.[36] Därmed saknas det också kvalitetskrav för annan statistik. Mycket av den statistik som Skolverket tar fram är klassad som annan statistik, så som till exempel Salsa som vi kommer att återkomma till i den fortsatta granskningen.

Salsa – Skolverkets arbetsverktyg för lokala sambandsanalyser

”Verktyget” Salsa består av en statistisk bearbetning av främst tre uppgifter: föräldrarnas utbildningsbakgrund, elevens kön samt elevens invandringsstatus.[37]

Salsa har funnits sedan början på 2000-talet. Genom den statistiska beräkningen får man en uppskattning av vad skolans genomsnittliga meritvärde i årskurs nio borde vara utifrån skolans förutsättningar (läs: elevernas bakgrund på respektive skola). Den underliggande beräkningsmodellen jämför sedan det modellberäknade värdet med skolans faktiska betygsresultat, om skolan presterar bättre eller sämre.

Skolverket beskriver på sin webbplats att syftet med Salsa är ”att synliggöra faktorer som skolan inte kan påverka men som har betydelse för betygsresultatet.” [38] Myndigheten skriver vidare att Salsa främst är avsett för förvaltningstjänstemän, rektorer, lärare och skolpolitiker, och att Salsa inte ska användas för att rangordna skolor, eftersom Salsa i sig inte kan ge svar på om en skola är bättre eller sämre än en annan skola.