Avsnitt
1.1 Motiv till granskning
Datacenter är en viktig förutsättning för den ökande digitaliseringen. Behoven av datacentertjänster ökar globalt. Datacenter definieras i lagen (1994:1776) om skatt på energi (LSE) som en anläggning där en näringsidkare, som huvudsakligen bedriver informationstjänstverksamhet, informationsbehandling eller uthyrning av serverutrymme och tillhörande tjänster, utövar sådan verksamhet.[1]
För att stimulera privata investeringar i datacenter, har staten genomfört insatser som i huvudsak har varit av tre slag: investeringsstöd, investeringsfrämjande insatser och nedsättning av energiskatten för datacenter. I denna granskning fokuserar vi på de två senare, eftersom investeringsstöden ligger längre tillbaka i tiden.
År 2017 införde regeringen en skattenedsättning för datacenter där skattenedsättning medges i form av avdrag eller återbetalning. Vi bedömer att det finns skäl att granska nedsättningen av energiskatten för datacenter, eftersom det är en skatteutgift, och därför kräver särskilda överväganden. Enligt riksdagen ska skatteutgifter ses som ett avsteg från den grundläggande skattepolitiska principen – att reglerna ska vara generella och tydliga, fria från komplicerade gränsdragningar, bidra till förståelse och legitimitet för skattesystemet samt minska utrymmet och risken för fel och fusk. Enligt de skattepolitiska riktlinjerna bör därför skatteutgifter regelbundet omprövas.[2]
Vi har också granskat regeringens styrning av det allmänna statliga uppdraget om investeringsfrämjande till Business Sweden, eftersom Business Sweden genomfört en mångårig satsning på datacenter.
Gemensamt för insatserna är att staten vill dra fördel av de goda förutsättningarna i Sverige för att stimulera och attrahera investeringar i datacenter, från såväl svenska som internationella aktörer. Exempel på fördelar är ett svalt klimat, en väl utbyggd bredbandsinfrastruktur, en tillförlitlig elförsörjning med relativt låga elpriser och ett stabilt politiskt klimat.[3]
Etableringen av datacenter kan ge positiva effekter, till exempel ökad sysselsättning. Datacenter kräver dock mycket el, vilket medför ytterligare belastning på det allt hårdare utnyttjade elnätet. I en rapport beställd av Energimyndigheten görs bedömningen att datacenter kan komma att stå för omkring 20 procent av den ökande elanvändningen under den kommande 20-årsperioden givet att trenden från de senaste åren fortsätter.[4]
Det finns därför en målkonflikt som gör att det inte är självklart att staten bör stimulera ytterligare etableringar av datacenter. Hänsyn behöver tas till datacentrens roll i energisystemet.
1.2 Övergripande revisionsfråga, delfrågor och avgränsningar
Vår övergripande revisionsfråga är följande:
- Har regeringen och Skatteverket säkerställt att väsentliga effekter av statliga insatser för att stimulera investeringar i datacenter har beaktats, så att insatserna är effektiva?
Med effektivitet avser vi om regeringen har utrett, följt upp och omprövat insatser på ett sådant sätt att den har gjort en avvägning mellan målen inom näringspolitiken och energipolitiken, och har balanserat positiva och negativa effekter. Vi avser med effektivitet också om Skatteverket har genomfört insatser på ett sådant sätt att de har balanserat positiva och negativa effekter i kontakterna med företag och i informationen till företag.
Den övergripande revisionsfrågan besvaras med hjälp av följande delfrågor:
- a) Har regeringen utrett, följt upp och omprövat nedsättningen av energiskatten för datacenter, så att konsekvenserna i förhållande till målen för näringspolitiken har kartlagts och beaktats?
b) Har Skatteverket hanterat nedsättningen så att dess konsekvenser går att förutse för berörda aktörer i så god tid som möjligt? - Har regeringen beaktat målen för energipolitiken, och datacentrens roll i energisystemet, när den har utrett, genomfört och följt upp åtgärderna för att stimulera investeringar i datacenter?
I granskningen gör vi följande avgränsningar:
Regeringen och Skatteverket omfattas av granskningen. Vi har beaktat information från Energimyndigheten och andra myndigheter samt granskat om, och hur, regeringen har använt denna information.
Granskningen omfattar inte effekterna på ekonomi och samhälle av investeringar i datacenter. Vi gör dock en beskrivning av utfallet av nedsättningen av energiskatten.
Granskningen omfattar även det statliga investeringsfrämjande som har koppling till datacenter. Vi granskar om regeringen har beaktat de energipolitiska målen i sin styrning av Business Sweden. Vi har däremot inte granskat Business Swedens genomförande av sitt uppdrag.
Datacenterföretag fick statligt investeringsstöd framför allt under 2010-talets början, genom Tillväxtverket och Vinnova. Granskningen omfattar inte dessa stöd eftersom de ligger längre tillbaka i tiden.
1.3 Bedömningsgrunder
1.3.1 Regeringens utredning, uppföljning och omprövning samt Skatteverkets hantering
För den första delfrågan utgår vi från följande bedömningsgrunder:
Målet för näringspolitiken är att stärka den svenska konkurrenskraften och skapa förutsättningar för fler jobb i fler och växande företag.[5] Regeringen bör ha beaktat detta i utredningen, genomförandet och uppföljningen av nedsättningen av energiskatten för datacenter.[6]
Detta innebär att regeringen bör ha gjort konsekvensanalyser, som identifierar vilka datacenterverksamheter som behöver stimuleras med avseende på de positiva näringspolitiska effekter som åtgärden avsåg att uppnå.[7]
För bedömningen av Skatteverkets hantering av nedsättningen utgår vi från Skatteverkets instruktion samt förvaltningslagen och myndighetsförordningen, framför allt regler om myndigheters förhållningssätt till enskilda.[8] Instruktionen föreskriver att Skatteverket ska utföra sina uppgifter på ett sätt som är rättssäkert, kostnadseffektivt och enkelt för såväl allmänhet och företag som Skatteverket. Skatteverket ska tillhandahålla behovsanpassad, lättillgänglig och kvalificerad information och service till allmänhet och företag.[9]
Detta innebär att Skatteverkets hantering bör ha gett berörda aktörer förutsättningar för att kunna förstå om de har möjlighet till nedsättning, och i så fall hur mycket och vad de behöver göra för att få den.
De skattepolitiska riktlinjer som riksdagen antagit, och förarbetena till budgetlagen, anger att skatteutgifter regelbundet bör omprövas i förhållande till riksdagens mål.[10] Vi bedömer att det är rimligt att utgå från att en regelbunden omprövning förutsätter uppföljning och utvärdering. Regeringen bör därför följa upp, utvärdera och vid behov ompröva nedsättningen av energiskatten för datacenter.
1.3.2 Regeringens beaktande av målen för energipolitiken och datacentrens roll i energisystemet
För den andra delfrågan utgår vi från följande bedömningsgrunder:
Avseende energipolitiken utgår vi från målen om andelen förnybar energi av den totala energianvändningen och om effektivare energianvändning. I november 2016 nåddes i riksdagen en energiöverenskommelse som innebar att Sveriges energianvändning 2030 ska vara 50 procent mer effektiv jämfört med 2005.[11]
Datacenter är stora energianvändare och det är därför rimligt att regeringen ser till att detta beaktas vid olika statliga insatser för att attrahera investeringar i datacenter. Det handlar t.ex. om datacenters potential att bidra till de energipolitiska målen om energieffektivisering.
Staten har haft som ambition att locka datacenterinvesteringar till Sverige, bland annat med hjälp av det statliga investeringsfrämjandet genom Business Sweden.[12] Dessa investeringar påverkar det svenska energisystemet. Det är därför rimligt att regeringen i sin styrning av Business Swedens investeringsfrämjande beaktar möjligheten att kommunicera om, och ställa krav utifrån, de energipolitiska målen.
1.4 Metod och genomförande
Granskningen har genomförts av en projektgrupp bestående av Dimitrios Ioannidis (projektledare), Gunilla Lundquist och Anneli Josefsson. En referensperson har lämnat synpunkter på granskningsupplägget och på ett utkast till denna granskningsrapport: Lina Bertling Tjernberg, professor vid Kungl. Tekniska högskolan. Företrädare för Skatteverket, Energimyndigheten och Regeringskansliet (Finansdepartementet, Näringsdepartementet, Utrikesdepartementet och Infrastrukturdepartementet) har fått tillfälle att faktagranska och lämna synpunkter på ett utkast till denna granskningsrapport.
I bilaga 1 finns översikter över de aktörer som vi har varit i kontakt med.
Nedan beskriver vi kort granskningens metod och genomförande. Vi har främst använt dokumentstudier och intervjuer. Vi har också skickat en enkät till datacenterföretag.
1.4.1 Regeringens utredning och uppföljning samt Skatteverkets hantering av nedsättningen av energiskatten för datacenter
För att besvara den första delfrågan har vi studerat förarbeten, inklusive remissvar, till nedsättningen av energiskatten för datacenter, regeringens redovisning i budgetpropositionen för utgiftsområdena 19, 21 och 24 för 2010–2022, den särskilda skrivelse som regeringen lämnar till riksdagen om skatteutgifter för perioden 2018–2021, förekommande justeringar av nedsättningen, underlag från Skatteverkets hantering av nedsättningen och förekommande uppföljningar.
Vi har intervjuat företrädare för Regeringskansliet och Skatteverket om hur nedsättningen av energiskatten för datacenter har utretts, genomförts och följts upp. Vi har ställt kompletterande skriftliga frågor till Regeringskansliet och Skatteverket, och fått skriftliga svar.
Vi har också intervjuat företrädare för näringslivsorganisationer och för enskilda datacenterföretag samt konsulter i datacenterbranschen, till exempel skatterådgivare samt företrädare för en revisionsbyrå, FAR, Tysk-svenska Handelskammaren och The American Chamber of Commerce in Sweden. Vårt syfte med dessa intervjuer var att få en bred förståelse av hur branschen fungerar och hur man från företagens sida har upplevt nedsättningen av energiskatten för datacenter. Med hänsyn till affärssekretessen har vi anonymiserat hänvisningarna till uppgifter som vi fått från företrädare för företag.
Skatteverket har inom ramen för granskningen tagit fram uppgifter till oss om nedsättningen av energiskatten för datacenter. De uppgifter som Skatteverket lämnat till oss avser avdrag som får göras av skattskyldiga och återbetalningar till övriga som omfattas av rätten till nedsättningen av energiskatten för datacenter för 2017–2021. Vi har analyserat dessa uppgifter ur ett antal olika perspektiv.[13] I bilaga 2 finns en sammanställning av de uppgifter som vi fått från Skatteverket.
En enkät till datacenterföretag kompletterade dokumentstudierna och intervjuerna genom att svaren gav mer anekdotisk kontext och djup. Vi beskriver enkäten ytterligare i avsnitt 1.4.3.
1.4.2 Regeringens beaktande av datacenters roll i energisystemet
För att besvara den andra delfrågan har vi studerat underlagen för delfråga ett samt ytterligare underlag från regeringen, rapporter från Energimyndigheten och underlag från EU.
Vi har intervjuat företrädare för Regeringskansliet och myndigheter såsom Energimyndigheten, Energimarknadsinspektionen, Svenska kraftnät, Tillväxtverket och Vinnova. Vi har ställt kompletterande skriftliga frågor till Regeringskansliet och Skatteverket, och fått skriftliga svar.
Vi har också genomfört intervjuer, om energieffektivisering och datacentrens roll i energisystemet, med datacenterföretag och med företrädare för investeringsfrämjande funktioner hos en kommun och några regioner.
Vi har även intervjuat forskare inom energiområdet.[14] De ombads särskilt att bedöma hur kunskapsläget om energieffektivisering och datacenters roll i energisystemet såg ut när nedsättningen av energiskatten för datacenter planerades och infördes.
För att granska om det statliga investeringsfrämjandet beaktade datacenterinvesteringarnas koppling till energipolitiken har vi inhämtat underlag från, och intervjuat företrädare för, Regeringskansliet och Business Sweden om det statliga uppdraget, de statliga riktlinjerna till Business Sweden och Business Swedens återrapportering av det statliga uppdraget. Även i denna del har vi dessutom intervjuat företrädare för investeringsfrämjande funktioner hos en kommun och några regioner.
Från datacenterföretag har vi inhämtat erfarenheter och synpunkter avseende datacenter och energisystemet genom vår enkät.
1.4.3 Enkät till datacenterföretag
Vi skickade en enkät till 47 datacenterföretag.[15] De fick både en svensk och en engelsk version. Enkätfrågorna finns i bilaga 3.
Av de 47 utskicken var det 15 som inte nådde fram, varför vi i praktiken nådde 32 företag med enkäten. Totalt 18 företag besvarade enkäten, varav 4 besvarade den engelska versionen. Detta innebär en svarsfrekvens på 56 procent av de enkäter som nådde företag. Vi skickade flera påminnelser för att höja svarsfrekvensen.[16]