1. Inledning

1.1 Motiv till granskning

Grov brottslighet är ett högaktuellt problem i Sverige som sprider sig alltmer utanför storstäderna.[1] Det visar sig bland annat genom att Sverige både ligger i topp när det gäller dödligt skjutvapenvåld i Europa och är det enda landet som har en ökande trend av skjutningar.[2] En följd av det ökade skjutvapenvåldet är att allt fler utomstående drabbas.[3] För att bekämpa den grova brottsligheten kan Polismyndigheten besluta om särskilda händelser, vilket innebär att verksamheten leds i särskild ordning och möjliggör snabb mobilisering av resurser och kompetens.[4] Den senaste nationella särskilda händelsen riktad mot grov brottslighet är nationell särskild händelse (NSH) Rimfrost, som pågick från december 2019 till juni 2020.[5] Sedan dess har ett flertal särskilda händelser riktade mot grov brottslighet genomförts på regional nivå.

Regeringen tillförde Polismyndigheten sammanlagt 9,8 miljarder kronor under perioden 2015–2021, vilket motsvarar en ökning av anslaget med närmare 50 procent. Under samma period prioriterade regeringen arbetet med att bekämpa grov brottslighet, till exempel genom att besluta om ett flertal straffskärpningar och uppdrag.[6] Riksdagen har framfört att det brottsförebyggande och trygghetsskapande arbetet har hög prioritet, och att Polismyndighetens beslut om att initiera NSH Rimfrost var mycket angeläget.[7]

Det finns dock flera indikationer på brister i Polismyndighetens arbete med särskilda händelser riktade mot grov brottslighet, både när det gäller huruvida händelserna har haft effekt och om effekten ens är möjlig att bedöma.[8] [9] Särskilda händelser är kostsamma i form av personalresurser och övriga kostnader, och får konsekvenser för resurssättningen i linjeverksamheten.[10] [11] Dessa brister och konsekvenser gör det angeläget för Riksrevisionen att granska om särskilda händelser är en effektiv ledningsform för att bekämpa grov brottslighet.

1.2 Övergripande revisionsfråga

Den övergripande revisionsfrågan är om Polismyndighetens särskilda händelser är en effektiv ledningsform för att bekämpa grov brottslighet.

Granskningen omfattar tre delfrågor:

1. Har särskilda händelser riktade mot grov brottslighet gett effekt?
2. Genomför Polismyndigheten de särskilda händelserna på ett effektivt sätt?
3. Gör Polismyndigheten tillräckligt för att säkerställa att kunskap och erfarenheter från tidigare särskilda händelser tillvaratas?

Granskningen avser i huvudsak Polismyndigheten. Vi har dock även granskat regeringens styrning utifrån dess eventuella dialog med och uppföljning av Polismyndigheten avseende arbetet med särskilda händelser.

Granskningen omfattar samtliga regionala och nationella särskilda händelser samt särskilda händelser på Nationella operativa avdelningen (Noa) som inleddes under perioden 1 januari 2015–31 december 2021. Granskningens huvudsakliga inriktning avser särskilda händelser riktade mot grov brottslighet vilket innebär att merparten av informationsinhämtningen och analysen avser sådana händelser. Vi har utgått från Polismyndighetens definition av grov brottslighet som ingår i myndighetens IT-stöd för registrering av i förväg kända särskilda händelser (PUM‑A). Denna definition inkluderar exempelvis skjutningar, sprängningar, människorov och grova bedrägerier.[12]

1.3 Avgränsningar

Granskningen avser Polismyndighetens särskilda händelser, inte särskilda satsningar eller andra former av kraftsamlingar mot specifika problem som inte utgår från den särskilda ledningsform som särskilda händelser har. I vissa fall kan tillfälliga resursförflyttningar ske inom ramen för särskilda händelser. Vår granskning inkluderar ett fall av tillfällig resursförflyttning riktad mot grov brottslighet som övergick i en regional särskild händelse under granskningens gång. Granskningen omfattar inte särskilda händelser som i sin helhet är belagda med sekretess.[13]

Efter att ha analyserat intervjuer och underlag från Justitiedepartementet kan vi konstatera att regeringen formellt inte styrde Polismyndighetens arbete med särskilda händelser under granskningsperioden 2015–2021, genom till exempel återrapporteringskrav i regleringsbreven eller andra uppdrag. Rapporten innehåller i övrigt inga iakttagelser avseende regeringens styrning.

1.4 Bedömningsgrunder

Bedömningsgrunder är de kriterier som Riksrevisionen tillämpar för att värdera sina iakttagelser. Nedan redogör vi för vår övergripande bedömningsgrund och för de bedömningsgrunder vi har granskat de tre delfrågorna utifrån.

Övergripande bedömningsgrund

Polismyndigheten ska bedriva verksamheten rättssäkert och enhetligt vid ingripanden mot störningar av allmän ordning och säkerhet, och vid utredning och beivrande av brott. Detsamma gäller när Polismyndigheten förebygger brottslig verksamhet och fullgör andra uppgifter som myndigheten har.[14]

Till Polismyndighetens uppgifter hör bland annat att förebygga, förhindra och upptäcka brottslig verksamhet och andra störningar av den allmänna ordningen eller säkerheten. Vidare ska myndigheten övervaka den allmänna ordningen och säkerheten och ingripa när störningar har inträffat.[15]

Delfråga 1: Har särskilda händelser riktade mot grov brottslighet gett effekt?

Riksdagen har framfört att uppföljningen av polisens resultat måste förbättras i syfte att öka effektiviteten och uppnå en större likvärdighet över landet när det gäller arbetssätt, brottsutredningars kvalitet och utredningsresultat. För detta krävs enligt riksdagen att Polismyndigheten har tydliga och mätbara mål för verksamheten. Målen behöver följas upp såväl internt inom myndigheten som av en extern aktör.[16] Med anledning av riksdagens tillkännagivande om tydliga och mätbara mål har regeringen vidtagit en rad åtgärder.[17]

Vår bedömning av om särskilda händelser riktade mot grov brottslighet har gett effekt baseras på att

• Polismyndigheten och samverkande aktörer kan redogöra för hur och i vilken utsträckning särskilda händelser har bidragit till att bekämpa grov brottslighet
• Polismyndighetens strategi för att utforma särskilda händelser är utformad på ett sådant sätt att det är möjligt att bedöma insatsens effekt, till exempel genom olika mått i syfte att kunna bedöma om genomförda aktiviteter har bidragit till att uppnå de övergripande målen.

Delfråga 2: Genomför Polismyndigheten de särskilda händelserna på ett effektivt sätt?

Enligt myndighetsförordningen (2007:515) ska myndighetens ledning bland annat se till att verksamheten bedrivs effektivt och redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt. Förordningen ställer även krav på att myndigheterna hushållar väl med statens medel.[18]

Av polislagen framgår att Polismyndigheten och Säkerhetspolisen ska samarbeta med andra myndigheter och organisationer vilkas verksamhet berör polisverksamheten. Polismyndigheten ska även fortlöpande samarbeta med myndigheterna inom socialtjänsten och snarast underrätta dessa om förhållanden som bör föranleda någon åtgärd av dem. Därutöver framgår att andra myndigheter ska ge polisen stöd i dess arbete.[19]

Vår bedömning av om Polismyndigheten genomför de särskilda händelserna på ett effektivt sätt baseras på att

• Polismyndigheten har tydliga kriterier för att initiera särskilda händelser
• Polismyndighetens strategi för att utforma särskilda händelser är ett stöd i arbetet och inkluderar en plan för avslut av den särskilda händelsen
• Polismyndigheten kan redogöra för hur de har styrt och prioriterat sina resurser inom ramen för särskilda händelser så att de ger mest nytta i syfte att bekämpa grov brottslighet
• Polismyndigheten har beaktat hur den ordinarie verksamheten påverkas av att skicka resurser till särskilda händelser
• Polismyndigheten har involverat berörda aktörer i förberedelsen och genomförandet av de särskilda händelserna, till exempel genom att lämna nödvändig information.

Delfråga 3: Gör Polismyndigheten tillräckligt för att säkerställa att kunskap och erfarenheter från tidigare särskilda händelser tillvaratas?

Enligt regeringen är ett kunskapsbaserat arbetssätt, genomarbetade lokala problembilder och uppföljningsbara aktiviteter centrala för ett framgångsrikt brottsförebyggande och brottsbekämpande arbete. Polismyndigheten bör därför utveckla metoder för att följa upp och utvärdera effekterna av de åtgärder som vidtas.[20]

Vår bedömning av om Polismyndigheten gör tillräckligt för att säkerställa att erfarenheter från tidigare särskilda händelser tillvaratas baseras på att

• Polismyndigheten har följt upp och genomfört utvärderingar av de åtgärder som vidtas inom ramen för de särskilda händelserna
• Polismyndigheten har inhämtat berörda aktörers perspektiv och upplevelser i arbetet med utvärderingar, till exempel från olika samverkanspartners och allmänhet
• Polismyndigheten har ett system för att sprida kunskap på alla nivåer i organisationen och har använt detta för att sprida kunskap
• Polismyndigheten har tagit med sig goda exempel utifrån resultat från tidigare genomförda särskilda händelser och implementerat dem i linjeverksamheten.

1.5 Metod och genomförande

Granskningen har genomförts av en projektgrupp bestående av Linda Jönsson (projektledare), Linnéa Olander och Alexander Rohdin. Joakim Hveem och Fredrik Bonander har bidragit med underlag till den slutliga rapporten. En referensperson har lämnat synpunkter på granskningsupplägg och på ett utkast till granskningsrapport: Anders Nilsson, professor i kriminologi vid Stockholms universitet. Företrädare för Polismyndigheten och Justitiedepartementet har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till granskningsrapport.

För att besvara den övergripande revisionsfrågan med underliggande delfrågor har vi använt en kombination av statistikbearbetning, intervjuer, fallstudie, enkätundersökning, dokumentstudier och observationer. Nedan redogörs kort för dessa metoder.

1.5.1 Statistikbearbetning

Mot bakgrund av att Polismyndigheten inte själv har någon sammanställning av antalet särskilda händelser, varken generellt eller med inriktning mot grov brottslighet, genomförde vi inledningsvis en kartläggning av antalet särskilda händelser på nationell och regional nivå, samt särskilda händelser på Noa. Kartläggningen genomfördes med hjälp av statistikbearbetning av myndighetens ärendehanteringssystem (Pär) och IT-stöd för dokumentation av planlagd verksamhet (PUM-A) (se utförlig beskrivning av metoden i bilaga 1). För att beskriva antalet särskilda händelser som avser grov brottslighet har vi utgått från Polismyndighetens motsvarande definition i PUM-A. Statistikbearbetningen har sedan använts som utgångspunkt för att inhämta underlag om merkostnaden för särskilda händelser riktade mot grov brottslighet under perioden 2015–2021.

1.5.2. Intervjuer

För att få en övergripande bild av hur Polismyndigheten genomför och följer upp arbetet med särskilda händelser riktade mot grov brottslighet, på nationell och regional nivå, intervjuade vi två erfarna kommenderingschefer i varje polisregion och två vid Noa. Kommenderingscheferna valdes ut genom ett strategiskt urval där våra regionala kontaktpersoner i granskningen fick utse två kommenderingschefer i varje polisregion med erfarenhet av att leda särskilda händelser riktade mot grov brottslighet. På nationell nivå intervjuade vi de kommenderingschefer som lett de två nationella särskilda händelserna riktade mot grov brottslighet som genomfördes under undersökningsperioden. Vi intervjuade även handläggare vid dåvarande Utvecklingscentrum (UC) Bergslagen[21], handläggare vid ekonomiavdelningen och operativa enheten vid Noa. Därutöver intervjuade vi företrädare för Justitiedepartementet angående regeringens styrning och uppföljning av särskilda händelser.

1.5.3. Fallstudie

I syfte att få fördjupad kunskap om hur lokalpolisområdet och det lokala lägesbildsarbetet påverkas i samband med särskilda händelser genomförde vi en fallstudie i fyra lokalpolisområden under perioden augusti–oktober 2022. Fallstudien innebar att besöka områdena samt intervjua lokalpolisområdeschefer, områdespoliser, poliser från ingripandeverksamheten (IGV) och utredare. Fallstudien genomfördes i Botkyrka, Storgöteborg Nordost, Kristianstad och Örebro. Dessa lokalpolisområden valdes mot bakgrund av att de har erfarenhet både av att besluta om särskilda händelser samt av att skicka och ta emot resurser till särskilda händelser riktade mot grov brottslighet.

För att undersöka samverkande aktörers uppfattning om Polismyndighetens särskilda händelser riktade mot grov brottslighet genomförde vi även intervjuer med kommunala säkerhetssamordnare och brottsförebyggande samordnare/trygghetssamordnare i Botkyrka, Göteborg, Kristianstad och Örebro. Beroende på de särskilda händelsernas inriktning och omfattning kan antalet och typ av samverkande aktörer variera stort. Vi valde att intervjua representanter för kommunen eftersom de i stort sett alltid berörs på något sätt av Polismyndighetens särskilda händelser riktade mot grov brottslighet.

1.5.4 Enkätundersökning

Med utgångspunkt i de iakttagelser som framkommit i fallstudierna, och i syfte att skapa en heltäckande bild av om och hur Polismyndigheten beaktar hur den ordinarie verksamheten påverkas av att skicka och ta emot resurser till särskilda händelser, har vi genomfört en enkätundersökning till samtliga 95 lokalpolisområden. Enkäten ställdes till lokalpolisområdeschefen i respektive lokalpolisområde. Enkätsvaren samlades in under oktober 2022. Svarsfrekvensen uppgick till 76 procent.

1.5.5 Dokumentstudier

Vi har begärt in och analyserat relevanta underlag från Polismyndigheten som ligger till grund för beslut om och uppföljning av särskilda händelser, till exempel initieringsbeslut, styrdokument och utvärderingar.

1.5.6 Observationer

Vi har deltagit som observatörer i det operativa genomförandet av två särskilda händelser: en på nationell nivå och en på regional nivå. Vi har även intervjuat kommenderingschefen för ytterligare en regional särskild händelse som enbart var av administrativ karaktär. Därutöver har vi deltagit som observatörer i ett möte med regionalt driftcenter i en polisregion (se beskrivning i avsnitt 5.3).

1.6 Disposition

Kapitel 2 är ett bakgrundskapitel som bland annat beskriver vad som kännetecknar en särskild händelse och andra former av resursförflyttningar. I kapitel 3–5 presenteras de iakttagelser vi har gjort utifrån de delfrågor och bedömningsgrunder som framgår av kapitel 1. I kapitel 6 framgår de slutsatser som Riksrevisionen har dragit inom ramen för granskningen och de rekommendationer som lämnas till Polismyndigheten.