Riksrevisionen logotyp, länk till startsidan.
Riksrevisionen logotyp, länk till startsidan.

2. Särskilda händelser och andra former av resursförflyttningar

I detta kapitel beskriver vi vad en särskild händelse och vad tillfälliga resursförflyttningar är. Därutöver ingår en beskrivning av regeringens intentioner med omorganisationen av Polismyndigheten gällande resursutnyttjande, samt exempel på tidigare utvärderingar av särskilda händelser.

Avsnitt

2.1 Vad är en särskild händelse?

Om en händelse är eller förväntas bli så omfattande, allvarlig eller komplex att Polismyndigheten måste planera, organisera eller leda sin verksamhet i särskild ordning får en polisregion eller Noa besluta om särskild händelse och utse en kommenderingschef.[22] [23] Det kan handla om att det behövs förstärkning av resurser eller specialistkompetens. Polismyndigheten kan även besluta om särskilda händelser i syfte att avlasta den ordinarie polisverksamheten.[24]

Beroende på händelsens omfattning och behov av ledning kan Polismyndigheten besluta om särskilda händelser på tre nivåer; nationell nivå, regional nivå eller särskild händelse vid Noa. En nationell särskild händelse omfattar fler än en polisregion eller är av sådan karaktär att den nationella nivån har bäst förutsättningar att leda Polismyndighetens arbete vid den särskilda händelsen.[25] En händelse som omfattar en polisregion utgör en regional särskild händelse och en händelse som avser Noa hanteras som en särskild händelse inom avdelningen.

Vid en nationell särskild händelse eller en särskild händelse vid Noa utses en nationell kommenderingschef, och vid en regional särskild händelse utses en regional kommenderingschef att leda arbetet.[26] En nationell eller regional kommenderingschef får fatta alla beslut som föranleds av eller kan komma att påverka den särskilda händelsen. Rätten omfattar dock inte beslut som enligt författning ska fattas av rikspolischefen eller chefen för Noa. Rätten att fatta beslut begränsas även i de fall beslut enligt arbetsordningen ska fattas av rikspolischefen, chefen för Noa eller, chefen för avdelningen för särskilda utredningar, om inte annat framgår av beslutet om den särskilda händelsen.[27] Kommenderingschefen ansvarar för de målkonflikter och motstående intressen mellan verksamhetens olika delar som kan uppstå vid en särskild händelse, vilket innebär att balansera de olika intressena och besluta om prioriteringar mellan dem.[28]

Vid en regional särskild händelse kan polisregionen begära stöd och förstärkning från Noa eller från andra polisregioner. I båda fallen är det Noa som beslutar om en begäran ska beviljas eller inte.[29] Den särskilda händelsen kan vara hastigt uppkommen eller i förväg känd.[30]

Exempel på situationer där Polismyndigheten beslutar om särskilda händelser kan vara hastigt uppkomna händelser såsom naturkatastrofer, terrordåd och stora olyckor. I förväg kända händelser kan handla om till exempel större demonstrationer, högriskfotbollsmatcher och statsbesök.[31] Genomförda särskilda händelser riktade mot grov brottslighet har till exempel handlat om att punktmarkera kriminella nätverk i syfte att bryta våldskurvan, minska vapeninnehavet och att eliminera den öppna narkotikahandeln. Andra händelser har haft fokus på att tillföra resurser för att säkra mordutredningar i direkt anslutning till det inträffade och att öka polisnärvaron i specifika områden.[32]

En särskild händelse organiseras och leds som en polisoperation eller en polisinsats.[33] [34] Vid beslut om en särskild händelse kan en stab organiseras till stöd för kommenderingschefens ledning av polisoperationen eller polisinsatsen. Stabens storlek och de funktioner som ingår anpassas utifrån ledningsbehovet (se bilaga 2 för information om hur staben organiseras).

2.2 Tillfälliga resursförflyttningar

Vid sidan av särskilda händelser kan Polismyndigheten enligt arbetsordningen även fatta beslut om tillfälliga resursförflyttningar på nationell och regional nivå. Dessa kan ske både inom och utom ramen för särskilda händelser. Chefen för Noa, eller den som han eller hon utser får besluta om tillfälliga resursförflyttningar inom Polismyndighetens operativa verksamhet, med undantag för personal vid avdelningen för särskilda utredningar. Ett sådant beslut ska beredas i den nationella operativa ledningsgruppen. I brådskande fall får beslut fattas utan sådan beredning.[35]

Ett exempel på en tillfällig resursförflyttning är den så kallade nationella förstärkningsorganisationen (NFO). NFO är en resurs för polisen som använder enhetliga arbetsmetoder vid stora och krävande kommenderingar, oavsett var i landet en insats görs. NFO tillämpar arbetsmetoden särskild polistaktik (SPT) som används vid arbete med folksamlingar där risken för våldsamheter är särskilt hög och därmed förutsätter en särskild arbetsmetod. Särskild polistaktik består av flera olika funktioner såsom uniformerat mobilt insatskoncept, civila gripandeenheter, transportenheter, dialogpoliser, supporterpoliser, rytteri, hundenheter och nationella operativa chefer.[36]

Tillfälliga resursförflyttningar som enbart rör två polisregioner får beslutas i samverkan mellan de två polisregionerna. I sådana fall ska vakthavande befäl vid Noa informeras.[37] Om det råder oenighet mellan polisregionerna beslutar chefen för Noa.[38]

2.3 Omorganisationen och ett effektivt resursutnyttjande

Ett av regeringens mål med ombildningen av Polismyndigheten till en sammanhållen myndighet var ett mer effektivt resursutnyttjande och en större flexibilitet. Omorganisationen skulle göra det möjligt för den högsta ledningen i Polismyndigheten att styra direkt i enskilda ärenden i och med att det finns en tydlig befälslinje uppifrån och ner. Detta var inte möjligt före 2015 när Rikspolisstyrelsen enbart var en administrativ chefsmyndighet utan operativa befogenheter gentemot de självständiga polismyndigheterna.[39]

Regeringens intention med ombildningen var att polisregionerna skulle vara bärkraftiga, vilket innebär att de skulle ha ett tillräckligt verksamhetsunderlag för att i ökad utsträckning bedriva polisverksamhet som kräver särskild utrustning, specialistkompetens eller dygnet runt-bemanning. Bärkraftiga polisregioner skulle göra det möjligt att i högre utsträckning flytta ut verksamhet från den nationella nivån till polisregionerna, där också ett nationellt ansvar för en fråga kan och bör läggas ut. Detta skulle också ge bättre möjligheter att med kort varsel omfördela resurser och därmed utnyttja den samlade resursen på ett mer effektivt sätt.[40]

Ett viktigt syfte med ombildningen av Polismyndigheten var att säkerställa en lokal polisiär närvaro i brottsutsatta områden såväl i större städer som i glesbygd.[41] Riksrevisionens granskning av polisens arbete i utsatta områden visar att lokalt förankrade arbetsmetoder i samverkan med berörda aktörer ger kunskap om vilka problem som finns i ett område och möjlighet att bygga kontakter med de boende. Därutöver finns en rad vedertagna arbetsmetoder som underlättar polisens arbete med att bekämpa grov brottslighet.[42]

I Statskontorets rapport om ombildningen till en sammanhållen polismyndighet konstateras att möjligheterna till att utnyttja resurserna mer flexibelt har blivit bättre till följd av omorganisationen, framför allt på regional och nationell nivå. Omorganisationen har dock inte lika tydligt påverkat möjligheterna att utnyttja resurserna flexibelt på lokal nivå. Enligt Statskontorets utvärdering från 2018 fanns det ingen verksamhetsstatistik för att följa upp resursmobilitet inom Polismyndigheten, till exempel inom eller mellan polisregioner, och därför var det inte möjligt att bekräfta denna bild med kvantitativa uppgifter.[43]

2.4 Utvärderingar av särskilda händelser riktade mot grov brottslighet

Brottsförebyggande rådet (Brå) har utvärderat två av Polismyndighetens särskilda händelser, operationerna Alfred och Selma, som tillsammans pågick i cirka två år. Bakgrunden till dessa händelser var flera grova våldsbrott som inträffade i Malmö under 2011–2012, och en bakomliggande problembild med kopplingar till organiserad brottslighet.[44] Brås utvärdering från 2014 visar bland annat att beslutet om att initiera en särskild händelse underlättade resursförförflyttningar inom Polismyndigheten. I stället för att arbeta mot linjeverksamhetens[45] alla verksamhetsmål kunde polisarbetet fokuseras på ett givet uppdrag. Dock minskar motivationen över tid hos den personal som deltar i händelsen, och de uppgifter som på grund av den särskilda händelsen hade prioriterats ned gör sig alltmer påminda.[46]

Brås utvärdering visar också att polisens arbete med att bekämpa grov organiserad brottslighet förutsätter en styrningsform som är bättre anpassad för långa och omfattande insatser än särskilda händelser. Det bör finnas en flexibilitet som möjliggör både att koncentrera resurser under lång tid och samtidigt ta hänsyn till linjeverksamhetens behov. Om insatsen innebär ett delat ledarskap är det viktigt att tillsätta ett strategiskt råd som planerar hur insatsen ska bedrivas. En löpande omprövning av mål och inriktningar bör göras i takt med att ny kunskap genereras för att kunna revidera och uppdatera problembilder. Kontinuerliga uppföljningar med såväl kvalitativa som kvantitativa data under insatsens gång är viktigt.[47]

Polismyndigheten drar liknande slutsatser i sin egen utvärdering av operationerna Alfred och Selma. Myndigheten framhåller bland annat att särskilda händelser bör användas för insatser som är mer begränsade i tid än det aktuella fallet. En plan för avslut av den särskilda händelsen och arbetet med uppföljning och utvärdering bör påbörjas tidigt för att säkra insatsens kvalitet. Även Polismyndigheten konstaterar, trots att myndigheten bedömdes ha uppnått delmålen och förvaltat resurserna väl, att det hade funnits utrymme för att ”göra rätt från början”, det vill säga att arbeta fokuserat mot den problembild som sedan eskalerade och ”tvingade fram” de särskilda händelserna.[48]

Polismyndighetens utvärdering av den nationella särskilda händelsen NSH Rimfrost visar att polisen inte lyckades nå det huvudsakliga målet att minska antalet skjutningar och sprängningar på nationell nivå. Myndigheten anser dock att målet nåddes i polisregionerna Syd och Mitt dit resursförstärkningen koncentrerades. Utvärderingen visar även att det inledningsvis saknades ett gemensamt bedömande och en planerad samordning av den särskilda händelsen. De övergripande målformuleringarna var lätta att förstå men svåra att heltäckande arbeta med och följa upp.[49]

Därutöver visar tidigare utvärderingar att det saknas administrativt stöd för att samla information kopplad till genomförda åtgärder. Det innebär att det svårt att avgöra om det var den särskilda händelsen i sig som bidrog till utfallet, snarare än den ordinarie polisverksamheten eller andra aktörer. Andra exempel på brister är styrningsproblem med parallella ledarskap och bristande samsyn mellan olika arbetsgrupper.[50]

  • [22] 5 kap. 36 § Arbetsordning för Polismyndigheten, PM 2020:26.
  • [23] Aktuell arbetsordning gäller sedan den 1 juni 2022 (PM 2022:11). Arbetsordningen reviderades vid ett flertal tillfällen under granskningsperioden 2015–2021 (PM 2015:39, PM 2016:01, PM 2017:43, PM 2018:21, PM 2019:23 och PM 2020:26). I rapporten utgår vi från den skrivning som finns i PM 2020:26 som är den senaste arbetsordningen under granskningsperioden. Bestämmelserna om när en särskild händelse får beslutas och vem som beslutar om en sådan har utvecklats över tid men är i allt väsentligt desamma sedan 2017.
  • [24] Polisen, ”Särskild händelse – polisens arbete”, hämtad 2022-09-22.
  • [25] Polismyndigheten, Polismyndighetens riktlinjer för ledning vid särskilda händelser, 2019, s. 4.
  • [26] Polischef i beredskap vid polisregion eller inom Noa får under de förutsättningar som anges i 62 § vad gäller kravet på skyndsamhet också besluta om särskild händelse och utse en kommenderingschef.
  • [27] 5 kap. 37 § Arbetsordning för Polismyndigheten. Se även Polismyndigheten, Polismyndighetens riktlinjer för ledning vid särskilda händelser, 2019, s. 6.
  • [28] Polismyndigheten, Polismyndighetens riktlinjer för ledning vid särskilda händelser, 2019, s. 6.
  • [29] Polisen, ”Särskild händelse – polisens arbete”, hämtad 2022-09-22.
  • [30] Polismyndigheten, Polismyndighetens riktlinjer för ledning vid särskilda händelser, 2019, s 4, 13.
  • [31] Polisen, ”Särskild händelse – polisens arbete”, hämtad 2022-09-22.
  • [32] SVT nyheter, ”Operation Lynx riktar sig mot kriminella nätverk”; SVT nyheter, ”Så ska polisen bryta våldskurvan”; Sveriges radio, ”Efter skjutningarna – polisen inleder särskild händelse”; Sveriges radio, ”Polisens drag efter dödsskjutningarna: Startar särskild händelse”; SVT nyheter, ”Polisen: ”Första timmarna är viktiga i mordutredningar”.
  • [33] En polisoperation är en sammanfattande benämning på flera polisinsatser eller andra åtgärder som tillsammans syftar till att nå bestämda målsättningar.
  • [34] Polismyndigheten, Polismyndighetens riktlinjer för ledning vid särskilda händelser, 2019, s. 5.
  • [35] 5 kap. 38 § Arbetsordning för Polismyndigheten, PM 2020:26.
  • [36] Polisen, ”Nationella förstärkningsorganisationen – polisens arbete”, hämtad 2022-09-20.
  • [37] 5 kap. 39 § Arbetsordning för Polismyndigheten, PM 2020:26.
  • [38] 5 kap. 39 § Arbetsordning för Polismyndigheten, PM 2020:26. Se även Polismyndigheten, Polismyndighetens riktlinjer för ledning vid särskilda händelser, 2019, s. 6.
  • [39] Ivarsson Westerberg, Reform i uniform, 2020. s. 164, 170.
  • [40] Dir. 2012:129, s. 2–5.
  • [41] Dir. 2012:129, s. 3.
  • [42] Riksrevisionen, Rätt insats på rätt plats – polisens arbete i utsatta områden, 2020:20, s 21–23.
  • [43] Statskontoret, Ombildningen till en sammanhållen polismyndighet, 2018, s. 35.
  • [44] Rikspolisstyrelsen, Inspektion av Operation Alfred och Selma vid Polismyndigheten i Skåne, 2013, s. 3.
  • [45] Planlagd linjeverksamhet avser all operativ polisverksamhet som är planlagd men som kan avbrytas av ingripandeverksamhet, insats eller särskild händelse. Källa: Polismyndigheten, beslutsprotokoll 2018-11-14, dnr A043.255/2018.
  • [46] Brottsförebyggande rådet, Operationerna Alfred och Selma. Myndighetssamverkan mot organiserad brottslighet i Malmö 2012–2014. 2014, s. 27–29, 31.
  • [47] Brottsförebyggande rådet, Operationerna Alfred och Selma. Myndighetssamverkan mot organiserad brottslighet i Malmö 2012–2014, 2014, s. 8, 65–66.
  • [48] Rikspolisstyrelsen, Inspektion av Operation Alfred och Selma vid Polismyndigheten i Skåne, 2013, s. 3–4.
  • [49] Polismyndigheten, Uppföljning av NSH Rimfrost Sammanställning av erfarenheter, lärdomar och identifierade problem, 2021.
  • [50] Brottsförebyggande rådet, Operationerna Alfred och Selma. Myndighetssamverkan mot organiserad brottslighet i Malmö 2012–2014, 2014, s. 41 ff., Malmö universitet, Effektutvärdering av Sluta skjut – en strategi för att minska det grova våldet, 2021, s. 28, och Rikspolisstyrelsen, Inspektion av Operation Alfred och Selma vid Polismyndigheten i Skåne, 2013, s. 10.

Uppdaterad: 29 mars 2023

Kontakta oss

Skicka dina frågor eller synpunkter via formuläret nedan så ser vi till att de når rätt handläggare. Ange gärna om din fråga har att göra med informationen på just den här sidan. Genom att skicka in en fråga till oss medger du behandling av dina personuppgifter i enlighet med EU:s dataskyddsförordning (GDPR).

Läs mer om behandling av personuppgifter

Vad handlar din fråga om?
Vad handlar din fråga om?