4. Polismyndigheten genomför inte särskilda händelser på ett effektivt sätt

Riksrevisionens sammantagna bedömning är att Polismyndigheten inte genomför de särskilda händelserna på ett effektivt sätt.

Granskningen visar att det inte finns några tydliga kriterier för att initiera särskilda händelser och att beslutet därmed bygger på en subjektiv bedömning. Polismyndigheten kan inte heller redogöra för hur de styrt och prioriterat sina resurser inom ramen för särskilda händelser. Vidare visar Riksrevisionens sammanställning att grov brottslighet var det tredje vanligaste skälet till att besluta om särskild händelse under perioden 2015–2021. Den totala merkostnaden för dessa händelser är dock inte möjlig att spåra.

Vidare har Polismyndigheten inte beaktat hur den ordinarie linjeverksamheten påverkas av att skicka resurser till särskilda händelser, vilket har lett till ett ineffektivt resursutnyttjande och en sårbarhet i lokalpolisområdena som ökar ju längre tid de särskilda händelserna pågår.

Polismyndighetens strategi för att genomföra särskilda händelser inkluderar riktlinjer och en handbok som uppges vara ett stöd i arbetet, men det saknas en plan för avslut av särskilda händelser vilket är särskilt viktigt när det gäller grov brottslighet. Granskningen visar även att polisen i låg grad involverar kommunerna i förberedelsen av de särskilda händelserna.

Avsnitt

4.1 Det finns inga tydliga kriterier för att besluta om särskilda händelser

Granskningen visar att det saknas tydliga kriterier för att besluta om särskilda händelser, till exempel i form av en checklista med olika uppställda krav som ska vara uppfyllda. Riksrevisionen kan konstatera att frånvaron av tydliga kriterier innebär att beslutet om att inleda en särskild händelse, oavsett inriktning, bygger på en subjektiv bedömning. Det kan innebära en risk för att beslut om särskilda händelser fattas för ofta och vid fel tillfällen.

I Polismyndighetens arbetsordning framgår att en händelse som är eller förväntas bli så omfattande, allvarlig eller komplex att Polismyndigheten måste planera, organisera eller leda sin verksamhet i särskild ordning får hanteras som en särskild händelse.[78] Majoriteten av kommenderingscheferna anser att det utöver denna definition inte finns några tydliga kriterier för att besluta om särskilda händelser oavsett vilken händelse som avses. Flera respondenter framhåller att behörig beslutsfattare bör besluta om en särskild händelse i det fall ärendet är så komplicerat att linjeverksamheten inte bedöms klara av det.[79]

En nationell kommenderingschef uppger att ett ärende som kvalificerar sig för en nationell särskild händelse ska vara omfattande, utspela sig över flera polisregioner och inkludera ett resursbehov som inte redan är tillgodosett inom den ordinarie linjeverksamheten. Det ska även finnas ett samverkansbehov, ett särskilt starkt påkallat ledningsbehov och ärendet ska beröra flera intressenter såsom underrättelseenheten, operativa enheten eller internationella enheten. En regional kommenderingschef uppger att huruvida till exempel en skjutning bör hanteras som en särskild händelse bland annat kan avgöras av om den som är skjuten ingår i en röd konflikt[80], om rätt kompetenser finns lokalt samt om polisen bedömer att skjutningen riskerar att leda till fler händelser som pågår under längre tid och kräver att arbetet leds i särskild ordning.[81]

4.2 En stor del av de särskilda händelserna kunde ha hanterats av linjeverksamheten

Närmare en tredjedel av lokalpolisområdescheferna i vår enkätundersökning anser att särskilda händelser riktade mot grov brottslighet till största delen kunde ha hanterats av linjeverksamheten i stället för genom en särskild händelse. Knappt 60 procent svarar ja, men bara i viss omfattning, på samma påstående. Flera av kommenderingscheferna och respondenterna i vår fallstudie delar den uppfattningen.

Att hantera grov brottslighet i linjeverksamheten uppges dock ställa höga krav på ledning och styrning, vilken enligt flera respondenter inte är tillräcklig i linjeverksamheten. Att besluta om en särskild händelse uppges därmed i vissa fall vara ett uttryck för att ledningssystemet i vissa delar av Polismyndigheten inte fungerar.[82] Flera respondenter uppger att ledningen och styrningen fungerar bättre i en särskild händelse eftersom det då handlar om att hantera ett specifikt problem som får högsta prioritet. I den ordinarie linjeverksamheten är det ständigt flera olika problem som ska hanteras parallellt. Att dessutom få tillgång till den resurs som bedöms vara nödvändig underlättar styrningen. Att leda arbetet genom en särskild händelse innebär även en annan snabbhet jämfört med i den ordinarie linjeverksamheten, med bland annat kraftigt förkortade beslutsvägar. Den ordinarie linjeverksamheten är långsammare och bygger på att polisen arbetar mot långsiktiga effekter.[83]

En kommenderingschef uppger att den bristande ledningen och styrningen i linjeverksamheten handlar om dels information och kommunikation, dels tillit. Särskilda händelser inkluderar regelbundna lägesuppdateringsmöten som ökar möjligheten att dela information och rikta styrsignaler. Motsvarande möten genomförs inte i den ordinarie linjeverksamheten. Ett problem för linjeverksamheten är att det inkommer ett stort antal styrsignaler som kräver en god simultankapacitet för polisen. Det förutsätter att det finns en tillit inom organisationen där beslut fattas på rätt nivå. Därmed är det viktigt att polisen delegerar beslut och litar på chefer på lägre nivåer i organisationen.[84]

Flera respondenter i granskningen uppger att särskilda händelser är ett lättare sätt att få till sig resurser snarare än att ta krafttag avseende ledning och styrning i linjeverksamheten.[85] En lokalpolisområdeschef uppger:

Utöver en tydligare ledning och styrning uppger några lokalpolisområdeschefer att en förstärkt resurs i lokalpolisområdet är nödvändig för att hantera grov brottslighet lokalt.[87] Riksrevisionen kan konstatera att användningen av särskilda händelser kan vara ett symtom på ett större problem inom Polismyndigheten rörande ledning och styrning.

4.3 Grov brottslighet var det tredje vanligaste skälet till att besluta om särskild händelse 2015–2021

Polismyndigheten kan inte redogöra för hur många särskilda händelser myndigheten har beslutat om, varken generellt eller specifikt riktade mot grov brottslighet. För att skapa en total sammanställning av de särskilda händelser som finns registrerade i Pär och PUM-A har vi genomfört en statistikbearbetning (se avsnitt 3.1 och bilaga 1). Nedanstående sammanställning visar de särskilda händelsernas inriktning och storleksordningen dem emellan. De exakta siffrorna bör tolkas med viss försiktighet då det finns kvalitetsbrister[88] i Polismyndighetens register.

Diagram 1 Antal särskilda händelser registrerade i Pär och PUM-A, uppdelade efter inriktning, 2015–2021

Källa: Riksrevisionens sammanställning av särskilda händelser registrerade i Pär och PUM-A 2015–2021.

Diagrammet ovan omfattar totalt 1 556 särskilda händelser som inleddes under perioden 2015–2021.[89] Av dessa har 230 inriktningen Grov brottslighet – annat utanför GOB-uppdraget[90], vilket innebär att grov brottslighet under den aktuella tidsperioden var det tredje vanligaste skälet till att inleda en särskild händelse. Kategorin innefattar bland annat mord, mordförsök, människorov och sprängningar. Vi kan konstatera att även exempelvis kategorierna Våld och Narkotika skulle kunna omfatta händelser som rör grov brottslighet även om Polismyndigheten inte kategoriserat dem som det.

Vår sammanställning visar också att antalet särskilda händelser mot grov brottslighet låg relativt konstant under tidsperioden, ungefär 30 per år, bortsett från 2017 och 2019 då de uppgick till 41 respektive 47. Majoriteten av de särskilda händelserna har genomförts på regional nivå. De särskilda händelser som rör grov brottslighet är inte jämnt fördelade över landet. Flest särskilda händelser har genomförts i storstadsregionerna och den polisregion som har beslutat om flest särskilda händelser riktade mot grov brottslighet står för ungefär 40 procent.[91] Det kan inte uteslutas att coronapandemin bidrog till ett minskat antal särskilda händelser under 2020 och 2021. Utifrån vår sammanställning kan vi konstatera att de särskilda händelserna i stort minskade under dessa år.

4.4. Särskilda händelser uppges pågå under längre tid och används i fler typer av situationer

Som framgår av avsnitt 3.1. finns det inga tillförlitliga uppgifter avseende hur länge de särskilda händelserna har pågått. Vi har därför frågat kommenderingscheferna och lokalpolisområdescheferna om deras upplevelse av huruvida antalet särskilda händelser på nationell och regional nivå har ökat eller minskat i omfattning sedan 2015.

Flera kommenderingschefer uppger att framför allt de nationella särskilda händelserna pågår under allt längre tid. En kommenderingschef uppger att det är svårare att avsluta en särskild händelse i dagsläget jämfört med 2015, vilket kan bero på att det finns en oro över vad som ska hända efteråt. Det kan också handla om en önskan om att visa andra polisregioner och nationell nivå att polisregionen verkligen har ansträngt sig till det yttersta för att lösa det uppkomna problemet.[92] Även Polismyndighetens internrevision har sett tecken på att en del av de särskilda händelserna pågår under längre tid.[93]

Vidare uppger flera kommenderingschefer att Polismyndigheten beslutar om särskilda händelser i fler typer av situationer nu jämfört med för några år sedan. Tidigare beslutade myndigheten sällan om särskilda händelser vid brott som rör grov brottslighet, utan det handlade snarare om till exempel fall med en försvunnen person. NSH Corona och NSH Pass är exempel på nya typer av särskilda händelser som Polismyndigheten har beslutat om på senare år.[94]

Ett skäl till att särskilda händelser används i fler typer av situationer uppges vara att myndigheten behöver en tydligare ledning och styrning. Det fungerar bra under tiden den särskilda händelsen pågår, men blir svårare när linjeverksamheten ska ta över. En kommenderingschef uppger att det faktum att passhanteringen och coronapandemin har utgjort särskilda händelser visar att Polismyndigheten inte klarar av att hantera avvikelser. Det handlar snarare om ett organisationsfel än allvarlighetsgraden i den särskilda händelsen.[95] Riksrevisionen kan konstatera att det finns en risk för att användningen av särskilda händelser för olika typer av situationer eskalerar mot bakgrund av bristande ledning och styrning inom Polismyndigheten som respondenterna hänvisar till.

4.5 Den totala merkostnaden för särskilda händelser riktade mot grov brottslighet går inte att spåra

Granskningen visar att särskilda händelser, utöver grundlönen för berörd personal, även kan generera merkostnader beroende på den särskilda händelsens omfattning och utsträckning i tid. Merkostnader kan exempelvis utgöras av kostnader för resor, hotell, traktamente, övertidstillägg eller tidsförskjutningstillägg. Vi har begärt in underlag om merkostnader för alla särskilda händelser med inriktning mot grov brottslighet under perioden 2015–2021. Underlaget omfattar totalt 230 särskilda händelser, och vår sammanställning visar att det enbart finns merkostnader kopplade till totalt 77 händelser (33 procent) av dessa. Sammantaget uppgår merkostnaden till 115,6 miljoner kronor, varav 60,9 miljoner kronor utgörs av kostnaden för den nationella särskilda händelsen NSH Rimfrost.

Majoriteten av polisregionerna och Noa uppger att det är mycket svårt att redogöra för merkostnader för särskilda händelser.[96] För över hälften (53,5 procent) av de särskilda händelserna riktade mot grov brottslighet är det inte möjligt att spåra eventuella merkostnader. Skälen till det uppges vara att det inte går att spåra diarienummer från Polismyndighetens ärendehanteringssystem i ekonomisystemet, att polisregionerna inte alltid bokför sådana merkostnader eller att de bokförs på olika sätt.[97] Det kan också bero på att händelsen inte blev så allvarlig, omfattande eller komplex. Den särskilda händelsen avslutas då utan att ha orsakat merkostnader och ingen kod för uppföljning av merkostnader läggs upp. Det kan också vara så att den särskilda händelsen gått upp i en annan händelse. Handläggare vid ekonomiavdelningen uppger att de mot bakgrund av ovanstående förklaringar inte kan garantera att merkostnaderna är exakta och att de bör betraktas som ungefärliga.[98] Eftersom Polismyndigheten inte kan redogöra för den fullständiga merkostnaden för särskilda händelser kan vi inte ge en fullständig bild av dessa i granskningen.

Förmågan att redovisa merkostnader för särskilda händelser varierar mellan polisregionerna. En polisregion har inte kunnat redovisa några merkostnader alls. Den polisregion som har beslutat om flest särskilda händelser riktade mot grov brottslighet uppger att det inte går att spåra eventuella merkostnader i 71 procent av fallen[99].[100] Polismyndighetens internrevision har konstaterat att det finns ett behov av att löpande följa upp resursåtgången för särskilda händelser.[101]

4.6 Tillfällig resursförflyttning har använts för att skicka resurser under längre tid

Tillfälliga resursförflyttningar kan ske inom eller utom ramen för särskilda händelser.[102] Vår granskning inkluderar ett fall av en tillfällig resursförflyttning som övergick till en regional särskild händelse under granskningens gång. Vi valde att inkludera denna resursförflyttning eftersom flertalet av respondenterna i granskningen uppgav att den har genererat negativa konsekvenser för verksamheten som kan likställas med en särskild händelse. Det är även första gången som Polismyndigheten använder denna metod under lång tid i syfte att bekämpa grov brottslighet.[103] Riksrevisionen kan konstatera att den långvariga resursförflyttningen har medfört samma typ av negativa konsekvenser som långvariga särskilda händelser i syfte att bekämpa grov brottslighet. I båda fallen är det viktigt att basera beslutet om begärd resurs på en väl avvägd bedömning.

Noa beslutade om den tillfälliga resursförflyttningen den 14 december 2021. Syftet var att förstärka linjeverksamheten i polisregion Stockholm för att bryta den negativa utvecklingen avseende skjutvapenvåld och grov organiserad brottslighet i polisregionen.[104] [105] Det är den antalsmässigt största resursförflyttningen som har genomförts i syfte att bekämpa grov brottslighet, och resurser har skickats från hela landet.[106] Beslutet baserades på en förstärkningsbegäran som skickats in av polisregion Stockholm. Förstärkningsbegäran omfattade initialt ett äskande om sammanlagt 238 individer, varav 175 skulle förstärka linjeverksamheten.[107]

Noa beslutade att den tillfälliga resursförflyttningen skulle pågå under perioden 17 januari–17 juni 2022.[108] Beslutet har senare förlängts i flera omgångar t.o.m. 18 juni 2023.[109] Det finns en ytterligare förstärkningsbegäran om att beslutet därefter ska förlängas till och med den 3 september 2023, där Noa ännu inte har fattat beslut.[110] Vid årsskiftet 2022/2023 hade närmare 38,8 miljoner kronor i merkostnader för den tillfälliga resursförflyttningen bokförts hos Noa. En del merkostnader kan även ha genererats och kostnadsförts på polisregionerna, till exempel kostnader för drivmedel samt övertidskostnader.[111] I samband med det senaste beslutet om förlängning i september 2022 övergick den tillfälliga resursförflyttningen i en regional särskild händelse.[112] Skälet till detta uppges vara att problemen med skjutvapenvåld eskalerade och förutsatte ett mer riktat arbete mot ett specifikt lokalpolisområde.[113]

Flera kommenderingschefer uppger att den tillfälliga resursförflyttningen i praktiken var detsamma som en särskild händelse, men utan ansvarig kommenderingschef. Det faktum att resursförflyttningen inledningsvis inte var en särskild händelse utan en förstärkning av linjeverksamheten betyder enligt flera kommenderingschefer att Polismyndigheten har fördelat sina resurser på ett felaktigt sätt. Region Stockholm uppges inte ha lyckats attrahera och rekrytera medarbetare i enlighet med regionens fördelningsnyckel, vilket den pågående resursförflyttningen kompenserar för.[114]

4.6.1 Bedömningen vid beslut om tillfällig resursförflyttning har främst utgått från förtroende

Granskningen visar att Noa främst har utgått från förtroende vid beslut om tillfälliga resursförflyttningar, och inte ställt några krav på att den mottagande regionen ska kunna redovisa hur resurserna använts. Riksrevisionen konstaterar att det är anmärkningsvärt, och bedömer att underlagen som används inför bedömning om beslut behöver utvecklas.

Varken Noa eller ledningen för region Stockholm har styrt på vilket sätt resurserna har använts utan överlåtit till linjeverksamheten att identifiera vad som utgör specifika framgångsfaktorer i de aktuella lokalpolisområdena.[115] Fram till och med beslutet om förlängning har Noa utgått från polisregionernas förmåga att hjälpa till, vilket innebär att Noa har frågat polisregionerna om vilka resurser de har och hur många de kan avvara i samband med att en förstärkningsbegäran har kommit in. Därefter har det skett en förhandling mellan Noa och polisregionerna. Handläggare vid Noa uppger att man sällan har kört över polisregionernas egna bedömningar av sin förmåga att skicka personal.[116]

Vidare uppger handläggare vid Noa att Noa har haft bristande förmåga att syna polisregionernas kort. Processen har byggt på förtroende om att ingen region hävdar ett behov som de inte har eller att de inte har resurser att avvara även om det hade varit möjligt. Noa har inte heller ställt några krav på att de polisregioner som har fått beslut om förstärkning av resurser från andra delar av landet ska redovisa några resultat om vad resurserna har använts till eller vilken nytta de har gjort för verksamheten. Skälet till detta uppges vara att det är svårt att redovisa sådana uppgifter.[117]

Handläggare vid Noa uppger att det är polisregion Stockholms ansvar att ta fram en plan för avslut av den tillfälliga resursförflyttningen som numera utgör en särskild händelse, men att det inte finns något formellt krav på en polisregion som äskar resurser att presentera en sådan plan. Resursförstärkningen skulle dock kunna upphöra vilken dag som helst om läget i övriga landet förändras radikalt, och Noa behöver göra andra prioriteringar. En tillfällig resursförflyttning uppges inte ha en given början eller ett givet slut på samma sätt som en särskild händelse.[118]

4.6.2 Arbetet med att utveckla bedömningsarbetet är i sin linda

Inför beslutet om att den pågående resursförflyttningen skulle övergå i en särskild händelse har Noa börjat utveckla ett IT-system för att stärka sitt underlag inför bedömning. Än så länge omfattar systemet enbart statistik som rör utredningsverksamheten. I samband med att beslutet om förlängning skulle fattas visade det sig att region Stockholm hade betydligt lägre ärendebalanser än de andra polisregionerna. Noa avslog därför deras förstärkningsbegäran avseende mängdbrottsutredare.[119]

Handläggare vid Noa uppger att det är viktigt att fortsätta arbetet med att hitta instrument för att bättre kunna granska och bedöma läget i polisregionerna. Samtidigt är det få saker inom polisen som är standardiserade vilket försvårar dessa möjligheter. I dagsläget finns inga bra verktyg för att jämföra belastningen för den uniformerade personalen i de olika polisregionerna, detta är ett utvecklingsområde. En annan lärdom är att det är viktigt att göra bedömningar löpande då läget snabbt kan förändras i polisregionerna. Besluten om resursförflyttning kan därför inte löpa under en längre period. Samtidigt behöver perioden för beslutet vara tillräcklig lång för att ge den mottagande regionen möjlighet att planera för sin verksamhet.[120]

Noa har sedan december 2021 haft en bedömandegrupp som har deltagit i arbetet med att fatta beslut om resursförflyttningar. Bedömandegruppen permanentades i november 2022 och består av representanter från alla sju polisregioner samt Noa. Bedömandegruppen har regelbundna möten där resursläget i polisregionerna och eventuella kommande begäranden om resurser diskuteras.[121]

4.6.3 Den tillfälliga resursförflyttningen uppges inte vara resurseffektiv

Inom ramen för vår fallstudie har vi intervjuat flera respondenter som genom den tillfälliga resursförflyttningen har skickats till region Stockholm. Några poliser vid IGV/områdespolisverksamheten uppger att de har haft tillräckliga arbetsuppgifter och upplever att deras insats har gjort en positiv skillnad i det lokalpolisområde som de har förstärkt. Både i enkätundersökningen och i fallstudien framgår dock att det finns poliser inom både IGV/områdespolisverksamheten och utrednings­verksamheten som uppger att deras erfarenhet är att resursförflyttningen till Stockholm inte har varit effektiv.

Flera respondenter uppger att de inte har haft full sysselsättning under tiden de arbetat inom den särskilda händelsen och uppger att de hade behövts bättre i det egna lokalpolisområdet. Flera uppger att de har känt sig överflödiga i arbetet när de skickats till Stockholm och att polisregion Stockholm inte har varit träffsäker i sin begäran av kompetens. I vissa fall har fel kompetens begärts utifrån vad uppdraget har inneburit. I ett fall skickades kritiska resurser som arbetar med ingripandespaning till att arbeta med brottsförebyggande arbete. Det medförde att spaningsarbetet under tiden uteblev i det ordinarie lokalpolisområdet. Därutöver har ärendebalanserna konstaterats vara betydligt lägre i Stockholm jämfört med i det egna lokalpolisområdet, vilket har gjort att nyttan med kommenderingen har ifrågasatts.[122] En lokalpolisområdeschef uppger:

I fallstudien har det även framkommit att kommenderingen till Stockholm inledningsvis var frivillig, men att medarbetare över tid har varit tvungna att arbeta kvar eftersom de har ansetts ha blivit för involverade i arbetet. Detta har gällt även om det har inträffat allvarliga brott på hemmaplan och den kommenderade resursen ansett sig kunna ha gjort större nytta i det egna lokalpolisområdet i och med lokalkännedom etc.[124]

Närmare 90 procent av lokalpolisområdescheferna uppger i vår enkätundersökning att de har skickat resurser till den tillfälliga resursförflyttningen. I likhet med långvariga särskilda händelser riktade mot grov brottslighet uppges resursförflyttningen generera negativa konsekvenser i lokalpolisområdena vad gäller till exempel ökade ärendebalanser, stort övertidsuttag och minskad förmåga att arbeta brottsförebyggande (se avsnitt 4.8). Flera respondenter uppger att Polismyndigheten borde se över vilka metoder polisen arbetar med i Stockholm innan myndigheten fattar beslut om tillfällig resursförflyttning.[125] En lokalpolisområdeschef uppger att det hade varit möjligt att undvika den tillfälliga resursförflyttningen till region Stockholm genom att enbart förflytta resurser inom den egna regionen.[126]

Granskningen visar även att en polisregion beslutade om en särskild händelse i samband med att Noa beslutade om den tillfälliga resursförflyttningen, för att tillgodose Noas beslut om begärd resurs.[127] Mot bakgrund av att resursförflyttningen till Stockholm har pågått under lång tid och omfattar mycket resurser har den drabbat övriga landet hårt, och flera lokalpolisområdeschefer uppger att de själva har problem med skjutningar och annan grov brottslighet. Resursförflyttningen har även förlängts i flera omgångar och några respondenter uppger att det finns en rädsla för att den aldrig ska ta slut.[128]

4.7 Handboken och riktlinjerna för särskilda händelser är ett stöd

Polismyndigheten har tagit fram riktlinjer och en handbok för ledning vid särskilda händelser. Riktlinjerna syftar till att uppnå en rättssäker, effektiv och enhetlig hantering av särskilda händelser i hela hotskalan, från fred till krig.[129] Handboken ska ge stöd för att inrikta och samordna polisverksamheten när verksamheten organiseras och leds i särskild ordning. Handboken ska även ge stöd när aktörsgemensamma åtgärder ska inriktas och samordnas.[130] Utöver dessa underlag tillhandahåller Polismyndigheten även en utbildning för blivande kommenderingschefer.[131]

Majoriteten av kommenderingscheferna uppger att handboken och riktlinjerna är ett bra stöd i arbetet med särskilda händelser. En kommenderingschef uppger att varje polismyndighet hade sin egen doktrin vad gällde genomförandet av särskilda händelser före omorganisationen, och att det finns stora vinster i att alla numera utgår från samma standard. Alla funktioner i kommenderingschefens stab vet vad de ska göra och kommenderingschefen kan ägna sig åt att stå för ett gott omdöme.[132] En kommenderingschef uppger att handboken inte är skriven för en särskild händelse som hanterar utredningsfrågor, utan att den snarare utgår från det uniformerade polisarbetet.[133]

Utöver utbildning, handbok och riktlinjer finns mentorskap att tillgå som stöd till blivande kommenderingschefer. Detta sker till exempel genom att den blivande kommenderingschefen får arbeta som biträdande kommenderingschef tillsammans med någon som är mer erfaren. Rollerna kan även vara ombytta, där den erfarna kommenderingschefen stödjer den ordinarie genom att vara biträdande kommenderingschef.[134]

4.7.1 Det saknas vägledning för att avsluta särskilda händelser

I Polismyndighetens handbok vid ledning av särskilda händelser framgår att planering för avslut av en pågående särskild händelse ska påbörjas tidigt. Polisoperationen eller polisinsatsen ska avslutas när den har uppnått de fastställda målen eller när det inte längre finns skäl att organisera och leda polisverksamheten i särskild ordning. Skäl för avslut kan även vara att polisoperationen eller polisinsatsen kräver för mycket resurser eller konkurrerar med annan viktigare polisverksamhet.[135]

Avslut av den särskilda händelsen kan ske på tre sätt:

• Den särskilda händelsen avslutas utan att det föreligger några behov av fortsatt arbete utanför den särskilda händelsen.
• Den särskilda händelsen minskas i omfattning och verksamheten lämnas över till berörda enheter inom Polismyndigheten när dessa är redo att ta över.
• Den särskilda händelsen avslutas och verksamheten lämnas över till annan myndighet eller aktör som till exempel kommun, räddningstjänst eller hälso- och sjukvård.[136]

Utöver ovanstående finns ingen mer utförlig vägledning för hur avslutningen av den särskilda händelsen ska gå till i praktiken. Majoriteten av kommenderingscheferna uppger att det inte finns någon rutin angående hur en sådan planering ska genomföras. Ett skäl till detta uppges vara att det i många fall inte finns någonting att överlämna till linjeverksamheten, till exempel efter en avslutad fotbollsmatch.[137]

Behovet av en plan för att avsluta den särskilda händelsen uppges dock ha blivit alltmer uppenbart när särskilda händelser används i situationer som inte är begränsade i tid och rum, till exempel grov brottslighet. I sådana fall kan en plan för avslut innebära en plan för att fasa ut den särskilda händelsen eller att i förtid släppa i väg resurser som inte längre behövs. Det kan även innebära en plan för att implementera nya arbetsmetoder eller ett beslut om att det efterföljande utredningsarbetet efter en särskild händelse ska tas om hand av en särskild beslutad utredningsorganisation. En särskild händelse kan bidra till att ”släcka en brand”, men om arbetet inte kan omhändertas av linjeverksamheten ger kraftsamlingen ingen effekt över tid. Två respondenter uppger att det skulle behöva förtydligas i handboken att det behöver finnas en plan för avslut av den särskilda händelsen som innefattar hur den lokala förmågan ska ta över verksamheten när den särskilda händelsen avslutats.[138]

I vår enkätundersökning uppger 45 procent av lokalpolisområdescheferna att de inte har involverats i planen för avslut av särskilda händelser riktade mot grov brottslighet.[139] Ett skäl till detta, som framkommer i vår fallstudie, kan vara att det i vissa lokalpolisområden finns en funktion som kallas operativ samordnare som kan vara mer involverad i detta arbete jämfört med lokalpolisområdeschefen.[140]

4.8 Det lokala lägesbildsarbetet drabbas hårt av särskilda händelser

Granskningen visar att arbetet med den lokala lägesbilden i lokalpolisområdena i hög grad blir lidande i samband med begäran om resurser till särskilda händelser riktade mot grov brottslighet. Närmare 40 procent av lokalpolisområdescheferna uppger att särskilda händelser på kort sikt genererar en omfattande negativ påverkan på det lokala lägesbildsarbetet, medan 50 procent uppger att de ger en omfattande negativ påverkan på lång sikt. Av fritextsvaren framgår att planerade aktiviteter inom det brottsförebyggande arbetet får ställas in medan trygghetsskapande arbete och samverkan med externa aktörer prioriteras ned.[141] Riksrevisionen bedömer att det är mycket viktigt att Polismyndigheten beaktar den negativa påverkan på linjeverksamheten som särskilda händelser ger upphov till vid beslut om särskilda händelser.

En ytterligare konsekvens i det lokala lägesbildsarbetet som uppstår i samband med särskilda händelser är att polisen tappar kontinuiteten i det förebyggande arbetet mot unga i riskzon och medarbetare med personkännedom. Det försvårar möjligheten att upptäcka och förhindra nyrekrytering av unga till grov kriminalitet. Medarbetare tappar motivationen till att planera aktiviteter i sitt eget område eftersom de ofta ställs in till följd av särskilda händelser. Områdespolisverksamheten har till skillnad från ingripandeverksamheten ingen minimibemanning, vilket innebär att det är lättare att skicka den kompetensen vid särskilda händelser. Det gör det svårare för polisen att vara synlig i lokalsamhället.[142]

Även utredningsverksamheten uppges drabbas hårt och ärendebalanserna växer när utredare skickas till särskilda händelser. Ofta är det erfarna medarbetare som begärs vilket ökar sårbarheten.[143] Utredare kommenderas ofta under betydligt längre tid jämfört med uniformerad personal, det kan handla om allt från ett par veckor till flera månader. Inledningsvis kan kommenderingen vara frivillig men därefter utvecklas den till tvångskommendering. Ofta blir de ärenden som inte är akuta liggande till dess utredaren är tillbaka.[144]

Flera lokalpolisområdeschefer lyfter att de redan från början har en ansträngd resurs som knappt täcker grunduppdraget, vilket innebär att den kvarvarande resursen efter kommendering till särskilda händelser inte räcker till annat än att bemanna ingripandeverksamheten och att utreda ärenden med frihetsberövade. Övertidsuttagen ökar för att täcka upp vid särskilda händelser och det blir svårt att genomföra utbildningar.[145]

Enkätundersökningen visar att 67 procent av lokalpolisområdescheferna har behövt kommendera in lediga poliser för att lösa minimibemanningen i lokalpolisområdet, det så kallade vaktuppdraget[146]. Av fritextsvaren framgår att vissa av dessa kommenderingar har skett med frivilliga som anmält sig till att arbeta övertid, men att det i längden sliter på personalen. Ständigt höga övertidsuttag kan påverka tiden som en polis orkar arbeta i yttre tjänst. I vår fallstudie framkommer att flera medarbetare har skrivit på överenskommelser som innebär att arbeta mer än 150 timmar övertid på ett år, och att det inte är ovanligt att en del kommer upp i mer än 200 timmars övertid. Den genomsnittliga tiden för hur länge en polis arbetar i yttre tjänst uppges vara 2–4 år.[147]

4.8.1 Liten hänsyn tas till påverkan i lokalpolisområdet

Vår enkätundersökning visar att drygt 70 procent av lokalpolisområdescheferna anser att den som är kommenderingschef eller de som ingår i staben inte tar hänsyn till negativ påverkan i lokalpolisområdet i de fall de begär resurser till en särskild händelse riktad mot grov brottslighet. En lokalpolisområdeschef uppger:

Flera lokalpolisområdeschefer uppger att den som är kommenderingschef ofta saknar kunskap om läget i lokalpolisområdet, och att den särskilda händelsen har företräde. Konsekvensanalyser av hur det lokala lägesbildsarbetet påverkas görs sällan, och om de görs väger sällan konsekvensen för lokalpolisområdet tyngre än behovet i den särskilda händelsen.[149]

Några lokalpolisområdeschefer uppger att de känner sig delaktiga i genomförandet av särskilda händelser, till exempel genom att de bjuds in till lägesuppdateringsmöten och tillfrågas om perspektivet från lokalpolisområdet. Vissa lokalpolisområden har organiserat det så att den operativa samordnaren har den huvudsakliga kontakten med kommenderingschefens stab.[150]

Enkätundersökningen visar att 75 procent av lokalpolisområdescheferna inte upplever sig ha något att säga till om vid begäran av kommenderingschefen eller staben om att skicka resurser till en särskild händelse riktad mot grov brottslighet. Några lokalpolisområdeschefer uppger att de tillfrågas om eventuella konsekvenser men att upplevelsen är att det sällan tas hänsyn till dessa.[151]

En lokalpolisområdeschef uppger:

Ett exempel när en särskild händelse fick stora konsekvenser i lokalpolisområdet var i samband med NSH Pass.[153] Polismyndigheten kände till den kommande passkrisen ett år i förväg och följde upp passkulden veckovis. Trots det beslutade myndigheten att inleda en nationell särskild händelse den 6 april 2022. Då fattade regionpolischefen i en polisregion beslut om att ett antal poliser som varit anställda i sex månader skulle kommenderas för att handlägga pass på heltid under tre månader. Det resulterade i att 14 utredare skickades från ett specifikt lokalpolisområde. I det lokalpolisområdet arbetar nyanställda poliser som utredare i ett år, vilket gjorde att utredningsverksamheten drabbades hårt.[154]

Beslutet om begärd resurs tog inte hänsyn till vilken funktion poliserna arbetade i, och lokalpolisområdeschefen hade inte möjlighet att påverka vilken personal som skulle skickas. Lokalpolisområdeschefen tvingades därmed kommendera in ingripandepoliser till utredningsverksamheten för att täcka bemanningen. För att minimera konsekvenserna i lokalpolisområdet är det viktigt att involvera lokalpolisområdeschefen vid beslut om särskilda händelser och begäran om resurs.[155] Riksrevisionen kan konstatera att den särskilda händelsen i detta fall minskade polisens möjlighet att arbeta förebyggande och vara synliga i utsatta områden. Som framgår av avsnitt 4.6 bedömer Riksrevisionen att det är viktigt att göra väl avvägda bedömningar inför beslut om att skicka resurser till särskilda händelser.

Polismyndighetens internrevision delar bilden av att det resursuttag som särskilda händelser innebär påverkar linjeverksamhetens arbete med den lokala lägesbilden i lokalpolisområdet. Det blir en märkbar konsekvens för lokalpolisområden som får bistå med resurser och försvårar förutsättningarna att uppnå en stark lokal närvaro. Internrevisionen anser därför att det är viktigt att de som beslutar om och planerar en särskild händelse har aktuell kunskap om den lokala lägesbilden och resursläget. Internrevisionen konstaterar att det inte finns någon vägledning för eller några krav på att värdera konsekvenserna för linjeverksamheten inför beslut om att genomföra en särskild händelse, eller inför beslut om dimensionering och resursuttag. Konsekvenser för linjeverksamheten dokumenteras inte heller i någon strukturerad form.[156]

4.9 Den operativa personalen har olika erfarenheter av särskilda händelser

Vi har inom ramen för vår fallstudie ställt frågor till personal på lokalpolisområdesnivå inom IGV/områdespolisverksamheten och utredningsverksamheten om deras erfarenheter av att kommenderas till eller ta emot resurser till särskilda händelser och tillfälliga resursförflyttningar. Den operativa personalen framhåller vikten av förberedelse, framförhållning och planering för att de ska ha möjlighet att göra ett bra jobb. Det är inte alltid möjligt att tillgodose vid kort varsel, men Riksrevisionen bedömer att arbetet med att förbereda personal som ska skickas kan förbättras, bland annat när det gäller att tydliggöra syftet med kommenderingen.

Merparten av respondenterna uppger att de har tagits väl emot och känt sig välkomna när de skickats till andra delar av myndigheten. En respondent uppger att kommendering till särskilda händelser ger en variation i arbetet som bidrar till känslan av att inte behöva byta jobb för att utvecklas. Viktiga aspekter för den som skickas är att den grundläggande logistiken såsom boende, passerkort och förvaring av tjänstevapen är väl förberett, och majoriteten av respondenterna uppger att deras erfarenhet är att detta har fungerat bra.[157]

När det gäller att ta emot personal uppger flera respondenter att det överlag är positivt att få förstärkning men att det ibland kan bli rörigt om resursen kommenderas in med kort varsel och resurserna ofta byts ut. Det tar tid att introducera nya kollegor i arbetet. Ett sätt att lösa det på skulle kunna vara längre kommenderingar, men det är många som har svårt att arbeta på annan ort en längre tid på grund av familjeförhållanden.[158]

4.9.1 Personalen anser att kommendering bör ske under kortare tid

Som framgår av avsnitt 4.8 kommenderas områdespoliser och poliser inom ingripandeverksamheten i regel under kortare tid jämfört med utredare. Dessa funktioner är inte lika beroende av att samma person återkommer till skillnad från utredningsverksamheten som kan påverkas negativt av ett personalbyte. Både företrädarna för IGV/områdespolisverksamheten och utredarna i vår fallstudie uppger att kommendering under kortare tid är mer hanterbar på grund av familjeförhållanden samt för att minimera negativa konsekvenser för personalens ordinarie arbete. Vid kommendering av utredare finns det därmed motstående intressen mellan vad som anses vara det bästa för utredningen och det bästa för den enskilda medarbetaren.[159]

Även arbetsmiljöaspekten påverkas av kommenderingens längd, då arbetsmiljöansvaret förflyttas till medarbetarens tillfälliga chef. Medarbetarens ordinarie chef har därmed inte alltid insyn i vad medarbetaren hanterar och kan behöva stöttning i. I fallstudien framgår att resurser som skickas kan ha uppemot sju olika chefer under en kommendering på två veckor. Det varierar huruvida den operativa personalen har skickats frivilligt eller om de blivit tvångskommenderade. I första hand skickas frivilliga men i andra hand måste lokalpolisområdeschefen tvångskommendera. Tvångskommenderingar uppges vara vanligt när det gäller resursförflyttningen till polisregion Stockholm (se avsnitt 4.6). Medarbetarnas engagemang för uppdraget påverkas av om de har skickats på frivillig basis eller blivit tvångskommenderade.[160]

4.9.2 Det behöver finnas ett tydligt uppdrag vid begäran om resurs

Flera respondenter uppger att de som tar emot förstärkande resurser behöver ha en plan för den resurs som de får in i verksamheten och för hur arbetsuppgifterna ska fördelas. För den enskilda medarbetarens arbetsmoral och motivation är det viktigt att uppdraget är tydligt, avgränsat och lätt att förstå. Information och kommunikation är också viktigt för att skapa delaktighet och motivation inför ett uppdrag. Det bidrar också till att minska startsträckan för att komma i gång med arbetet.[161]

Respondenterna inom ramen för vår fallstudie har olika erfarenheter av om det fanns ett tydligt uppdrag i samband med att de skickades till särskilda händelser. Två respondenter uppger att deras ankomst var väl förberedd till exempel genom delning av bakgrundsfakta och målbild för insatsen. Andra respondenter uppger att det var svårt att hinna sätta sig in i lokalpolisuppdraget när de inte kände till området och inte hade fått tillräcklig bakgrundsinformation.[162]

En respondent uppger att särskilda händelser inte är så resurseffektiva som de skulle kunna vara. Lokalpolisområden som skickar resurser blir av med resurser på heltid men full effekt kan inte nås om den förstärkande resursen upplever att de inte har så mycket att göra. Det är svårt att veta exakt hur mycket resurser som behövs i en given situation och därför finns en risk för att man äskar för mycket. Respondenten uppger att det vore bättre att skicka tillbaka överflödiga resurser om det visar sig att inte alla behövs, men att så sällan sker.[163]

Fallstudien visar att det är mer effektivt att använda förstärkande poliser i ingripandeverksamheten, det vill säga för att åka på larm, än att låta dem arbeta som områdespoliser i ett område där de saknar lokalkännedom. Om den ordinarie personalen i ett lokalpolisområde avlastas från ingripandeuppdraget kan de fokusera på områdespolisverksamheten eller delta i den särskilda händelsen. Flera poliser inom ingripandeverksamheten uppger att det inledningsvis kan vara bra att åka med någon som tillhör det lokalpolisområde som de har skickats till, men att det därefter känns mer effektivt och tryggt att låta förstärkande resurser som känner varandra att åka tillsammans.[164]

I vår enkätundersökning uppger hälften av lokalpolisområdescheferna i de lokalpolisområden där det pågått minst en särskild händelse riktad mot grov brottslighet att den förstärkande resursen huvudsakligen används för att delta i ingripandeverksamheten. Knappt 20 procent uppger att den förstärkande resursen främst deltar i områdespolisverksamheten. Några lokalpolisområdeschefer uppger att de har provat sig fram och testat olika alternativ.[165]

4.10 Samverkan med kommunen kan förbättras i samband med särskilda händelser

Granskningen visar att kommunerna inte alltid informeras om polisens särskilda händelser eller att det sker fördröjt i tid. Det gäller i synnerhet de hastigt uppkomna händelserna. Granskningen visar också att samverkan mellan kommunen och polisen vid händelser som rör grov brottslighet är viktig för att kunna prioritera de gemensamma resurserna på rätt plats vid rätt tidpunkt. Riksrevisionen bedömer att det finns en förbättringspotential gällande samverkan mellan polis och kommun i samband med särskilda händelser.

4.10.1 Samverkan hanteras främst av stabens samverkansfunktion

Kommenderingschefens stab har en utsedd funktion vars uppgift är att stödja kommenderingschefens ledning av polisoperationen eller polisinsatsen genom samverkan med andra, till exempel tjänsteman i beredskap, räddningstjänsten, hälso- och sjukvården eller Försvarsmakten.[166]

Kommenderingscheferna uppger att samverkan i samband med särskilda händelser i huvudsak sker via samverkansfunktionen i staben, som i vissa fall utgörs av en kommunpolis[167]. En kommenderingschef uppger att samverkan med kommunen fungerar sämre i samband med hastigt uppkomna särskilda händelser, när polisen blir så upptagna med att hantera den akuta situationen att de tappar omvärldsperspektivet. Samverkan fungerar bättre vid i förväg kända särskilda händelser, där kontakt kan etableras innan den särskilda händelsen startar. Detsamma gäller i vardagen, där polisen har en annan vana vid att arbeta med samverkande aktörer.[168]

4.10.2 Tjänsteman i beredskap informeras sporadiskt om särskilda händelser

Representanter för alla de fyra kommunerna vi har intervjuat uppger att kommunens ordinarie väg in till polisen är via kommunpolisen och att det finns en tät samverkan dem emellan. Information om en särskild händelse kan komma via kommunpolisen, ofta med viss fördröjning, men kommunen involveras inte utifrån att det är en särskild händelse i sig utan för att något hänt som påverkar det kommunala arbetet.[169]

Ibland beslutas särskilda händelser utanför kontorstid då kommunpoliser och kommunanställda inte är i tjänst. Kommunerna har däremot alltid en tjänsteman i beredskap (TiB) som bland annat är mottagare av viktig information. Samtliga respondenter uppger att Polismyndigheten har en rutin för att kontakta TiB i samband med att myndigheten fattar beslut om särskilda händelser, men det har varierat över tid och från fall till fall om TiB faktiskt blir kontaktad. Huruvida kommunerna blir kontaktade eller inte beror på vad som har inträffat och när. Generellt uppges kontakten och informationen fungera bättre vid i förväg kända särskilda händelser.[170]

När det gäller hastigt uppkomna särskilda händelser, exempelvis skjutningar, uppger majoriteten av kommunerna att kontakten med polisen fungerar mer sporadiskt. Ett skäl till det uppges vara att det utanför kontorstid är vakthavande befäl som ska informera TiB, och den funktionen bemannas av olika personer som är mer eller mindre vana vid rutinen att kontakta kommunen. Om polisen glömmer eller inte hinner kontakta kommunen kan det hända det att de får information om att polisen har inlett en särskild händelse via till exempel medier.[171]

Kommunerna har nytta av information om allt som påverkar den lokala lägesbilden. Till exempel skjutningar har väldigt stor påverkan på den lokala lägesbilden men det är en subjektiv bedömning av den som är ansvarig för passet hos polisen som avgör om kommunen blir informerad eller inte. Det har enligt fallstudien förekommit att polisen har bedömt att skjutningar med icke-dödlig utgång inte har påverkan på den lokala lägesbilden i kommunen. I vissa fall har situationen varit den motsatta, och polisen har informerat om skjutningar i närområden med hänvisning till att det kan påverka situationen i kommunen då personen haft anknytning dit.[172]

Två respondenter önskar att det fanns en rutin där kommunen får information om polisens särskilda händelser så fort som möjligt, till exempel via sms. Skälet till att kommunen inte alltid informeras tror de är att polisen inte vet om det är av intresse för kommunen eller inte. Det kan även finnas en osäkerhet hos polisen om vad de kan berätta och att de inte vet om de får svara på eventuella följdfrågor. En respondent uppger att coronapandemin innebar ett förtroendetapp mellan kommunen och polisen på grund av att de inte träffades i lika hög utsträckning. Det uppges ha inneburit att båda parter är mer försiktiga med vilken information de delar med varandra.[173]

Kommenderingscheferna har olika uppfattning om i vilket skede TiB får information om den särskilda händelsen. En kommenderingschef uppger att polisområdet sedan ett par år tillbaka har en rutin där sms går ut till chefsnivån i samband med att TiB har informerats. Om det kommer in ett allvarligt ärende på kvällstid kan det dröja innan TiB kontaktas, men att det är viktigt att det sker så fort som möjligt. En annan kommenderingschef uppger att TiB ofta informeras redan innan den särskilda händelsen har beslutats. Flera kommenderingschefer uppger att i vilket skede samverkande aktörer involveras beror på vad den särskilda händelsen handlar om.[174]

4.10.3 Information om särskilda händelser är viktig för att kommunerna ska kunna prioritera sina resurser

Polisens särskilda händelser kan påverka hur kommunen ska rikta sina resurser. Detta gäller även om polisen avser att förändra sitt arbete under den särskilda händelsen. Om kommunen till exempel får veta att polisen inte kommer att vara synlig i ett visst område för att det inte finns tillräckligt med resurser, kan kommunen stärka upp med andra resurser där eller vice versa. Respondenterna poängterar att det är viktigt att polisen ser kommunen som en resurs i det gemensamma brottsförebyggande och brottsbekämpande arbetet. För att fatta rätt beslut behöver polisen så mycket information som möjligt och där är kommunerna viktiga bidragsgivare.[175]

Polisens och kommunens uppdrag skiljer sig åt och de har därför inte sällan olika perspektiv på det som föranlett den särskilda händelsen. En respondent uppger att polisen kan ha svårt att se saker utanför sitt eget perspektiv. Enligt kommunen handlar polisens uppdrag mer om situationen där och då medan kommunens uppdrag handlar både om den givna situationen och om arbetet därefter. Det är viktigt att polisen är tydlig med vad de förväntar sig av kommunen, särskilt som medier ofta hör av sig till kommunen i samband med en särskild händelse och ställer frågor om hur de avser att agera.[176]

4.10.4 Samverkan mellan polisen och kommunerna påverkas på olika sätt av särskilda händelser

När det gäller hur samverkan fungerar inom ramen för särskilda händelser har respondenterna delvis olika uppfattningar. En respondent uppger att det vid skjutningar och andra grova våldshändelser kan vara svårt att få staben att prioritera det som kommunen behöver. Kommunpolisen eller områdespolisen som kommunen har kontakt med till vardags uppges ha lättare att förstå kommunens behov, medan ledningen av den särskilda händelsen har ett annat fokus.[177]

En annan respondent uppger att våldshändelser som för några år sedan klassades som särskilda händelser inte får den klassningen nu, eftersom polisen har fått mer rutin på hur de händelserna ska hanteras. Att en allvarlig händelse inte blir en särskild händelse kan innebära problem för kommunen då det inte blir samma fokus på samverkan. När polisen går upp i stabsläge blir det en tydligare samverkan och kommunen uppges få en kontakt in till polisen som kan se bortom det polisiära utredningsarbetet, vilket de skulle önska sig mer av i vardagen.[178]

I en särskild händelse blir det en resurstillsättning hos polisen, inte bara operativt ute på fältet utan också till samverkansfunktionen, vilket skapar förutsättningar för kommunen att bli delaktig och löpande få information så att kommunen kan agera i sin organisation utifrån rätt lägesbild. Det uppges också bli ett sätt för kommunen att enkelt kommunicera sina tankar och synpunkter till polisen så att de har möjlighet att agera utifrån det.[179]