I kapitlet redovisas våra iakttagelser av regeringens hantering av överskottsmålet. Riksrevisionens bedömning är att regeringens redovisning brister. Det framgår till exempel inte att regeringen har genomfört en metodförändring som på ett väsentligt sätt påverkar det strukturella sparandet (indikatorn för att följa upp överskottsmålet). Regeringen förklarar inte heller de stora skillnader som finns mellan regeringens och expertmyndigheternas prognoser för det strukturella sparandet.
Avsnitt
- 2.1 En budget med blandad reformagenda och med reformer främst på budgetens utgiftssida
- 2.2 Strukturellt sparande över överskottsmålets nivå
- 2.3 Med den tidigare metoden skulle överskottsmålets nivå överskridits med stor marginal
- 2.4 Det är inte tydligt vad som skiljer regeringens och expertmyndigheternas prognoser åt
2.1 En budget med blandad reformagenda och med reformer främst på budgetens utgiftssida
Under 2020–2022 var finanspolitiken i första hand inriktad mot att hantera pandemins negativa effekter på folkhälsa och ekonomi. I hög utsträckning var detta budgetbelastningar av tillfällig karaktär.
I budgetpropositionen för 2023 föreslår regeringen reformer om sammanlagt 42 miljarder kronor, vilket motsvarar 0,7 procent av BNP. Främst handlar det om reformer på utgiftssidan av statens budget. Osäkerheten om såväl den ekonomiska utvecklingen som behovet av ytterligare ekonomisk stimulans betonas tydligt av regeringen.
Det är en blandad karaktär på de åtgärder som regeringen föreslår i budgeten och bland de större reformerna märks bland annat mer resurser till försvaret, lägre skatt på drivmedel och högre statsbidrag till kommunsektorn. Trots att propositionen innehåller reformer som försvagar det strukturella sparandet medför utfasningen av tillfälliga åtgärder att det strukturella sparandet stärks 2023.
2.2 Strukturellt sparande över överskottsmålets nivå
I budgetpropositionen för 2023 överstiger det strukturella sparandet överskottsmålets nivå, men inte med så mycket att det är en tydlig avvikelse. Något behov av att presentera en plan för återgång till målet finns därmed inte. Regeringen borde däremot ha presenterat en sådan plan i 2022 års ekonomiska vårproposition eftersom det då fanns en tydlig avvikelse från målnivån.
2.2.1 Det strukturella sparandet över målet i budgetpropositionen
Regeringen följer upp överskottsmålet i de ekonomiska propositionerna. Överskottsmålet är formulerat som ett genomsnitt över en konjunkturcykel. Det betyder att uppföljningen inte kan göras direkt mot utfallet för ett enskilt år. I stället ska det strukturella sparandet användas i uppföljningen. Det innebär att en bedömning måste göras av konjunkturläget och dess effekt på det finansiella sparandet.
I budgetpropositionen för 2023 bedömer regeringen att det strukturella sparandet 2022 och 2023 uppgår till 0,4 respektive 0,7 procent av potentiell BNP, se tabell 1. Det är högre än överskottsmålets nivå och 2023 är avvikelsen nästan så stor att den kan kategoriseras som en tydlig avvikelse (minst 0,5 procentenheter).
Tabell 1 Finansiellt sparande i den offentliga sektorn och indikator för överskottsmålet (procent av BNP och procent av potentiell BNP)
2021 | 2022 | 2023 | 2024 | 2025 | |
---|---|---|---|---|---|
Finansiellt sparande | -0,1 | 0,6 | 0,2 | 0,4 | 1,4 |
Strukturellt sparande* | 0,5 | 0,4 | 0,7 | 1,2 | 1,8 |
BNP-gap* | -0,6 | 0,2 | -1,7 | -1,5 | 0,0 |
Anm.: * Procent av potentiell BNP.
Källa: Budgetpropositionen för 2023.
2.2.2 Plan för återgång till målet saknades i 2022 års ekonomiska vårproposition
Om regeringen bedömer att det finns en tydlig avvikelse från överskottsmålet innevarande år eller för det närmast följande budgetåret är den skyldig att redogöra för en återgång till överskottsmålet.
I 2022 års ekonomiska vårproposition uppgår det strukturella sparandet till ‑0,4 procent av potentiell BNP 2022, vilket är en tydlig avvikelse mot överskottsmålet. En plan för återgång till målet var således påkallad enligt budgetlagen och borde funnits med i 2022 års ekonomiska vårproposition enligt Riksrevisionens bedömning.
Tabell 2 Finansiellt sparande i den offentliga sektorn och indikator för överskottsmålet (procent av BNP och procent av potentiell BNP)
2021 | 2022 | 2023 | 2024 | 2025 | |
---|---|---|---|---|---|
Finansiellt sparande | -0,2 | -0,5 | 0,7 | 0,8 | 1,4 |
Strukturellt sparande* | -0,2 | -0,4 | 0,5 | 0,9 | 1,5 |
BNP-gap* | -0,9 | 0,3 | 0,3 | 0,0 | 0,0 |
Anm.: * Procent av potentiell BNP.
Källa: 2022 års ekonomiska vårproposition.
2.3 Med den tidigare metoden skulle överskottsmålets nivå överskridits med stor marginal
Regeringen har ändrat metoden för att beräkna det strukturella sparandet. Vi bedömer att metodförändringen utgör ett avsteg från den vedertagna metoden. Det saknas information om att metoden förändrats och vilka konsekvenser förändringen får. Riksrevisionens granskning visar att om det strukturella sparandet hade beräknats med den tidigare metoden skulle överskridandet av målnivån 2022 och 2023 varit betydligt större än vad som presenteras i budgetpropositionen för 2023. Det innebär att regeringen skulle ha behövt ha en plan för återgång till överskottsmålet om inte beräkningsmetoden hade ändrats.
Riksrevisionen har efterfrågat en beräkning från Finansdepartementet som visar det strukturella sparandet i budgetpropositionen för 2023 beräknat med den tidigare metoden men inte fått någon sådan. Vi har fått besked om att de inte gjort en sådan beräkning.[26] Riksrevisionen har därför behövt uppskatta effekten av metodförändringen själva.[27] Finansdepartementet har bekräftat att vår beräkning ser ut som ett rimligt sätt att approximera en beräkning med tidigare metod.[28] Beräkningen beskrivs närmare i bilaga 1.
2.3.1 Konsekvenserna av att regeringen ändrat beräkningsmetod i budgetpropositionen för 2023
Metodförändringen får som konsekvens att det strukturella sparandet ändras både bakåt och framåt i tiden, se diagram 1. Prognosen för det strukturella sparandet 2022 och 2023 i budgetpropositionen för 2023 uppgår till 0,4 respektive 0,7 procent av potentiell BNP. Om det strukturella sparandet hade beräknats med den tidigare metoden skulle sparandet varit betydligt högre och uppgått till 0,9 respektive 1,6 procent av potentiell BNP, allt annat lika. Det hade då inneburit en tydlig avvikelse från överskottsmålet. Budgetutrymmet 2023 hade varit större, motsvarande 55 miljarder kronor mer. Ett större budgetutrymme 2023 hade emellertid inte per automatik inneburit att regeringen borde ha föreslagit en annan utformning av finanspolitiken, särskilt med tanke på den höga inflationen och samspelet med penningpolitiken.
I budgetpropositionen uppgick förändringen av det strukturella sparandet mellan 2022 och 2023 till 0,3 procentenheter. Om regeringen hade beräknat strukturellt sparande med den tidigare metoden skulle förändringen av det strukturella sparandet uppgått till 0,7 procentenheter, vilket indikerar en mer åtstramande finanspolitik jämfört med vad som presenterades i budgetpropositionen för 2023.
Diagram 1 Strukturellt sparande med den nya respektive tidigare metoden
Källa: Prop. 2022/23:1 och Riksrevisionen.
Anm.: Siffrorna för strukturellt sparande, ny metod (röd linje) är hämtade från budgetpropositionen för 2023. Siffrorna för strukturellt sparande, tidigare metod (svart linje) är uppskattade och beräknade av Riksrevisionen, se bilaga 1.
2.3.2 Det framgår inte att regeringen har ändrat metod
Metodförändringen gjordes i juni 2022. Först i samband med publiceringen av budgetpropositionen för 2023 publicerades två promemorior på regeringens webbplats: ”Metod för beräkning av potentiella variabler, november 2022” och ”Metod för beräkning av strukturellt sparande i offentlig sektor, november 2022”.[29] I dokumenten, och i noter till tabeller i budgetpropositionen, finns beskrivningar av hur strukturellt sparande och potentiell BNP i löpande pris beräknas. Det framgår emellertid inte att beräkningsmetoden för potentiell BNP i löpande pris har förändrats vilket påverkar strukturellt sparande.
Informationen som lämnas i promemoriorna och budgetpropositionen är kortfattad och det krävs att läsaren är insatt i beräkningarna av det strukturella sparandet för att förstå att det genomförts en förändring och vilka konsekvenserna är. Läsaren behöver ha kunskap om den tidigare metoden, eller utläsa i budgetpropositionens tabeller att en viss justeringspost mellan det finansiella och strukturella sparandet skiljer sig från hur posten tidigare förhållit sig till BNP-gapet storleksmässigt. Att en metodförändring ägt rum har vi fått bekräftat när vi ställt frågor till Finansdepartementet. Enligt Finansdepartementet skedde metodförändringen i juni 2022, efter publiceringen av 2022 års ekonomiska vårproposition.[30]
2.3.3 Motivet bakom metodförändringen har varit att utjämna det strukturella sparandet
Finansdepartementet uppger att motivet bakom metodförändringen har varit att utjämna det strukturella sparandet. Under perioder av snabbt ökande inflation kan det annars, med den tidigare metoden, uppstå stora variationer i budgetutrymmet. Till exempel skulle budgetutrymmet 2023 blivit betydande samtidigt som budgetutrymmet 2024 och 2025 hade blivit mycket litet.[31]
Finansdepartementet uppger att analysen som låg till grund för metodförändringen baserades på att inkomsterna ökar i samma takt som priserna medan utgifterna i hög grad styrs av prisbasindex och pris- och löneuppräkningen som påverkar utgifterna med fördröjning. Det finns dock ingen skriftlig analys som visar att volatiliteten i det strukturella sparandet väsentligen beror på inflationen. Finansdepartementet lyfter emellertid fram att ett sätt att illustrera effekten av att volatiliteten i det strukturella sparandet beror på inflationen är att det uppkommer en skillnad när man beräknar det strukturella sparandet med den nya och tidigare metoden.[32]
2.3.4 Den ändrade metoden
Den ändrade metoden påverkar potentiell BNP i löpande pris. Denna variabel är central, bland annat eftersom det strukturella sparandet som andel av potentiell BNP beror på denna i såväl täljare som nämnare. Under de år som strukturellt sparande har beräknats av regeringen och dess expertmyndigheter, har potentiell BNP i löpande pris beräknats genom att BNP i löpande pris justerats för det estimerade BNP-gapet (i fasta priser).[33] Någon justering för att prisnivån är hög/låg har inte skett.
Regeringens ändring av metod innebär att en sådan justering införts. Justeringen beräknas utifrån en skattning av trenden i den faktiska BNP-deflatorn.[34] När faktiskt pris avviker från trendpris kommer regeringens beräkning av potentiell BNP i löpande pris vara annorlunda jämfört med i tidigare beräkningar. Konjunkturinstitutet och Ekonomistyrningsverket har inte gjort motsvarande metodförändring.
Effekten av metodförändringen är att det strukturella sparandet jämnas ut, se diagram 1. I budgetpropositionen för 2023 är summan av det strukturella sparandet 2019–2025 ungefär detsamma oavsett metod, men för enskilda år är skillnaden stor. För 2022 och 2023, de år som ska användas vid uppföljningen av överskottsmålet, blir det strukturella sparandet betydligt lägre med regeringens nya sätt att räkna.
2.4 Det är inte tydligt vad som skiljer regeringens och expertmyndigheternas prognoser åt
Överskottsmålet följs upp med det strukturella sparandet för det innevarande och det närmast följande året. Olika bedömningar kan leda till skilda uppfattningar om det finns en tydlig avvikelse från överskottsmålet och hur finanspolitiken bör utformas i förhållande till målet. Det är därför viktigt att regeringen tydligt redogör för skillnaderna mellan prognoserna. Vi bedömer att det i budgetpropositionen för 2023 inte tydligt framgår vad som skiljer regeringens och expertmyndigheternas prognoser för det strukturella sparandet åt.
Riksrevisionen har under lång tid påtalat att de skillnader som finns bör förklaras mer ingående. I 2022 års ekonomiska vårproposition var prognosjämförelsen mer utvecklad än tidigare. Det framgick på ett tydligt sätt vad som skiljde regeringens och expertmyndigheternas prognoser åt. Men i budgetpropositionen för 2023 var jämförelsen återigen mer kortfattad. Regeringens och andra prognosmakares bedömningar av strukturellt sparande framgår av tabell 3.
Tabell 3 Olika bedömningar av strukturellt sparande (procent av potentiell BNP)
2022 | 2023 | 2024 | 2025 | |
---|---|---|---|---|
Regeringen (8 november) | 0,4 | 0,7 | 1,2 | 1,8 |
Konjunkturinstitutet (28 september) | 1,0 | 1,0 | 0,5 | (0,3) |
Ekonomistyrningsverket (21 september) | 0,1 | 0,8 | 1,1 | 1,4 |
Europeiska kommissionen (16 maj) | 0,0 | 1,2 | – | – |
Anm.: Konjunkturinstitutets bedömning 2025 är inte en prognos, utan ett antagande.
Källa: Budgetpropositionen för 2023.
Regeringen skriver:
Skillnaderna mellan prognoserna är i vissa fall annorlunda vid jämförelser av det strukturella sparandet än vid jämförelser av det finansiella sparandet. Detta kan bero dels på olika bedömningar av potentiella variabler, dels på skillnader i beräkningsmetoder.
Dessa skillnader medför att såväl KI som ESV räknar med ett positivt bidrag från potentiella variabler som är större än regeringens bedömning 2022 och 2023.[35]
Det framgår inte vad regeringen menar med ”ett positivt bidrag från potentiella variabler” eller om det större positiva bidraget är ett resultat av att regeringen nu förändrat beräkningsmetoden. Finansdepartementet uppger att de inte har en klar bild av hur olika metodskillnader bidrar till skillnader i bedömningen mellan Finansdepartementet, Konjunkturinstitutet och Ekonomistyrningsverket. Det beror på att det strukturella sparandet utgör ett netto som påverkas av prognosskillnader i alla led. Det är dock troligt att den ändrade metoden är en delförklaring till skillnaderna.[36]
Regeringens och expertmyndigheternas prognoser för strukturellt sparande är relativt lika 2023. Vid en jämförelse av strukturellt sparande där metoderna är jämförbara skulle regeringens prognos emellertid vara närmare dubbelt så hög som vissa av expertmyndigheternas prognoser. Det strukturella sparandet i budgetpropositionen för 2023 beräknat med den tidigare metoden hade varit 1,6 procent av potentiell BNP 2023, att jämföra med 1,0 (Konjunkturinstitutet) och 0,8 (Ekonomistyrningsverket). Det tyder på att det utöver metodförändringen även finns annat som skiljer prognoserna åt.