7. Slutsatser och rekommendationer

Avsnitt

7.1 Ändrad beräkningsmetod har stor påverkan på tolkningen av finanspolitiken men det framgår inte

Det strukturella sparandet är högre än överskottsmålets nivå i budgetpropositionen för 2023, men avvikelsen är inte så stor att den kan betraktas som en tydlig avvikelse från målet. Det framgår emellertid inte av regeringens redovisning att regeringen har genomfört en metodförändring som har stor effekt på det strukturella sparandet. Metodförändringen är betydelsefull eftersom den har fått stora effekter på indikatorn för att mäta uppfyllelsen av överskottsmålet och därmed också budgetutrymmet. Metodförändringen har också betydelse för tolkningen av finanspolitikens inriktning. Det kan ha betydelse i nuläget, inte minst för samspelet mellan finanspolitiken och penningpolitiken. Avsaknaden av information om metodförändringen riskerar att leda till att Riksbankens beslutsunderlag i denna del kan bygga på en felaktig tolkning av finanspolitikens stramhet.

Riksrevisionens granskning visar att i budgetpropositionen för 2023 påverkar metodförändringen det strukturella sparandet både bakåt och framåt i tiden. För 2022 och 2023, de år som ska användas i uppföljningen av överskottsmålet, är det strukturella sparandet betydligt lägre jämfört med om metodförändringen inte genomförts. Med den metod som användes tidigare finns det en tydlig avvikelse från överskottsmålet, finanspolitiken hade tolkats som mer åtstramande och budgetutrymmet 2023 är betydligt större, allt annat lika. Även om metodförändringen inte per automatik innebär att regeringen borde föreslagit en annan utformning av finanspolitiken, hade de finanspolitiska övervägandena skett i ett annat ljus. Det hade inneburit att utrymmet för en mer expansiv finanspolitik hade varit tydligare, oaktat hänsynen till penningpolitiken.

Det framgår inte heller av regeringens prognosjämförelse att det finns större skillnader mellan olika prognosmakares bedömningar av det strukturella sparandet, som bland annat beror på att regeringen har förändrat beräkningsmetoden. Jämförelser av prognoser för strukturellt sparande är viktiga, särskilt för att riksdagen ska kunna ta ställning till regeringens prognoser. Riksrevisionen har under flera år efterfrågat bättre jämförelser. När beräkningsmetoderna skiljer sig åt är det ännu viktigare att regeringen redovisar prognosskillnaderna på ett tydligt sätt.

7.2 Metodförändringen utgör ett avsteg från vedertagen metod

Uppföljningen av överskottsmålet har genom åren kritiserats för att vara otydlig, bland annat till följd av att det funnits flera indikatorer. Efter en översyn av överskottsmålet övergick uppföljningen 2019 till att centreras till det strukturella sparandet det innevarande och nästkommande året. Det infördes också i ramverket att det strukturella sparandet ska vara beräknat enligt vedertagna metoder. Förändringarna var en del av en skärpt uppföljning och utvärdering. Vad som är att betrakta som vedertagen metod specificerades emellertid inte närmare, men regeringen och dess expertmyndigheter har de senaste åren använt en i stort sett gemensam metod för att beräkna det strukturella sparandet.

Regeringens metodförändring aktualiserar återigen frågan om uppföljningen av överskottsmålet. Det är det rådande läget med hög inflation som föranlett metodförändringen och motivet till förändringen har varit att jämna ut det strukturella sparandet eftersom det ger upphov till stora variationer i budget­utrymmet. Även om metodförändringen endast omfördelar sparande mellan åren blir det problematiskt när ramverket stipulerar en uppföljning av det strukturella sparandet för vissa år (innevarande och nästkommande år). Regeringens expertmyndigheter har inte heller gjort motsvarande metodförändring. Riksrevisionen bedömer att regeringens och expertmyndigheternas metod för att beräkna strukturellt sparande nu skiljer sig åt på ett väsentligt sätt och att regeringens metodförändring är ett avsteg från vad som fram tills nu varit den vedertagna metoden för att beräkna det strukturella sparandet.

Riksrevisionen kan inte bedöma om regeringens nya metod för att beräkna strukturellt sparande är bättre eller sämre än den metod som regeringen tidigare använde, eftersom det inte finns något underlag som möjliggör ett sådant ställningstagande. För att ta ställning till den frågan skulle det behövas ett underlag som visade skillnaderna mellan de olika metoderna utifrån olika perspektiv. Det skulle bland annat behöva belysas hur olika inflationsscenarion påverkar beräkningen av det strukturella sparandet. Dessutom behövs en analys av hur utjämningen av budgetutrymmet samspelar med det finanspolitiska ramverket, finanspolitikens konjunkturstabiliserande roll och penningpolitiken.

Det är fullt rimligt att metoden för att beräkna strukturellt sparande ska kunna utvecklas om behov finns. Det är emellertid Riksrevisionens bedömning att sådan metodutveckling som väsentligt påverkar strukturellt sparande behöver vara transparent och baseras på fullständigt underlag och helst ske gemensamt mellan Finansdepartementet, Konjunkturinstitutet och Ekonomistyrningsverket.

7.3 Det finns behov av ett mer utvecklat ramverk när det gäller samspelet mellan finanspolitik och penningpolitik

Den finanspolitiska inriktning som regeringen föreslår i budgetpropositionen för 2023 innebär att det strukturella sparandet stärks 2023 trots det svaga konjunkturläget. Regeringen betraktar finanspolitiken som neutral och motiverar sin finanspolitiska inriktning med att den tar hänsyn till penningpolitiken.

Riksrevisionen bedömer att det inte strider mot det finanspolitiska ramverket att i detta läge med hög inflation ta hänsyn till penningpolitiken, även om ramverket i delar samtidigt ger stöd till en mer expansiv finanspolitik eftersom det finns ett överskott som kan användas för att motverka lågkonjunkturen. Mot detta står risken att en efterfrågestimulans kan påverka inflationen och penningpolitiken i icke-önskvärd riktning. Det finanspolitiska ramverket ger emellertid ingen närmare beskrivning eller vägledning om hur hänsynen till penningpolitiken ska tas. Den sparsamma beskrivningen gör det svårt att bedöma lämpligheten i den finanspolitiska inriktningen.

7.4 Redovisningen av finanspolitikens inriktning är otydlig

Riksrevisionen bedömer att regeringens redovisning av finanspolitikens inriktning är otydlig och i delar även missvisande. Regeringen anför i budgetpropositionen för 2023 att budgeten är svagt åtstramande men att budgeten och elprisstödet sammantaget bedöms innebära en neutral finanspolitik.

Det är dock oklart vad regeringen baserar sin bedömning om att finanspolitiken är neutral på. Det är exempelvis svårt att förstå från regeringens redovisning att elprisstödet på 55 miljarder kronor endast skulle leda till att den åtstramande effekten blir neutral. Det framgår inte heller att bedömningen utgår från förändringen av det primära strukturella sparandet, det vill säga exklusive nettot av kapitalinkomster och kapitalutgifter. Det är också en olyckligt vald terminologi att använda begreppet ”budget” eftersom budgeten (statens budget) inkluderar elprisstödet.

Regeringen hade på ett tydligare sätt behövt beskriva hur den kommer fram till sin bedömning och vad den menar. Det är särskilt viktigt i rådande läge när det finns ett stort behov av samspel mellan finanspolitiken och penningpolitiken.

7.5 Höjningen av utgiftstaket strider inte mot ramverket

I samband med regeringsskiftet 2022 har utgiftstaket höjts väsentligt för 2023–2025. Det är det fjärde året i rad med en stor upprevidering av tidigare beslutade utgiftstak. Regeringen anger finanspolitiskt motiverade skäl till att höja taket: ett möjliggörande av prioriterade reformer och säkerställande av tillräckligt stora marginaler för ovanligt stora finanspolitiska risker.

Riksrevisionen bedömer att höjningen av utgiftstaket inte strider mot det finanspolitiska ramverket. Det är inte orimligt att höja utgiftstaket som regeringen föreslår, givet de stora osäkerheter som nu råder. När osäkerheten minskar och om det visar sig att behovet av marginaler blir mindre än befarat finns det emellertid en risk för att prioriteringen mellan utgifter inte blir lika effektiv som den hade blivit om utgiftstaket tydligare utgjort en begränsning för de statliga utgifterna. Riksrevisionen bedömer att regeringen då bör överväga att justera ner utgiftstakets nivåer. Riksrevisionen bedömer vidare att det är oklart vad som varit styrande vid valet av nivån på utgiftstaket. Det är inte heller tydligt vilken syn som regeringen har på det framtida skatteuttaget.

7.6 Redovisningen av skuldankaret och balanskravet är i huvudsak transparent

Den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld riskerar att underskrida skuldankarets toleransintervall. Regeringens prognos i budgetpropositionen för 2023 är att bruttoskulden kommer att underskrida den nedre gränsen 2023. Regeringens uppföljning av skuldankaret är kortfattad men Riksrevisionen bedömer att den är tillräckligt transparent.

Riksrevisionen bedömer att regeringens bakåtblickande uppföljning av kommunernas och regionernas balanskrav redovisas på ett transparent sätt. Regeringen bedömer att kommunsektorn som helhet kommer att klara balanskravet även 2022–2025, men det är dock otydligt om bedömningen baseras på tillgänglig information eller utgörs av ett antagande.