Avsnitt
1.1 Motiv till granskning
Skattepolitiken ska enligt riksdagen och regeringen bland annat skapa förutsättningar för en hög sysselsättning och ett rättvist fördelat välstånd.[1] Skattereglerna för arbetsinkomster och andra förvärvsinkomster är i detta sammanhang viktiga eftersom de påverkar både incitamentet att arbeta och hushållens disponibla inkomster. Sänkt skatt på arbetsinkomster gör att det blir mer lönsamt att arbeta jämfört med att inte arbeta. Samtidigt kan sänkt skatt på arbete leda till en mer ojämn inkomstfördelning eftersom personer som arbetar i genomsnitt har högre inkomster än personer som inte arbetar.
Jobbskatteavdraget infördes i syfte att göra det mer lönsamt att arbeta.[2] Finansdepartementet har beräknat att jobbskatteavdragets fyra första steg, som infördes åren 2007–2010, leder till en ökning av antalet arbetade timmar med motsvarande 100 000 årsarbetskrafter på lång sikt.[3] Riksrevisionen har i en tidigare granskning bedömt att beräkningarna av effekterna av de fyra första stegen är tillförlitliga.[4]
Sedan Riksrevisionens granskning gjordes har beskattningen av arbetsinkomster och andra förvärvsinkomster förändrats. Jobbskatteavdraget har höjts för att ytterligare förstärka incitamentet att arbeta, men samtidigt har andra skatteförändringar gjorts av fördelningspolitiska skäl och rättviseskäl, bland annat införandet av en avtrappning av jobbskatteavdraget vid höga inkomster, förstärkningar av det förhöjda grundavdraget för personer som är över 65 år och skattesänkningar för personer som har sjukersättning och aktivitetsersättning. De fördelningspolitiskt motiverade skatteändringarna innebär att skillnaden i beskattning mellan arbetsinkomster och andra förvärvsinkomster har minskat, vilket i sig försvagar incitamentet att arbeta och därmed står i kontrast till jobbskatteavdraget som syftar till att göra det mer lönsamt att arbeta. Även andra närliggande skatteregler som har förändrats på senare år kan tänkas påverka hur mycket människor arbetar. Dessa ändringar, bland annat slopad värnskatt och en skattereduktion för förvärvsinkomster, kan också ha tydliga effekter på inkomstfördelningen.
Riksrevisionen har tidigare funnit att det finns brister i regeringens beslutsunderlag till riksdagen inför stora reformer.[5] Det är viktigt att regeringens underlag till riksdagen ger en god bild av vilka effekter nya skatteregler kan förväntas ha på sysselsättning, antal arbetade timmar och inkomstfördelning. Om regeringens underlag är bristfälligt finns det risk för att den beslutade skattepolitiken inte speglar riksdagens önskade avvägning mellan en hög sysselsättning och ett rättvist fördelat välstånd.
1.2 Övergripande revisionsfråga och avgränsningar
Den övergripande revisionsfrågan är följande:
Har regeringen gett en bra bild av hur föreslagna ändringar av jobbskatteavdraget och närliggande skatteregler skapar förutsättningar för en hög sysselsättning, fler arbetade timmar och ett rättvist fördelat välstånd?
Den övergripande revisionsfrågan besvaras med hjälp av följande delfrågor:
- Har de föreslagna ändringarna påverkat förutsättningarna för en hög sysselsättning och fler arbetade timmar?
- Har regeringens redovisning till riksdagen av de föreslagna ändringarnas förväntade effekter på sysselsättning, antal arbetade timmar och inkomstfördelningen varit av god kvalitet?
Granskningen omfattar de mest väsentliga förändringarna av skattereglerna för förvärvsinkomster som har gjorts 2011–2023: förstärkt jobbskatteavdrag, avtrappning av jobbskatteavdraget, skattesänkningar för personer över 65 år genom det förstärkta grundavdraget, höjd åldersgräns för det förstärkta grundavdraget, skattereduktion för personer med sjukersättning och aktivitetsersättning, förändrade skiktgränser för statlig inkomstskatt, avskaffad värnskatt, skattereduktion för förvärvsinkomster, tillfällig skattereduktion för arbetsinkomster samt förstärkt jobbskatteavdrag för personer över 65 år.[6]
Några av regeländringarna under perioden föreslogs inte av regeringen, utan tillkom i riksdagens budgetbehandling.[7] Dessa regeländringar omfattas inte av granskningen.
1.3 Bedömningsgrunder
1.3.1 Riktlinjer för skattepolitiken
Skattepolitikens främsta syfte är enligt de skattepolitiska riktlinjerna att finansiera offentliga utgifter. Skattepolitiken ska förutom att säkra goda och stabila skatteintäkter även skapa förutsättning för en hållbar tillväxt och en hög sysselsättning. Den ska även skapa förutsättningar för ett rättvist fördelat välstånd och bidra till att på ett kostnadseffektivt sätt styra mot ett miljömässigt och hållbart samhälle. För att skapa ett växande välstånd måste produktiviteten och det totala antalet arbetade timmar i ekonomin öka, samt fler jobb skapas, enligt riktlinjerna.[8]
Skatte- och utgiftssystemen har en omfördelande roll. Det finns enligt riktlinjerna därför anledning att särskilt beakta vilka fördelningseffekter olika åtgärder kan få. Det ska enligt riktlinjerna finnas ett samspel mellan effektivitets- och fördelningsaspekter i skattepolitiken.[9]
De nuvarande skattepolitiska riktlinjerna beslutades av riksdagen 2015. Även de tidigare skattepolitiska riktlinjerna, från 2008, lyfte fram vikten av en hög sysselsättning och en rättvis fördelning. Enligt dessa riktlinjer skulle skattereglerna bidra till att öka den varaktiga sysselsättningen (antalet arbetade timmar) och skattepolitiken skulle utformas så att målen om en generell och rättvist fördelad välfärd och högre sysselsättning säkerställs. Även enligt de tidigare riktlinjerna skulle det finnas ett samspel mellan effektivitets- och fördelningsaspekter i skattepolitiken.[10]
1.3.2 Det finanspolitiska ramverket
Det finanspolitiska ramverket innehåller bland annat bestämmelser och principer som styr hur finanspolitiken ska redovisas. För att ramverket ska vara styrande för politiken, och för att finanspolitiken ska vara möjlig att följa upp, är det viktigt att redovisningen av finanspolitiken är transparent och heltäckande. Medborgarna ska också ha möjlighet till insyn i finanspolitiken.[11]
I ramverket finns det principer för hur utgiftsökningar och inkomstminskningar ska finansieras. Finansieringen av en reform ska kunna härledas till en föreslagen regeländring eller annan konkret åtgärd. Eventuella så kallade dynamiska effekter bör enligt ramverksskrivelsen inte användas som finansiering. Dock bör en dynamisk analys ingå som en del av beslutsunderlaget.[12]
Det framgår av ramverket att alla reformförslag analyseras i möjligaste mån utifrån sina effekter på de offentliga finanserna, BNP, sysselsättning och inkomstfördelningen. Effektberäkningar görs för förslag som kan förväntas ha betydande samhällsekonomiska konsekvenser, med bästa möjliga metoder.[13]
1.3.3 Konkreta bedömningsgrunder
Delfråga 1: Har de föreslagna ändringarna påverkat förutsättningarna för en hög sysselsättning och fler arbetade timmar?
Det är sällan teoretiskt tydligt hur en skatteförändring påverkar sysselsättning och antalet arbetade timmar. En indikation på att förutsättningarna för en hög sysselsättning påverkas är dock att de ändrade skattereglerna gör att det blir mer eller mindre lönsamt att arbeta jämfört med att inte arbeta. För att närmare kunna uppskatta hur en skatteförändring kan förväntas påverka sysselsättningen och antalet arbetade timmar behövs det empiriska studier eller modellsimuleringar.
Vi anser att det är rimligt att inte bara beakta en reforms absoluta effekter på sysselsättningen och antalet arbetade timmar utan även att beakta dessa effekter i förhållande till effekten på de offentliga finanserna. Ett mått som fångar detta är den så kallade självfinansieringsgraden.[14] Självfinansieringsgraden för en skattesänkning anger hur stor del av reformens kortsiktiga offentligfinansiella kostnad som täcks av att skatteintäkter ökar och transfereringsutgifter minskar till följd av individernas förändrade beteende. Självfinansieringsgraden för en skattehöjning anger på motsvarande sätt hur stor del av reformens kortsiktiga offentligfinansiella intäkt som försvinner av att skatteintäkter minskar och transfereringsutgifter ökar till följd av individernas förändrade beteende. Om självfinansieringsgraden är mycket hög bedömer vi att effekterna på sysselsättningen och antalet arbetade timmar är betydande. Enligt oss är detta i linje med andemeningen i de skattepolitiska riktlinjerna, som säger att skattepolitikens främsta syfte är att finansiera offentliga utgifter.
Vi bedömer att en föreslagen ändring har påverkat förutsättningarna för en hög sysselsättning och fler arbetade timmar utifrån en samlad bild av följande kriterier:
- Studier av regeländringen eller liknande regeländringar ger stöd åt att sysselsättningen och antalet arbetade timmar har påverkats.
- Regeländringen gör att det blir mer eller mindre lönsamt för individer att arbeta jämfört med att inte arbeta.
- Självfinansieringsgraden är mycket hög.
Delfråga 2: Har regeringens redovisning till riksdagen av de föreslagna ändringarnas förväntade effekter på sysselsättning, antal arbetade timmar och inkomstfördelningen varit av god kvalitet?
Enligt bedömningsgrunderna är hög sysselsättning, fler arbetade timmar och ett rättvist fördelat välstånd viktiga för skattepolitikens utformning, och reformförslag bör analyseras utifrån sina effekter på sysselsättningen och inkomstfördelningen. För att tillgodose riksdagens behov av ett gott beslutsunderlag och medborgarnas möjlighet till insyn ställer vi vissa krav på regeringens redovisning.
Vi bedömer att regeringens redovisning till riksdagen avseende förväntade effekter på sysselsättning och antalet arbetade timmar har varit av god kvalitet om samtliga av följande villkor är uppfyllda:
- Redovisningen innehåller någon form av analys av förväntade effekter på sysselsättning och antal arbetade timmar.
- Redovisningen innehåller en kvantitativ analys av förväntade effekter på sysselsättning och antal arbetade timmar om betydande effekter kan förväntas enligt vår bedömning i delfråga 1 eller enligt expertmyndigheters remissyttranden.
- Redovisningen är tydlig.
De myndigheter vi betraktar som expertmyndigheter är Arbetsförmedlingen (AF), Ekonomistyrningsverket (ESV), Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering (IFAU), Konjunkturinstitutet (KI), Pensionsmyndigheten (PM) och Skatteverket (SKV).
Vi bedömer att regeringens redovisning till riksdagen avseende förväntade effekter på inkomstfördelningen har varit av god kvalitet om samtliga av följande villkor är uppfyllda:
- Redovisningen innehåller en kvantitativ analys av skatteförändringens direkta (statiska) fördelningseffekter.
- När skatteförändringen förväntas ha betydande effekter på sysselsättningen eller antalet arbetade timmar finns det någon form av analys av skatteförändringens indirekta (dynamiska) fördelningseffekter.
- Redovisningen är tydlig.
1.4 Metod och genomförande
1.4.1 Delfråga 1: Har de föreslagna ändringarna påverkat förutsättningarna för en hög sysselsättning och fler arbetade timmar?
För att besvara delfråga 1 har vi gjort beräkningar och sammanställt tidigare studier på området.
Beräkningar av ersättningsgrader
Vi har gjort beräkningar av skatteförändringarnas effekter på ersättningsgraden. Ersättningsgraden är ett mått som anger den disponibla inkomsten om en individ inte arbetar i förhållande till den disponibla inkomsten om personen arbetar. Om skatten sänks på arbetsinkomster men inte på exempelvis arbetslöshetsersättning sjunker ersättningsgraden. Det ger incitament för att arbeta och förmodas därför leda till en ökad sysselsättning.
Vi har beräknat ersättningsgrader vid arbetslöshet, sjukskrivning samt vid sjukersättning och aktivitetsersättning för åren 2006–2022 med hjälp av Statistiska centralbyråns (SCB) mikrosimuleringsmodell FASIT. Modellen beräknar effekterna av förändringar i skatte-, avgifts- och transfereringssystemen för individer och hushåll. FASIT används av bland andra Finansdepartementet för beräkningar av offentligfinansiella och fördelningsmässiga effekter av regeländringar. Vi har undersökt hur stor del av förändringarna i ersättningsgraderna som har sin grund i förändrade skatteregler, förändrade regler i transfereringssystemen respektive förändrade löner och andra ekonomiska förhållanden.
Vi har också beräknat ersättningsgraden vid ekonomiskt bistånd med hjälp av FASIT:s typfallsmodell och vid etableringsersättning genom egna beräkningar. Vi har beräknat skatteförändringarnas effekter med hjälp av en skattemodell vi har utvecklat.
Vi har tagit fram ett eget mått (PA-kvot) som har likheter med ersättningsgrad, som är tänkt att fånga hur lönsamt det har varit för personer som är 65 år att arbeta ett år till. För att göra detta har vi använt Pensionsmyndighetens typfallsmodell. Skatteförändringarnas effekter har vi beräknat med hjälp av vår skattemodell.
De olika måtten och modellerna beskrivs mer utförligt i bilaga 2.
Beräkningar av effekter på arbetsutbud och inkomstfördelning
Vi har uppdragit åt professor Lennart Flood att göra beräkningar av skatteförändringarnas effekter på arbetsutbud och inkomstfördelning. Även dessa beräkningar har gjorts med hjälp av SCB:s mikrosimuleringsmodell FASIT, åtminstone delvis. FASIT är i grunden en statisk modell, vilket betyder att den inte räknar med några förändringar i hushållens beteende. Det går dock att ta hänsyn till att individers arbetsutbud kan ändras vid regeländringar genom en arbetsutbudsmodell som är kopplad till FASIT. Arbetsutbudsmodellen har använts av Finansdepartementet, bland annat vid beräkningar av arbetsutbudseffekter av jobbskatteavdraget. En anledning till att Finansdepartementet använder simuleringar för effektberäkningar vid regeländringar är att reformer som inte har genomförts inte kan skattas empiriskt.
FASIT:s arbetsutbudsmodell har även använts tidigare av Riksrevisionen och Konjunkturinstitutet med flera. Beräkningarna av effekter på arbetsutbud och inkomstfördelning beskrivs i en underlagsrapport som går att ladda ner från Riksrevisionens webbplats.
Vi har använt FASIT för att beräkna effekter av skatteändringar av två skäl. Det ena skälet är att Finansdepartementet använder modellen. Liknande beräkningar som de vi redovisar har också varit möjliga för Finansdepartementet att ta fram som underlag inför beslut om skatteändringar. Det andra skälet är att det saknas empiriska studier av vissa av de skatteändringar vi granskar, bland annat för att det är svårt att mäta den kontrafaktiska utvecklingen vid ändrade skatteregler.
Utförliga beskrivningar av arbetsutbudsmodellen finns i en rapport från Finansdepartementet och i en tidigare underlagsrapport till Riksrevisionen av Lennart Flood.[15] I beskrivningarna bedöms modellresultaten vara i linje med resultat från empiriska studier och bedöms därför vara rimliga. Det finns även andra simuleringsmodeller än FASIT som har använts för att utvärdera skatteändringar i Sverige. Det rör sig både om mikrosimuleringsmodeller och andra simuleringsmodeller.[16]
1.4.2 Delfråga 2: Har regeringens redovisning till riksdagen av de föreslagna ändringarnas förväntade effekter på sysselsättning, antal arbetade timmar och inkomstfördelningen varit av god kvalitet?
För att besvara delfråga 2 har vi gått igenom de propositioner som behandlar de skatteförslag som omfattas av granskningen. Vi har också gått igenom remissyttranden för dessa förslag. Vi har även intervjuat handläggare vid Finansdepartementet för att få en bild av hur analysarbetet har bedrivits.
1.4.3 Genomförande
Granskningen har genomförts av en projektgrupp bestående av Anna Brink (projektledare) och Tomas Forsfält. En referensperson har lämnat synpunkter på granskningsupplägg och på ett utkast till granskningsrapport: Håkan Selin, docent i nationalekonomi, IFAU. Företrädare för Regeringskansliet (Finansdepartementet) har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till granskningsrapport.