5. Slutsatser och rekommendationer

Avsnitt

5.1 Förändrade skatteregler har gett något bättre förutsättningar för en hög sysselsättning och en jämnare inkomstfördelning

De ändrade skatteregler som omfattas av granskningen och de som tillkommit i riksdagens budgetbehandling har sammantaget inneburit stora skattesänkningar. Granskningen visar att de ändringar som genomfördes 2011–2022 sammantaget har en årlig offentligfinansiell kostnad på omkring 100 miljarder kronor. Då är hänsyn inte tagen till att ändrade skatteregler kan ha påverkat sysselsättning, antal arbetade timmar och karriärval. Den offentligfinansiella kostnaden är 11 procent mindre om sådan hänsyn tas, enligt våra modellberäkningar.

Vi bedömer att de ändrade skattereglerna har positiva effekter på sysselsättningen och antalet arbetade timmar på lång sikt. Den positiva effekten på sysselsättningen beror framför allt på steg 5–7 av jobbskatteavdraget. Steg 6 och 7 föreslogs inte av regeringen utan tillkom i riksdagens budgetbehandling.

De ändrade skattereglerna 2011–2023 har till övervägande del genomförts av rättviseskäl och fördelningspolitiska skäl. De har sammantaget ökat förutsättningarna för en jämnare inkomstfördelning med färre hushåll som har en låg ekonomisk standard.

5.2 Skattesänkningar har varit av mindre betydelse för hur ekonomiskt fördelaktigt det har varit att arbeta jämfört med att inte arbeta

Skatteregler påverkar förutsättningarna för en hög sysselsättning genom att göra det mer eller mindre lönsamt att arbeta jämfört med att inte arbeta. Löneökningar och förändrade regler för transfereringar har dock varit av större betydelse än de förändrade skattereglerna 2011–2022. Det visar våra beräkningar av ersättnings­grader vid arbetslöshet, sjukskrivning, sjukersättning, aktivitetsersättning, etableringsersättning och ekonomiskt bistånd. Ersättningsgraden anger hur stor del av disponibel inkomst vid arbete som erhålls när individen inte arbetar.

Ersättningsgraden vid arbetslöshet, sjukskrivning, sjukersättning och aktivitetsersättning har förändrats förhållandevis lite 2011–2022. Ersättningsgraden vid etableringsersättning och ekonomiskt bistånd har däremot sjunkit under perioden. Skatteändringar har hållit nere ersättningsgraderna. Undantaget är vid sjukersättning och aktivitetsersättning, där en skattereduktion har hållit uppe ersättningsgraden. Ersättningsgraderna har hållits uppe av ändrade regler i transfereringssystemen. Det gäller framför allt reglerna vid arbetslöshet men även vid sjukskrivning, sjukersättning och aktivitetsersättning samt vid ekonomiskt bistånd.

5.3 Sänkt skatt för pensionärer kan ha haft negativa effekter på sysselsättningen

Den största skattesänkningen under perioden 2011–2023 har genomförts genom förstärkningar av det förhöjda grundavdraget. De har minskat statens årliga intäkter med 40 miljarder kronor. Granskningen visar att det förhöjda grundavdraget har gjort det något mindre ekonomiskt fördelaktigt att arbeta ett år till efter 65 jämfört med att gå i pension, särskilt för medel- och höginkomsttagare. Det har också gjort att det inte är nödvändigt att arbeta lika länge för att uppnå samma disponibla inkomst. Sammantaget kan detta ha haft negativa effekter på sysselsättningen.

År 2023 höjdes emellertid åldersgränsen för att få det förhöjda grundavdraget, från 65 till 66. Denna höjning motverkar i viss utsträckning de negativa effekter som det förhöjda grundavdraget möjligen har på sysselsättningen.

Vi har inte kunnat bedöma hur stora effekter dessa regeländringar kan förväntas ha på sysselsättning och antal arbetade timmar och konstaterar att det saknas studier på området.

5.4 Regeringen ger en ofullständig bild av sysselsättningseffekterna av sänkt skatt för pensionärer

Det framgår inte om regeringen bedömer att sysselsättningen och antalet arbetade timmar förväntas öka eller minska av att det förhöjda grundavdraget förstärks. Regeringens bedömning borde, enligt vår mening, ha framgått av förslagens konsekvensanalyser. Bristerna i underlagen gör att riksdagen har fattat beslut om sammantaget mycket stora skattesänkningar utan att ha något bra underlag som beskriver vilka effekter som dessa skattesänkningar kan förväntas få på sysselsättningen.

5.5 Flera små steg har gett regeringen utrymme att inte redovisa effektberäkningar

Det förhöjda grundavdraget har genomförts i 11 steg. Inget av de enskilda stegen har förmodligen haft någon större effekt på sysselsättning och antalet arbetade timmar, men sammantaget kan effekterna av det förhöjda grundavdraget vara betydelsefulla. Vi bedömer att det inte strider mot det finanspolitiska ramverket att regeringen inte har redovisat några effektberäkningar av vare sig de enskilda stegen eller det förhöjda grundavdraget som helhet. Bedömningen beror på att ramverket tar sikte på varje enskilt förslag, där effektberäkningar ska göras för förslag som kan förväntas ha betydande samhällsekonomiska konsekvenser.

Syftet med förstärkningarna av det förhöjda grundavdraget har sedan budgetpropositionen för 2016 varit att pensionärer inte ska beskattas hårdare än löntagare under 65 år. Det har därmed funnits en plan att successivt sänka skatten för dem som är 65 år eller äldre. Det hade varit ett värdefullt underlag för riksdagen med en analys av hela den tänkta reformen vid denna tidpunkt.

5.6 Regeringen saknar en bra modell för att beräkna effekter på arbetsutbudet för äldre

Flera av förslagen som omfattas av granskningen riktas till äldre. Det är, förutom förstärkningar av det förhöjda grundavdraget, höjd åldersgräns för det förhöjda grundavdraget och steg 4 av jobbskatteavdraget för personer som är 65 år eller äldre. Regeringen har inte redovisat beräkningar av effekter på sysselsättning och arbetade timmar för något av dessa förslag. En bidragande orsak till det kan vara att den modell som regelmässigt används av Finansdepartementet för att göra sådana beräkningar, FASIT:s arbetsutbudsmodell, inte är särskilt bra lämpad för att analysera äldres arbetsutbud. Med en bättre modell hade tillförlitliga effektberäkningar kunnat göras.

5.7 Regeringen har inte redovisat effektberäkningar av höjda marginalskatter

Granskningen visar att regeringen enbart redovisar beräkningar av effekter på sysselsättning och antal arbetade timmar för förslag där effekterna förväntas vara positiva. För förslag där effekterna kan förväntas vara negativa redovisas inga beräkningar. Det gäller även för de förslag där regeringen har modeller som lämpar sig för att göra sådana beräkningar. Gemensamt för dessa förslag är att de höjer marginalskatten för höginkomsttagare. Studier av liknande skattehöjningar och reformberäkningar som vi har låtit göra visar att skattehöjningar av det slaget kan ha så pass stora motverkande beteendeeffekter att det är tveksamt om de på lång sikt leder till högre skatteintäkter. Genom att inte redovisa effektberäkningar för dessa förslag ger regeringen en alltför begränsad och delvis förskönad bild av konsekvenserna av höjda marginalskatter.

5.8 Regeringens redovisning av ett förslags effekter på inkomstfördelningen kan standardiseras

Granskningen visar att regeringens redovisning av förslagens effekter på inkomstfördelningen är av god kvalitet i många fall. Regeringen visar i normalfallet ett stapeldiagram där förslagets effekter på inkomsten visas för hela befolkningen uppdelat på inkomstgrupper. Detta ger en tydlig bild av vilka direkta effekter ett förslag har på inkomstfördelningen. Denna redovisning uppfyller de krav som både det finanspolitiska ramverket och de skattepolitiska riktlinjerna ställer på regeringens redovisning och borde vara standard för alla skatteförslag.

Granskningen visar dock att regeringen har gjort avsteg från den normala redovisningen i flera av förslagen om förstärkningar av det förhöjda grundavdraget. Effekterna på inkomstfördelningen redovisas i vissa av förslagen enbart för personer som är 65 år eller äldre, vilket ger en alltför snäv bild av effekterna på inkomstfördelningen. Det beror på att flertalet personer som hör till inkomstgruppen med de lägsta disponibla inkomsterna är under 65 år och därmed inte får en högre disponibel inkomst till följd av dessa skattesänkningar.

5.9 Rekommendationer

Riksrevisionen lämnar följande rekommendationer till regeringen:

• Förbättra konsekvensanalyserna i propositioner med skatteförslag på följande sätt:
  • Redovisa effekter på sysselsättning och antal arbetade timmar oavsett i vilken riktning effekterna pekar.
  • Redovisa kvalitativa effektbedömningar i de fall det inte är möjligt med kvantitativa beräkningar.
  • Standardisera redovisningen av skatteförslagens fördelningseffekter genom att visa effekterna på ekonomisk standard i olika inkomstgrupper för hela befolkningen.
• Utveckla en modell för att beräkna effekter på de äldres arbetsutbud.