4. Regeringens redovisning till riksdagen

Tabell 7 Riksrevisionens bedömning av regeringens redovisning av effekter på sysselsättningen och antal arbetade timmar samt på inkomstfördelningen

Avsnitt

4.1 Regeringens redovisning av förväntade effekter på sysselsättning och antalet arbetade timmar

Vi bedömer att regeringens redovisning till riksdagen av förslagens effekter på sysselsättning och antalet arbetade timmar i vissa delar har varit bristfällig. Regeringen redovisar visserligen någon form av analys av förväntade effekter för nästan samtliga förslag, men alltför få av analyserna är kvantitativa. För de förslag där antalet arbetade timmar förväntas minska redovisas inga effektberäkningar trots att effekterna kan förväntas vara betydande enligt tidigare studier och expert­myndigheternas remissyttranden. Effekterna av förstärkningarna av det förhöjda grundavdraget är genomgående mycket knapphändigt analyserade.

4.1.1 Regeringen har inte redovisat effekter på sysselsättning och arbetade timmar i tillräcklig utsträckning

Regeringen har redovisat någon form av analys av förväntade effekter på syssel­sättning och antal arbetade timmar för samtliga förslag, utom ett. Det visar vår under­sökning av de propositioner som innehåller förslagen till skatteändringar. Det redovisades ingen analys av förväntade effekter på sysselsättning och antal arbetade timmar i förslaget om förstärkt jobbskatteavdrag för personer över 65 år, som infördes 2023.[74] Detta är en skatteändring som vi bedömer kan ha stora positiva effekter på sysselsättningen.

Enligt Finansdepartementet var det angeläget att förstärka jobbskatteavdraget för äldre, eftersom personer som arbetar annars hade fått en skattehöjning det år de fyller 66. Det beror på att jobbskatteavdraget för äldre är fastställt i kronor till skillnad från jobbskatteavdraget för yngre som räknas upp med prisbasbeloppet, och den höga inflationen våren 2022 gjorde att det blev bråttom att ta fram en promemoria. Det var därför knappt om tid för konsekvensanalysen av förslaget, som remitterades i juni 2022. I budgetpropositionen för 2023 användes samma text som i promemorian.[75]

Övriga förslag till skatteändringar kan delas in i två kategorier:

• Analysen av effekterna är kvantitativ. Regeringen redovisar förväntade effekter på antalet personer i arbete och på antalet arbetade timmar. Beräkningarna är gjorda i FASIT:s arbetsutbudsmodell.
• Analysen av effekterna på sysselsättningen är av kvalitativ natur. Regeringen för resonemang om vilka effekter som kan förväntas på sysselsättningen och antalet arbetade timmar.

Det framgår av tabell 8 vilken kategori förslagen till skatteändringar tillhör.

Tabell 8 Regeringens redovisning av skatteförslagens effekter på sysselsättning, antalet arbetade timmar och arbetsutbud

Anm.: * Beräkningen gjordes samlat för jobbskatteavdraget steg 5 och höjd nedre skiktgräns. Förslaget om höjd nedre skiktgräns fick inte stöd i riksdagen.

Gemensamt för de förslag som åtföljdes av effektberäkningar är att de förväntas ha positiva och betydande effekter på sysselsättningen (jobbskatteavdraget steg 5) eller på antalet arbetade timmar bland dem som redan arbetar (avskaffad värnskatt). Det framgår av både regeringens redovisning och vår bedömning av skatteändringarnas effekter, se kapitel 3.

För flertalet förslag redovisade regeringen inte några effektberäkningar, utan enbart kvalitativa bedömningar. Dessa förslag kan delas in i tre underkategorier (markerade med rutor i tabell 8):

1. Skatteändringar vars förväntade effekter på arbetade timmar är betydande, enligt vår bedömning, och negativa och kan beräknas i FASIT:s arbetsutbudsmodell (övre rutan).
2. Skatteändringar vars förväntade effekter inte kan beräknas i FASIT:s arbetsutbudsmodell med tillfredsställande resultat (mellersta rutan).
3. Skatteändringar vars förväntade effekter är små, enligt vår bedömning (nedre rutan).

4.1.2 Inte några effektberäkningar för skatteförslag som höjer marginalskatten för höginkomsttagare

Av särskilt intresse för vår granskning av regeringens redovisning är de tre skatteförslagen i den övre rutan i tabell 8. Samtliga förslag innebär ökad marginalskatt för höginkomsttagare. Förslagens effekter på antalet arbetade timmar är betydande enligt vår bedömning, se kapitel 3, och kan beräknas med tillgängliga modeller. Dessa skattehöjningar kan förväntas ha så pass stora beteendeeffekter att det är tveksamt om de på sikt leder till högre skatteintäkter.

Ingen effektberäkning när marginalskatten höjs, däremot när den sänks

Regeringen har beskrivit beteendeeffekterna av de tre förslagen i den översta rutan på likartat sätt. Avtrappningen av jobbskatteavdraget föreslogs i budgetpropositionen för 2016. I konsekvensanalysen skriver regeringen att den gör bedömningen att den negativa effekten på antalet arbetade timmar bland dem som arbetar är relativt liten. Förslaget om att inte räkna upp den nedre skiktgränsen för statlig inkomstskatt 2016 fanns också i budgetpropositionen för 2016. I konsekvensanalysen skriver regeringen att effekten på antal arbetade timmar av förslaget är svårbedömd, men förslaget kan på lång sikt minska antalet arbetade timmar. Denna effekt bedöms dock vara liten. Begränsad uppräkning av den nedre och den övre skiktgränsen för statlig inkomstskatt föreslogs i budgetpropositionen för 2017. Regeringen skriver i konsekvensanalysen att förslagets effekt på antal arbetade timmar är svårbedömd, men att förslaget på lång sikt kan minska antalet arbetade timmar bland dem som påverkas av förslaget. Även denna effekt bedöms dock vara liten.

Som kontrast kan vi lyfta fram regeringens fylliga konsekvensanalys av att avskaffa värnskatten. Förslaget ingick i budgetpropositionen för 2020. Denna skatteändring har stora likheter med avtrappningen av jobbskatteavdraget men med omvända tecken, vilket vi har redogjort för i avsnitt 3.2.6. Regeringen skrev följande om konsekvenserna av att avskaffa värnskatten:[76]

Brister i regeringens redovisning av remissinstansernas synpunkter

Regeringen redovisar remissinstansernas synpunkter i propositionerna. Denna redovisning är med nödvändighet komprimerad men bör förstås vara tillräckligt utvecklad för att återge remissinstanserna synpunkter på ett rättvisande sätt. I huvudsak återges remissinstansernas synpunkter korrekt, men det finns vissa brister.

Förslaget om avtrappning av jobbskatteavdraget och förslaget om att inte räkna upp den nedre skiktgränsen 2016 ingick i samma remitterade promemoria inför budget­propositionen för 2015. KI:s synpunkter avsåg de båda förslagen samlat. Regeringen skriver i samband med respektive förslag att enligt KI är effekten på arbetade timmar svårbedömd och effekten på sysselsättningen försumbar. Detta är dock en glidning i förhållande till vad KI faktiskt skriver i sitt yttrande:[77]

Regeringen skriver vidare att IFAU anser att förslaget om att inte räkna upp den nedre skiktgränsen 2016, sett som en enskild reform, inte kommer att föra med sig stora beteendemässiga förändringar. Detta är korrekt återgivet, men IFAU skriver också följande, vilket inte nämns av regeringen:[78]

I samma proposition aviserar regeringen att uppräkningen av skiktgränsen även 2017 bör begränsas, och budgeterar för det. Detta var inte känt av remissinstanserna när de yttrade sig över förslaget om att inte räkna upp den nedre skiktgränsen 2016.

Det är brukligt att regeringen redogör för vilka remissinstanser som tillstyrker, avstyrker eller inte har något att invända mot förslaget. Det gjordes dock inte för förslaget om att begränsa uppräkningen av den nedre och den övre skiktgränsen 2017. ESV avstyrkte förslaget med hänvisning till att ökade skatter på arbete motverkar utbudet av arbetskraft. ESV förordar i stället höjningar av andra skatter, exempelvis konsumtionsskatter och skatt på boende.

Expertmyndigheterna efterfrågar underlag som beaktar beteendeeffekter

Det är vanligt att remissinstanser efterfrågar mer utförliga konsekvensanalyser. AF, ESV, IFAU och KI efterfrågade detta i ett eller flera yttranden över avtrappningen av jobbskatteavdraget, ingen uppräkning av den nedre skiktgränsen 2016 och begränsad uppräkning av den nedre och den övre skiktgränsen 2017. Vi noterar att denna aspekt är ovanligt framträdande i yttrandena över förslaget om att begränsa uppräkningen av den nedre och den övre skiktgränsen 2017. AF, IFAU och KI är samtliga inne på att det behövs bättre beslutsunderlag som beaktar beteendeeffekterna av skatteförändringar. AF anser att detta är viktigt mot bakgrund av att skatteförändringar är återkommande politiska reformer som kan ha viktiga beteendeeffekter på längre sikt. KI anser att vid inkomstskattehöjningar (som i detta fall) talar försiktighetsskäl för att inkludera beteendeeffekterna. IFAU hänvisar till att denna typ av reformer, särskilt sammantagna, kan ha viktiga långsiktiga beteendeeffekter. Sådana beräkningar bör enligt IFAU dock tolkas med försiktighet, eftersom de med nödvändighet bygger på stiliserade modeller som oftast inte tar hänsyn till anpassningskostnader som gör att individer inte justerar beteendet omedelbart vid små skattereformer. Det är enligt IFAU ändå viktigt att regeringen förhåller sig till sådana beräkningar när skattepolitiken utformas och att dessa utförs på Finansdepartementet på ett noggrant sätt.

4.1.3 Knapphändig redovisning av effekterna av att förstärka det förhöjda grundavdraget

Vi har gått igenom regeringens redovisning av åtta förstärkningar av det förhöjda grundavdraget (steg 3–10) och den höjda åldersgränsen, den mellersta rutan i tabell 8. Vi har också undersökt hur regeringen bemöter synpunkterna från expertmyndigheterna. Vi noterar att varken AF eller IFAU finns med på listan över remissinstanser till steg 7–10.

Steg 3–5: Regeringen lyfter fram att arbetsutbudet för dem under 65 ökar

I förslagen till steg 3–5, som ingick i budgetpropositionerna för 2011, 2013 och 2014, skriver regeringen att arbetsutbudet för dem under 65 år ökar till följd av förslaget. Det beror på att skattesänkningen ökar med inkomsten (steg 3) eller i vissa inkomstintervall (steg 4–5) vilket ökar drivkrafterna att arbeta före 65. Regeringen skriver också att den delar uppfattningen med flera remissinstanser att förslaget kan leda till ett försämrat arbetsutbud för dem som är 65 år eller äldre.

Steg 6: Regeringen framhåller att det förhöjda grundavdraget omfattar både pensions- och arbetsinkomster

I förslaget till steg 6, som ingick i budgetpropositionen för 2016, skriver regeringen ingenting om möjliga effekter på arbetsutbudet. AF, ESV, IFAU och PM anser att förslaget kan få negativa effekter på arbetsutbudet. Regeringen bemöter detta genom att framhålla att det förhöjda grundavdraget omfattar både pensions- och arbetsinkomster för dem som vid årets ingång fyllt 65 år. Förslaget innebär därför inte att det blir relativt sett mer gynnsamt att pensionera sig jämfört med att arbeta, enligt regeringen.

Steg 7–10: Regeringen instämmer i att det finns en inkomsteffekt som kan ha en negativ effekt på arbetsutbudet

Även i förslagen till steg 7–10, som ingick i budgetpropositionerna för 2018, 2019, 2020 och 2021, skriver regeringen att skattesänkningen blir lika stor oavsett typ av inkomst.

ESV och KI framför i sina yttranden över steg 7–10 att skattesänkningen har en inkomsteffekt som kan ha en negativ effekt på arbetsutbudet genom att det inte är nödvändigt att arbeta lika länge för att uppnå samma disponibla inkomst. Regeringen instämmer i detta men bedömer att effekten är liten. Men ESV och KI lyfter dessutom fram att den samlade effekten av samtliga skattesänkningar genom det förhöja grundavdraget kan vara betydelsefulla och att det finns en risk att den faktiska offentligfinansiella effekten är mindre än den statiskt beräknade effekten. Detta bemöts inte av regeringen i förslagen till steg 7 och steg 8. Först i förslagen till steg 9 och steg 10 skriver regeringen att inkomsteffekten från hela det förhöjda grundavdraget blir betydligt större än från det enskilda förslaget.

I förslagen till steg 9 och steg 10 skriver regeringen också att det förhöjda grundavdraget innebär att marginalskatten har sänkts för inkomster upp till drygt 380 000 kronor per år. Det innebär att det för en mycket stor majoritet av de personer som är över 65 år har blivit mer lönsamt att arbeta, vilket motverkar inkomsteffekten.

Höjd åldersgräns för förhöjt grundavdrag men inte för jobbskatteavdraget

Förslaget om höjd åldersgräns för förhöjt grundavdrag ingick i en större reform om justerade åldersgränser i pensionssystemet och i kringliggande system. I propositionen föreslås att de pensionsrelaterade åldersgränserna i pensionssystemet och i angränsande trygghetssystem ska höjas med ett år 2023. Från och med 2026 ska dessa åldersgränser knytas till riktåldern för pension. I propositionen föreslås också att vissa åldersgränser i skatte- och socialavgiftssystemet på motsvarande sätt ska höjas med ett år 2023 och från och med 2026 motsvara riktåldern för pension.

SKV, KI och ESV påpekar i sina remissyttranden att fler åldersgränser än de som omnämns i promemorian bör höjas, bland annat för jobbskatteavdraget. Regeringen bemöter detta med att ”en höjning av 65-årsgränsen för jobbskatteavdraget ligger utanför detta lagstiftningsprojekt”. Som vi har redogjort för i avsnitt 2.1 höjdes i stället jobbskatteavdraget för dem som är 65 år eller äldre 2023. Det gjordes för att skatten inte ska höjas för dem som fortsätter att arbeta efter 65 års ålder.

Regeringens redovisning av vilka effekter den höjda åldersgränsen för det förhöjda grundavdraget får på sysselsättningen och antalet arbetade timmar är kvalitativ med föredömligt utförliga resonemang. Regeringen gör bedömningen att den höjda åldersgränsen för det förhöjda grundavdraget sammantaget kan innebära vissa positiva effekter på sysselsättningen men höjningen bedöms inte ha några betydande effekter för sysselsättningen i ekonomin som helhet.

Regeringen redovisar även vilka effekter hela reformen får på bland annat sysselsättningen och antalet arbetade timmar, det vill säga effekterna av de justerade åldersgränserna i socialförsäkringssystemet och skatte- och avgiftssystemen. Effekterna redovisas i en tydlig tabell. Det går emellertid inte att särskilja effekterna från en enskild regeländring, som den höjda åldersgränsen för förhöjt grundavdrag, med den metod som har använts.[79]

4.1.4 Tydlig redovisning av förslagen som bedöms ha små effekter på sysselsättningen och antalet arbetade timmar

Vi har även gått igenom regeringens redovisning av de förslag som vi i kapitel 3 har bedömt ha små eller inga effekter på sysselsättningen och antalet arbetade timmar. Regeringens analyser av förslagens effekter på sysselsättning och antalet arbetade timmar är enligt vår bedömning tydliga och av god kvalitet.

Tydlig analys av skattereduktionen för förvärvsinkomster baserad på modellberäkning

En skattereduktion för förvärvsinkomster infördes 2021. Regeringens bedömning av förslagets effekter på sysselsättningen och antalet arbetade timmar baserades på en beräkning i FASIT:s arbetsutbudsmodell men var inte siffersatt. Regeringen skrev följande:[80]

Tydlig analys av skattereduktion för sjukersättning och aktivitetsersättning

En skattereduktion för sjukersättning och aktivitetsersättning infördes 2018 och förstärktes 2022. Regeringen bedömer att båda förslagen har försumbara effekter på sysselsättningen och antalet arbetade timmar. Regeringen uppger att skattereduktionen minskar den ekonomiska drivkraften för arbete och redogör för varför effekterna på arbetsutbudet trots detta bedöms vara små. Regeringen redogör också för skillnader mellan gruppen med sjukersättning och gruppen med aktivitetsersättning och vilken roll ekonomiska incitament kan tänkas ha på respektive grupp.

Vi har gått igenom expertmyndigheternas remissyttranden över förslagen. Ingen av dessa bedömer att förslagen skulle ha betydande effekter på sysselsättningen eller antalet arbetade timmar.

Kort och tydlig analys av tillfällig skattereduktion för arbetsinkomster

En tillfällig skattereduktion för arbetsinkomster infördes 2021. Regeringen bedömer att förslaget inte har några effekter på sysselsättningen på lång sikt, eftersom skattereduktionen är tillfällig. På kort sikt kan skattereduktionen dock leda till en något högre sysselsättning om den leder till ökad konsumtion och på så sätt bidrar till att stödja konjunkturen och den ekonomiska återhämtningen.

Ingen av expertmyndigheterna bedömer att förslagen skulle ha betydande effekter på sysselsättningen eller antalet arbetade timmar.

4.2 Regeringens redovisning av förväntade effekter på inkomstfördelningen

Vi bedömer att regeringens redovisning av förslagens effekter på inkomstfördelningen är av god kvalitet i många fall. Det finns dock vissa brister. Redovisningen innehåller visserligen nästan alltid en kvantitativ analys av förslagens direkta fördelningseffekter, men analyser av indirekta fördelningseffekter är undantag. Redovisningen av fördelningseffekter brister särskilt i förslagen om förstärkning av det förhöjda grundavdraget, där det inte alltid framgår om fördelningseffekterna avser enbart dem över 65 år eller hela befolkningen. När fördelningseffekter redovisas för enbart dem över 65 år ges en alltför snäv bild av förslagens effekter på inkomstfördelningen.

4.2.1 Regeringen har nästan alltid redovisat en kvantitativ analys av direkta fördelningseffekter men det finns brister

Kvantitativ redovisning av direkta fördelningseffekter i samtliga förslag utom två

Regeringen har redovisat en kvantitativ analys av skatteändringens direkta (statiska) fördelningseffekter för samtliga förslag utom två. Detta har gjorts genom att visa stapeldiagram med decilgrupper, rangordnade efter inkomst. Den genomsnittliga effekten på inkomsten i varje decilgrupp visas i diagrammen.

För förslaget om avskaffad värnskatt redovisas inget stapeldiagram. Däremot beskrivs fördelningseffekterna förhållandevis utförligt:[81]

Regeringen redovisar ingen fördelningsanalys för förslaget om steg 4 av jobbskatteavdraget för personer som är 65 år eller äldre. Enligt Finansdepartementet var det knappt om tid för konsekvensanalysen av förslaget, vilket vi har redogjort för i avsnitt 4.1.1.

Olika benämningar på samma inkomstmått

I en redovisning av fördelningseffekter bör det framgå vilket inkomstmått som analysen avser. I de förslag som redovisar en fördelningsanalys skriver regeringen i samtliga fall vilket inkomstmått analysen baseras på, men det framgår inte alltid vad inkomstmåttet avser.

Det inkomstmått som fördelningsanalyserna baseras på är detsamma för samtliga förslag men det benämns på olika sätt: ”justerad disponibel inkomst”, ”ekvivalerad disponibel inkomst” och ”ekonomisk standard”.[82] I knappt hälften av analyserna förklaras måttet, antingen i en anmärkning till diagrammet eller i löptexten. Så här står det till exempel i analysen av förslaget till steg 7 av det förhöjda grundavdraget:[83]

I drygt hälften av förslagen förklaras inte måttet. Det är i dessa fall inte tydligt vad det är för inkomst som fördelningsanalysen baseras på. Förklaring saknas i följande förslag: förstärkning av det förhöjda grundavdraget steg 3–5, 8 och 9, avskaffad värnskatt, skattereduktion för förvärvsinkomst, tillfällig skattereduktion för arbetsinkomst och höjd åldersgräns för förhöjt grundavdrag. Vi bedömer dock att denna brist är av liten betydelse i sammanhanget.

Ovanligt med analys av indirekta fördelningseffekter

Regeringen har redovisat en kvantitativ analys av skatteändringens indirekta (dynamiska) fördelningseffekter för ett förslag: jobbskatteavdraget steg 5. Effekterna redovisas i samma stapeldiagram som de direkta fördelningseffekterna.

Regeringen skriver bland annat följande:[84]

De indirekta fördelningseffekterna beskrivs även i förslaget om avtrappning av jobbskatteavdraget. Regeringen skriver följande:[85]

De indirekta fördelningseffekterna beskrivs inte i övriga förslag.

4.2.2 Regeringen ger en begränsad bild av fördelningseffekterna av förhöjt grundavdrag

Enligt vår bedömning av förslagen om förstärkningar av det förhöjda grundavdraget är fördelningsanalyserna i vissa fall otydliga och ger en alltför snäv bild av effekterna på inkomstfördelningen. Dessa fördelningsanalyser skiljer sig från dem för övriga förslag. Skillnaden består i att fördelningseffekterna för det förhöjda grundavdraget endast undantagsvis redovisas för hela befolkningen. I stället redovisas fördelningseffekterna enbart för dem som är 65 år eller äldre.

I förslagen till steg 3–7 redovisas effekterna för enbart dem som är 65 år eller äldre. Redovisningen för steg 8 är fylligare. Effekterna redovisas både för hela befolkningen och för dem som är 65 år eller äldre. Dessutom visas effekterna för hela det förstärkta grundavdraget för hela befolkningen.

Även i samband med förslaget till steg 9 redovisas effekterna av både den föreslagna förstärkningen och hela det förhöjda grundavdraget. Det är dock inte tydligt om effekterna avser hela befolkningen eller enbart dem som är 65 år eller äldre.

Regeringen skriver följande:[86]

För steg 10 redovisas effekterna för enbart den föreslagna förstärkningen. Inte heller här är det tydligt om effekterna avser dem som är 65 år eller äldre eller hela befolkningen.

Det är naturligtvis inte bra när det inte framgår om effekterna avser hela befolkningen eller enbart dem som är 65 år eller äldre. Vår huvudsakliga invändning är dock att det kan ge en missvisande bild av ett förslags effekter på inkomstfördelningen om man enbart redovisar effekterna för en begränsad grupp, i det här fallet de som är 65 år eller äldre. Det beror på att inkomstfördelningen i en begränsad grupp kan skilja sig från inkomstfördelningen i befolkningen. Ett förslag som har en viss fördelningsprofil för den begränsade gruppen kan ha en annan fördelningsprofil för befolkningen i stort.

Inkomstfördelningen för dem som är 65 år eller äldre skiljer sig från inkomstfördelningen för befolkningen. Individer som är 65 år eller äldre är tydligt underrepresenterade i gruppen med de lägsta inkomsterna (decilgrupp 1). De är i stället överrepresenterade i framför allt decilgrupp 2–4.

När enbart de som är 65 år eller äldre räknas med har det förhöjda grundavdraget en annan fördelningsprofil än när beräkningarna avser befolkningen i stort. Det visar våra beräkningar av fördelningseffekterna av en tänkt reform där hela det förhöjda grundavdraget avskaffas 2022. En sådan reform skulle minska de disponibla inkomsterna med 48 miljarder kronor. Resultatet visas i diagram 13. När enbart individer som är 65 år eller äldre räknas med blir effekten på ekonomisk standard i decilgrupp 1 nästan lika stor som i decilgrupp 2–4 (nedre panel). När hela befolkningen räknas med blir effekten på ekonomisk standard i decilgrupp 1 betydligt mindre än i decilgrupp 2–4 (övre panel). Det beror på att relativt få individer som är 65 år eller äldre ingår i decilgrupp 1. Den procentuella effekten i varje decilgrupp är förstås större när enbart de som är 65 år eller äldre räknas med. Det beror på att de som är yngre än 65 år inte får det förhöjda grundavdraget.

Diagram 13 Fördelningseffekter av avskaffat förhöjt grundavdrag 2022, genomsnittlig förändring av ekonomisk standard per decilgrupp 1–10, effekt för samtliga individer i befolkningen (övre panel) och för samtliga individer som är 65 år eller äldre vid årets ingång (nedre panel), procent