1. Inledning

1.1 Motiv till granskning

Personer som saknar en fullföljd gymnasieutbildning utgör en liten del av befolkningen i vuxen ålder, knappt 10 procent.[1] Det är dock en grupp som har mycket svårt att få och behålla ett arbete. Trots att gruppen är liten så utgör den en stor andel av de långtidsinskrivna på Arbetsförmedlingen.[2] Vikten av utbildningsinsatser för att fler i gruppen ska kunna få och behålla ett arbete har betonats av riksdag och regering, samt i utredningar under senare år.[3] Idag är cirka två tredjedelar av de kortutbildade som är inskrivna på Arbetsförmedlingen utomeuropeiskt födda. Dessutom saknar majoriteten av de arbetssökande som inte har en fullständig gymnasieutbildning även en fullständig grundskoleutbildning.[4]

Regeringen har från 2017 på olika sätt styrt mot att de kortutbildade som är inskrivna vid Arbetsförmedlingen och som har behov av utbildning för att öka sin möjlighet att få arbete ska övergå till reguljär utbildning. Detta har inneburit uppdrag till Arbetsförmedlingen, utökade möjligheter för arbetssökande att studera samt ökade statliga resurser till yrkes- och kombinationsutbildningar inom komvux. Det har också inneburit att Arbetsförmedlingen har riktat in delar av sin handläggning på att identifiera, vägleda och anvisa arbetssökande att söka utbildning för att öka övergången till reguljär utbildning.

Långa tider i arbetslöshet är kostsamt för individen, det offentliga och samhället i övrigt. Det är därför av stor vikt att individernas behov av utbildning identifieras så snart som möjligt och att utbildningsinsatserna är träffsäkra och bidrar till att fler påbörjar och slutför reguljära utbildningsinsatser.

Trots satsningarna på området finns det indikationer på att kortutbildade arbetssökandes övergång till reguljär utbildning gått långsamt. Kunskapen om hur det går för dem som lämnar Arbetsförmedlingen för utbildning är begränsad eftersom Arbetsförmedlingen inte på ett enkelt sätt kan följa upp om de också påbörjar en utbildning. Det beror på att det är kommunen, eller i vissa fall folkhögskolor, som antar individen till en utbildning. Det finns också indikatorer på att samverkan inte har fungerat mellan Arbetsförmedlingen och kommunerna.

Mot bakgrund av de stora utmaningarna personer med kort utbildning möter på arbetsmarknaden och att övergången till reguljär utbildning fortfarande är låg är det en viktig fråga för Riksrevisionen att granska.

1.2 Övergripande revisionsfråga och avgränsningar

Den övergripande revisionsfrågan är följande:

För att besvara den övergripande revisionsfrågan kommer vi att utgå från tre delfrågor:

1. Har övergång till och deltagande i reguljär utbildning för arbetssökande med kort utbildning ökat?
2. Arbetar Arbetsförmedlingen ändamålsenligt för att kortutbildade ska övergå till utbildning?
3. Är regeringens styrning av insatser effektiv för att öka kortutbildade arbetssökandes deltagande i reguljär utbildning?

1.2.1 Förtydligande och avgränsningar

Målgruppen för granskningen är inskrivna arbetssökande på Arbetsförmedlingen som saknar en fullföljd gymnasieutbildning, det vill säga kortutbildade arbetssökande. Vi avgränsar bort arbetssökande under 25 år samt arbetssökande med en funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga. Deltagare i Arbetsförmedlingens program för nyanlända (etableringsprogrammet) ingår inte heller i granskningen, men den arbetssökande kan tidigare ha varit deltagare i programmet. Undersökningsperioden som avses är primärt 2017 till 2022. Med reguljär utbildning avses Arbetsförmedlingens definition alltså vuxenutbildning inom komvux på grundläggande och gymnasial nivå eller motsvarande på folkhögskola (till exempel allmän kurs). Vi avgränsar bort eftergymnasial utbildning.

Under 2022 gjordes förändringar i relation till utbildningsplikten för vissa nyanlända i etableringsprogrammet.[5] Vi kommer därför inte att granska denna reform. Vi kommer inte heller att granska hur komvux eller annan vuxenutbildning fungerar. En utredning av regionalt yrkesvux och kombinationsutbildningar överlämnade sitt slutbetänkande strax innan denna rapport publicerades.[6] Även när det gäller informationsöverföring mellan samverkande myndigheter har denna fråga begränsats i granskningen med anledning av en pågående utredning. Utredningen ska lämna sitt slutbetänkande i juni 2025 och adresserar just informationsöverföring mellan olika aktörer inom arbetsmarknadspolitiken.[7] Det ingår dock i vår granskning att bedöma hur samverkan mellan de berörda parterna fungerar. Skolverket har en roll gentemot kommunerna när det gäller vuxenutbildning samt vissa riktade statsbidrag till vuxenstudier. Vi har därför haft kontakt med Skolverket. Vi har också haft kontakt med Centrala studiestödsnämnden (CSN). Vi har dock inte granskat dessa myndigheters arbete.

1.3 Bedömningsgrunder

1.3.1 Övergripande bedömningsgrunder

Arbetsmarknadspolitikens mål är att insatserna ska bidra till en väl fungerande arbetsmarknad. Målet mäts bland annat genom övergång från arbetslöshet till arbete eller studier.[8] Enligt portalparagrafen i lagen om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten (2000:625) syftar insatserna till att stärka enskildas möjligheter att få eller behålla ett arbete.[9] Riksdagen och regeringen har betonat att de arbetsmarknadspolitiska resurserna tydligt ska prioriteras och inriktas mot matchning mellan arbetssökande och lediga jobb, samt mot dem som står långt från arbetsmarknaden.[10] Riksdagen har uppmärksammat att personer med kort utbildning löper betydligt högre risk att bli arbetslösa än personer med högre utbildning.[11] Riksdagen har också särskilt understrukit att ”en fullföljd svensk gymnasieutbildning är avgörande för att en person ska kunna etablera sig på den svenska arbetsmarknaden”.[12]

1.3.2 Bedömningsgrunder delfråga 1

Sedan 2017 har regeringen gett Arbetsförmedlingen i uppdrag att öka övergångarna till och deltagande i reguljär utbildning för dem med kort utbildning.[13] I vissa fall har det uttryckts att övergångarna ska öka väsentligt. För att bedöma delfråga 1 har vi valt att mäta hur övergången till utbildning har sett ut dels för alla kortutbildade arbetssökande, dels för dem som anvisas att söka utbildning samt de som fått beslut om att läsa reguljära studier med aktivitetsstöd som förberedande insats. Vi definierar att en individ har övergått till reguljär utbildning om individen skrivits in på komvux eller folkhögskola samt definierar deltagande som att den arbetssökande tar minst ett betyg.[14]

1.3.3 Bedömningsgrund delfråga 2

Arbetsförmedlingen har haft uppdraget från regeringen att öka övergången till reguljär utbildning. I vissa fall har det uttryckts i regleringsbreven att denna ska öka väsentligt. Även i budgetpropositionen för 2023 uttalar regeringen att utbildning är en viktig del i arbetet med att rusta arbetssökande.[15] Enligt förordningen om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten ska denna utformas och bedrivas så att den är effektiv, enhetlig och rättssäker. Verksamheten ska anpassas efter den enskildes förutsättningar, samt de behov som finns i olika delar av landet, så att sökande och arbetsgivare kan få likvärdig service och stöd över hela landet.[16]

De uppdrag som regeringen har gett Arbetsförmedlingen om att fler inskrivna arbetssökande med kort utbildning ska påbörja en reguljär utbildning ska genomföras i enlighet med bedömningsgrunderna i stycket ovan.

Dessa bedömningsgrunder operationaliseras närmare i kapitel 4.

1.3.4 Bedömningsgrund delfråga 3

Det är viktigt att den statliga styrningen är tydlig och konsekvent. Det är också viktigt att regeringen tar in information för att avgöra om den förda politiken har avsedd effekt. Utifrån detta bedömer vi om regeringens styrning har varit effektiv.

Dessa bedömningsgrunder operationaliseras närmare i kapitel 5.

1.4 Metod och genomförande

Vi har använt oss av en rad olika metoder för att besvara den övergripande revisionsfrågan och dess delfrågor.

För det första har vi analyserat registerdata för att bland annat bedöma om kortutbildade har ökat sin övergång till reguljär utbildning och tagit poäng samt utfall för de kortutbildade som anvisats att söka utbildning. Vi har även använt registerdata för att granska vilka insatser som kortutbildade arbetssökande har fått under sin inskrivning vid Arbetsförmedlingen.

För det andra har vi använt oss av intervjuer för att granska handläggningen och styrningen vid Arbetsförmedlingen och regeringens styrning. Detta genom åtta fokusgruppsintervjuer med arbetsförmedlare i Arbetsförmedlingens samtliga sex regioner. Vi har dessutom genomfört intervjuer om styrning på samtliga av Arbetsförmedlingens sex regioner och på central nivå på Arbetsförmedlingen för att kartlägga och granska styrningen av handläggning och verksamhet inom myndigheten. Vi har också intervjuat personer på Regeringskansliet. Vi har utöver detta intervjuat sju kommuner och nätverket för vuxenutbildning på Sveriges Kommuner och Regioner (SKR). Utöver det har vi också träffat Rörelsefolkhögskolornas riksorganisation (RIO) och Vuxenutbildning i samverkan (ViS). Vi har även ställt skriftliga frågor till Centrala studiestödsnämnden (CSN) och Statens skolverk (Skolverket).

För det tredje har vi använt oss av styrdokument, handläggarstöd och överenskommelser för att granska regeringens och Arbetsförmedlingens styrning, arbetsförmedlarnas handläggning samt samverkan mellan berörda parter.

I bilaga 1 beskrivs metoderna mer i detalj.

1.4.1 Genomförande

Granskningen har genomförts av en projektgrupp bestående av Jenny Lindblad, projektledare, Karin Berg, revisor, och Krister Sund, revisionsdirektör. Stina Lindgren (praktikant) har också bidragit i arbetet. En referensperson, Gunnar Brandén, fil.dr i nationalekonomi, har lämnat synpunkter på granskningsupplägg och på ett utkast till granskningsrapport. Företrädare för Regeringskansliet (Arbetsmarknadsdepartementet och Utbildningsdepartementet), samt Arbetsförmedlingen har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till granskningsrapport. Skolverket och Sveriges kommuner och regioner har fått möjlighet att faktagranska utvalda delar av utkastet till granskningsrapporten.