I detta kapitel svarar vi på delfrågan om regeringens styrning av insatser för att öka kortutbildade arbetssökandes deltagande i reguljär utbildning är effektiv. Riksrevisionens huvudsakliga iakttagelser är följande:
- Regeringens styrning har varit otydlig. Uppdragen i regleringsbrevet har varierat över tid och satsningarna på kortutbildade har i vissa fall inte träffat dem med kortast utbildning och stort behov av språkstöd. Det kan ha påverkat Arbetsförmedlingens arbete med att öka övergången till utbildning och att anvisa arbetssökande att söka utbildning.
- Regeringen har nyligen lagt om sin övergripande styrning av Arbetsförmedlingen, vilket kan ge förutsättningar för en ökad långsiktighet i styrningen.
- Arbetsförmedlingens interna styrning mot reguljär utbildning har följt regeringens styrning över åren.
- Regeringen har fått information och underlag från Arbetsförmedlingen om deras uppdrag att öka övergångarna till reguljära studier. Regeringen har i vissa avseende varit senfärdig att åtgärda problem som Arbetsförmedlingen lyft.
Vi bedömer att styrningen har varit effektiv om:
- De styrsignaler som regeringen har initierat är tydliga och det inte finns uppenbara motstridigheter mellan styrsignalerna.
- Regeringen har sett till att få den information av Arbetsförmedlingen som behövs för att bedöma insatsernas effektivitet så att regeringen har väl underbyggda underlag för de insatser och prioriteringar som regeringen gjort 2017–2022.
Avsnitt
5.1 Regeringens styrning har varit otydlig
Regeringens styrning mot att öka övergångarna till reguljära studier bland kortutbildade arbetssökande går att finna som mål och uppdrag i Arbetsförmedlingens regleringsbrev under hela perioden 2017 till 2022. Ständiga förändringar i hur dessa formuleras har bidragit till en ryckighet i styrningen gentemot Arbetsförmedlingen. 2022 la regeringen fler uppdrag i Arbetsförmedlingens instruktion snarare än i efterföljande regleringsbrev. Det kan ge förutsättningar för ökad kontinuitet i styrningen. Granskningen visar dock att regeringens styrning vid tillfällen har varit motstridig. Det har också saknats ett helhetsperspektiv i regeringens styrning, vilket har medfört att de med kortast utbildningsbakgrund delvis inte träffas av de statliga satsningarna.
5.1.1 Uppdragen i regleringsbreven har ändrats löpande
Styrningen av Arbetsförmedlingens arbete med att öka övergångarna till reguljär utbildning ändras från år till år i Arbetsförmedlingens regleringsbrev.[236] Det gör att Arbetsförmedlingen årligen behöver anpassa sin verksamhet utifrån olika förutsättningar. Det finns både mål och uppdrag i regleringsbreven som styr Arbetsförmedlingens arbete med övergångar till reguljära studier. När det gäller målet skiljer det sig ofta från år till år. Ibland betonas exempelvis att särskilt övergångarna till yrkesutbildningar ska öka, och ibland inte. Målgruppen blir också successivt allt bredare. I vilken utsträckning övergångarna ska öka har också varierat över åren. Även uppdragen i regleringsbreven har ändrats. I början av den granskade perioden (2018–2019) riktar uppdragen in sig mot deltagare inom etableringsprogrammet med utbildningsplikt. Målgruppen utvidgas i senare uppdrag och inkluderar exempelvis 2021 samtliga sökande med utbildningsbehov. I regeringens uppdragsformuleringar har det dessutom varierat om kortutbildade arbetssökande ska prioriteras i arbetet med ökade övergångar till reguljära studier eller ej.
2023 togs både mål och uppdrag som specifikt berör ökade övergångar till reguljära studier bort ur regleringsbrevet.[237] Regeringen har dock fortsatt betona att övergångar till reguljära studier behöver öka i budgetpropositionerna.[238] 2022 gav regeringen Arbetsförmedlingen ett uppdrag om att minska långtidsarbetslösheten.[239] Arbetsförmedlingen har identifierat anvisningar att söka reguljär utbildning som ett viktigt verktyg i arbetet med det uppdraget.[240]
5.1.2 Uppdrag i Arbetsförmedlingens instruktion ger förutsättningar för en ökad kontinuitet i styrningen
Arbetsförmedlingen har fått en ny instruktion som började gälla 1 december 2022.[241] Regeringen har lyft in fler övergripande uppdrag i instruktionen och gav också färre uppdrag i regleringsbrevet för 2023. Den nya instruktionen innehåller förtydliganden av Arbetsförmedlingens uppdrag gällande kompetensförsörjningen på arbetsmarknaden och samverkan med kommunerna. Exempelvis har ett uppdrag om att ”verka för att arbetssökande som har behov av det tar del av utbildning som är relevant för arbetsmarknadens kompetensförsörjning”[242] lagts till. Enligt intervjupersoner på Regeringskansliet relaterar uppdragen till frågan om att öka övergångarna till reguljära studier.[243] Arbetsförmedlingens huvudkontor uppfattar det som att regeringens styrning av kortutbildades övergång till reguljära studier i viss mån har övergått till ett bredare fokus. Styrningen uppfattas ha blivit mer kopplad till en generell utmaning gällande kompetensförsörjningen på arbetsmarknaden. Arbetsförmedlingen uppfattar det dock inte som att detta i någon större utsträckning påverkar hur myndigheten arbetar med frågan. Det största behovet finns fortfarande hos arbetssökande med kort utbildning och det är där myndigheten väljer att lägga sina resurser.[244]
Att fler uppdrag läggs in i Arbetsförmedlingens instruktion kan ge förutsättningar för en ökad långsiktighet i Arbetsförmedlingens planering av sin verksamhet.
5.1.3 Det har saknats ett helhetsperspektiv i regeringens styrning
Regeringens styrsignaler har i viss utsträckning gått emot varandra när de har implementerats i Arbetsförmedlingens verksamhet. De ändringar som genomfördes 2020 i förordningen om arbetsmarknadspolitiska program blev oavsiktligt ett hinder i arbetet med anvisningsuppdraget. Vissa arbetssökande med utbildningsbehov anvisades inte eftersom de hade förbrukat sin maximala tid att studera med aktivitetsstöd som förberedande insats på sfi-studier (se avsnitt 4.5.3).[245] Riksrevisionen uppfattar det som att detta inte var syftet med förändringen. Det var Arbetsförmedlingen som föreslog en ändring av förordningen. Varken i Arbetsförmedlingens underlag eller i Arbetsmarknadsdepartementets konsekvensutredning uppmärksammas att ändringen kunde ha effekt på hur länge en individ har möjlighet att först studera sfi, och sedan övergå till andra reguljära studier med aktivitetsstöd.[246]
Arbetsförmedlingen informerade regeringen om de problem som upptäcktes vid implementeringen av den nya förordningen i början av 2021.[247] Regeringen vidtog först i slutet av 2023 åtgärder med anledning av detta genom att lägga till ett förtydligande i förordningen. Förtydligandet gör det återigen möjligt för deltagare i jobb- och utvecklingsgarantin att först studera ett år sfi, och sedan ytterligare ett år på komvux eller motsvarande på folkhögskola.[248]
Riksrevisionen konstaterar också att regeringen i begränsad utsträckning har genomfört satsningar för att stärka utbildningsutbudet på grundskolenivå inom komvux utanför etableringsprogrammet. Regeringen har sedan 2015 genomfört årliga satsningar på fler utbildningsplatser inom komvux och folkhögskola.[249] Satsningarna inom komvux har sedan 2017 varit inriktade mot regionalt yrkesvux, som är yrkesutbildning på gymnasial nivå. Regeringen har även genomfört förstärkta satsningar på kombinationsutbildningar. Möjligheten att anordna olika orienteringskurser har också utökats, vars syfte är att motsvara behov som inte går att möta upp i en nationell kurs. Regeringen har även infört ett krav om att kommunerna ska erbjuda en sammanhållen utbildning för vissa nyanlända med utbildningsplikt.[250]
Arbetsförmedlingen har vid flera tillfällen informerat regeringen om att det reguljära utbildningsutbudet hos kommunerna inte möter behoven hos de arbetssökande.[251] Behovet är särskilt stort för individer med mycket kort utbildning och som har bristande språkkunskaper i svenska (se avsnitt 4.6). Det är flera kortutbildade arbetssökande vars tidigare utbildning är kortare än 9 år (grundskolenivå) och som också har läst sfi. Under perioden 2017–2021 hade i genomsnitt 80 procent inom denna grupp inte uppnått nivå D i sfi, vilket indikerar att de ännu inte var klara med sina sfi-studier.[252]
5.2 Arbetsförmedlingen följer regeringens styrning
Regeringens uppdrag i regleringsbreven innebar att Arbetsförmedlingen kom att intensifiera sitt arbete med övergångar till reguljära studier. Under 2017 till 2022 har Arbetsförmedlingen utformat olika stöd för att öka övergångarna till utbildning. Det uppdrag om att öka anvisningar som kom 2020 fick stort genomslag i Arbetsförmedlingens interna styrning och verksamhet.[253] 2022 gavs inget explicit anvisningsuppdrag, men Arbetsförmedlingen har redovisat sitt arbete med anvisningar till reguljära studier i sin årsredovisning för 2022.[254]
Riksrevisionen konstaterar att regeringens styrsignaler påverkar hur Arbetsförmedlingen styr organisationen internt. Arbetsförmedlingen responderar snabbt på styrsignaler, särskilt de med tydliga mål eller krav på återrapportering. Mål om övergång till utbildning för kortutbildade införs i Arbetsförmedlingens interna styrning under 2017 när det kommer som mål i regleringsbrevet. De målsatta resultaten för övergång till utbildning är under 2018–2023 1,1 (1,2 för 2021) procent per månad.[255] Myndigheten har 2022 uppnått en omsättning till utbildning per månad på cirka 0,9 procent.[256] Arbetsförmedlingen har tagit fram volymmålet för övergång till studier i relation till att det ska spegla målet och vara rimligt och realistiskt att uppnå. Resultatet avseende övergång till studier är enligt intervju med Arbetsförmedlingen trögrörligt.[257] När Arbetsförmedlingen får i uppdrag 2020 att öka anvisningarna införs mål för detta och arbetet med att använda verktyget intensifieras. När regeringen breddar målet att öka övergången till utbildning till att omfatta alla arbetssökande gör Arbetsförmedlingen också så i sin styrning. Det innebär att målen för 2023 omfattar övergång till utbildning för samtliga arbetssökande, inte specifikt de kortutbildade. År 2023 införde Arbetsförmedlingen även ett prestationsmål om att 65 procent av de anvisade också ska söka utbildning.[258]
Riksrevisionen har tagit del av Arbetsmarknadsdepartementets underlag inför de årliga myndighetsdialogerna med Arbetsförmedlingen. Där framgår att utvecklingen för särskilt gruppen kortutbildade inte anses ha varit tillfredsställande. Utvecklingen har bedömts som under förväntan och att resultaten bör kunna bli bättre sett till de förstärkningar som regeringen genomfört för att stimulera övergångarna.[259]
5.3 Regeringen har begärt och fått information från Arbetsförmedlingen
Regeringen har gett Arbetsförmedlingen ett tiotal uppdrag som berör frågan om kortutbildade arbetssökandes övergång till reguljära studier. Arbetsförmedlingen har redovisat uppdragen i en rad återrapporter och bistått regeringen med underlag i frågan. Arbetsförmedlingen har även informerat regeringen om utvecklingen och olika förändringsbehov i deras budgetunderlag.[260]
Arbetssökandes övergång till reguljära studier har också varit en prioriterad fråga i de årliga myndighetsdialogerna mellan Arbetsmarknadsdepartementet och Arbetsförmedlingen. Regeringen har årligen följt upp Arbetsförmedlingens resultatutveckling avseende olika gruppers övergång till reguljära studier. Arbetsförmedlingens arbetssätt och insatser i frågan har också varit en uppföljningspunkt i dialogerna.[261] Riksrevisionen har enbart tagit del av underlaget inför myndighetsdialogerna, och inte något material från själva dialogerna. Enligt uppgift från Regeringskansliet finns inte några sammanställda minnesanteckningar att tillgå.[262] De hinder som Arbetsförmedlingen lyft fram i olika underlag kan alltså ha diskuterats med regeringen vid dessa tillfällen.
Begränsningar i regelverken gällande utbyte av information mellan Arbetsförmedlingen och kommunerna i ett individärende identifierades tidigt i granskningen som ett hinder för att effektivt kunna öka övergångarna till reguljär utbildning. 2021 gav regeringen Arbetsförmedlingen i uppdrag att tillsammans med Skolverket analysera hur ett förbättrat informationsutbyte kan åstadkommas. Uppdraget slutredovisades för regeringen i november 2021.[263] I januari 2023 tillsatte regeringen en så kallad bokstavstutredning internt inom Arbetsmarknadsdepartementet, vars uppdrag också är att analysera och föreslå hur informationsutbytet kan förbättras mellan Arbetsförmedlingen och kommunerna. Syftet med utredningen är att underlätta övergångar från arbetslöshet till studier inom komvux och att förbättra möjligheterna till uppföljning. Uppdraget ska redovisas senast den 30 juni 2024.[264] Vidare gav regeringen i maj 2023 en statlig utredning i uppdrag att göra en översyn av den reglering som styr informationsutbytet och behandlingen av personuppgifter för den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Här ingår bland annat informationsutbytet mellan Arbetsförmedlingen och kommunerna. Uppdraget ska redovisas senast den 13 juni 2025.[265]