6. Slutsatser och rekommendationer

Avsnitt

6.1 Regeringens mål om att öka kortutbildades övergång till reguljär utbildning har endast delvis uppnåtts

Riksrevisionen konstaterar att andelen som övergår till reguljär utbildning har ökat bland de arbetssökande som skrevs in i jobb- och utvecklingsgarantin mellan åren 2017 och 2019. Det talar för att arbetet och insatserna, ofta av vägledande och motiverande karaktär, som gjordes tidigt i perioden har bidragit till en ökad övergång. Det framkommer också i flera intervjuer med arbetsförmedlare att motivationen hos de arbetssökande är en framgångsfaktor för att övergå till utbildning.

När regeringen under 2020 gav i uppdrag till Arbetsförmedlingen att använda anvisning att söka reguljär utbildning syns det inte någon ytterligare ökning i övergångarna. Det har inte varit möjligt att belägga effekterna av de motiverande insatserna eller anvisning i detalj utifrån de data som finns. Sannolikt har även covid-19-pandemin påverkat övergångarna negativt. Det sker dock inte en generell nedgång i antalet elever på grundläggande och gymnasial nivå inom komvux fram till och med 2021. Även Arbetsförmedlingens reformering kan ha påverkat utfallet. Övergångarna bland personer med kort utbildning och som är nyinskrivna har inte ökat nämnvärt under perioden. Det talar för att regeringens satsningar har haft störst betydelse för deltagare i jobb- och utvecklingsgarantin.

6.2 Anvisning, uppföljning och kontroll har brister

Arbetsförmedlingens arbete med att anvisa fler att söka reguljär utbildning är inte tillräckligt effektivt. Arbetet brister bland annat genom att anvisningar riktas till personer som inte kan få en sanktion eller som kommunerna bedömer inte kan tillgodogöra sig en reguljär utbildning. Även Arbetsförmedlingens uppföljning av om anvisade faktiskt söker utbildning har brister.

6.2.1 Anvisningarna att söka utbildning har brustit i träffsäkerhet

Under 2020 gav regeringen Arbetsförmedlingen ett uppdrag att anvisa fler att söka reguljär utbildning. Till följd av regeringsuppdraget införde Arbetsförmedlingen ett kvantitativt mål för antalet anvisningar vilket resulterade i att de ökade kraftigt. Däremot så ökade inte övergångarna till utbildning mer än marginellt. Riksrevisionen bedömer att det kan ifrågasättas hur väl anvisningar har tillämpats för att öka övergångarna till reguljär utbildning.

Närmare 70 procent av de anvisade påbörjade inte en utbildning vilket talar för att anvisningar har gått till personer som av många olika skäl inte sökt eller kommit in på en utbildning. Sedan 2023 har ett nytt mål införts om att 65 procent av de anvisade också ska ha sökt utbildning. Det nya målet har inte följts av några specifika stödmaterial som syftar till att förändra arbetsförmedlarnas arbete. Det är för tidigt att se effekten av det förändrade målet i denna granskning.

En förklaring till att många inte söker utbildning kan vara att omkring hälften av de anvisade angivit att de inte har fått eller uppfattat att de har fått information när de anvisats att söka utbildning, enligt en mindre urvalsundersökning från Arbetsförmedlingen. Från oktober 2023 arbetar myndigheten med mer riktad information till dem som anvisats.

Ytterligare en förklaring är att kommuner kan bedöma att den anvisade inte kan tillgodogöra sig en utbildning på grundläggande eller gymnasial nivå. Så kan exempelvis vara fallet om den anvisade saknar tillräckliga kunskaper i svenska.

En anvisning att söka utbildning är en obligatorisk aktivitet som kan leda till en ekonomisk sanktion om den arbetssökande inte söker utbildning. Sanktionen är ett verktyg för att få arbetssökande som annars inte skulle påbörja studier att faktiskt söka en utbildning. Anvisningen syftar på så sätt till att vara ett påtryckningsmedel för den som inte övergår till utbildning på eget initiativ. Enligt Riksrevisionens bedömning innebar dock regeringens styrning mot anvisning att Arbetsförmedlingen fokuserade intensivt på att anvisa utifrån ett kvantitativt mål och därför har anvisat alltför brett. Det kan ha medfört att Arbetsförmedlingen har anvisat arbetssökande som även utan anvisning skulle övergå till en utbildning, men också arbetssökande som är i behov av andra insatser för att öka sina chanser att etableras på arbetsmarknaden. Dessa anvisningar bidrar enbart till ökad administrativ kostnad.

6.2.2 Den systematiska kontrollen av anvisningar brister

Riksrevisionen bedömer att uppföljning och kontroll av anvisningarna att söka utbildningar har brister vilket bidrar till att de inte fungerar tillräckligt effektivt. Den centrala kontrollen fångar främst upp dem som inte själva anger att de har sökt utbildning. Den bygger alltså på självrapportering. Det är i stället arbetsförmedlare i den lokala organisationen som kontrollerar att den anvisade faktiskt har sökt utbildning. Det saknas också ett ändamålsenligt digitalt stöd i handläggningen för att lokalt följa upp anvisningarna. Det får som konsekvens att de lokala enheterna uppfinner olika lösningar.

Få av dem som har anvisats att söka reguljär utbildning 2021 och som inte påbörjat en utbildning har fått en sanktion. Under 2023 har dock antalet som får en sanktion ökat väsentligt, om än från låga nivåer. Att en person inte får en sanktion trots att de inte påbörjat utbildning kan dock vara korrekt. Personen kan ha fått arbete eller inte blivit antagen till någon utbildning.

Vi har bara kunnat undersöka om anvisade arbetssökande övergått till utbildning, inte om de exempelvis har sökt utbildning men inte antagits. För att kunna undersöka om personer sökt utbildning behövs information från kommunerna. Detta är i sig en brist – att Arbetsförmedlingen inte enkelt kan följa upp om en anvisad arbetssökande söker, antas och studerar hos kommunen eller en folkhögskola. En statlig utredning ska under 2025 komma med förslag om informationsutbyte mellan olika aktörer i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Det pågår även en utredning internt på Arbetsmarknadsdepartementet om hur informationsutbytet mellan Arbetsförmedlingen och kommunerna kan förbättras för att underlätta övergångar till studier inom komvux.

6.3 Försörjning vid studier för kortutbildade arbetssökande är komplicerad

Enligt Riksrevisionens bedömning är bestämmelserna som reglerar försörjning vid studier vid arbetslöshet komplicerade. Det gör det svårt för individen att förstå och planera hur en sammanhängande period av reguljära studier kan finansieras. Det finns tre sätt att finansiera reguljära studier för arbetssökande med kort utbildning: aktivitetsstöd, studiestartsstöd och studiemedel. Den som saknar gymnasial utbildning kan även få ett förhöjt studiebidrag vid ansökan om studiemedel. Det finns alltså flera möjligheter för individen att studera utan att ta lån men granskningen visar att studielån ändå uppfattas som ett hinder för att studera. Det talar för att det finns ett behov av mer information om de försörjningsmöjligheter som finns. Därtill begränsar individens val att börja studera med studiemedel möjligheten att senare studera med studiestartsstöd eller aktivitetsstöd. I vissa kommuner förlorar den arbetssökande sitt kompletterande ekonomiska bistånd vid övergång till reguljär utbildning och i andra inte.

Det är olika myndigheter på statlig och kommunal nivå som beslutar om den arbetssökandes rätt till ekonomiskt stöd. Det bidrar också till svårigheten för individen att överblicka sina försörjningsmöjligheter, enligt Riksrevisionens bedömning. I bedömningen av individens rätt till studiestartsstödet är exempelvis aktuell kommun, CSN och Arbetsförmedlingen på olika sätt delaktiga. Dessutom ska varje ansluten kommun ta fram lokala riktlinjer för studiestartsstödet, vilket kan medföra svårigheter för individen att vara informerad om vad som gäller angående deras rätt till stödet.

Syftet med studiestartsstödet är att öka rekryteringen till studier bland arbetssökande med stort utbildningsbehov. Stödet får ges till individer med kort tidigare utbildning som har ett stort behov av utbildning på grundläggande eller gymnasial nivå för att kunna etablera sig på arbetsmarknaden. Det framgår dock i analyserna av de data Riksrevisionen har haft tillgång till att en stor andel av dem som tagit del av studiestartsstödet inte är kortutbildade, utan redan har en gymnasieutbildning. Riksrevisionen konstaterar att det innebär att andra än den egentliga målgruppen, de kortutbildade, har tagit del av stödet.

Granskningen visar också att en ändring som regeringen genomförde 2020 i förordningen om arbetsmarknadspolitiska program fick en oförutsedd konsekvens. Den medförde att kortutbildade arbetssökande som har behov av sfi-studier fick en kortare tid att läsa reguljär utbildning med aktivitetsstöd som förberedande insats. Det innebar även att färre med kort utbildningsbakgrund och bristande kunskaper i svenska har kunnat anvisats eftersom endast den som kan läsa reguljär utbildning med aktivitetsstöd som förberedande insats ska anvisas enligt Arbetsförmedlingens tolkning. Arbetsförmedlingen informerade regeringen om problematiken redan 2021. Först i december 2023 ändrade regeringen reglerna så att det åter är möjligt för deltagare inom jobb- och utvecklingsgarantin att läsa sfi utan att det räknas av från tiden man kan studera övrig reguljär utbildning utöver sfi.

6.4 Regeringens utbildningssatsningar når inte hela målgruppen

Granskningen visar att det ibland saknas utbildningsalternativ inom reguljär utbildning för att fånga upp dem med mycket kort utbildningsbakgrund och bristande språkkunskaper i svenska. Riksrevisionen bedömer att regeringens satsningar på regionalt yrkesvux på gymnasial nivå inte i tillräckligt stor utsträckning riktats till dem med mycket kort utbildningsbakgrund och bristande språkkunskaper i svenska.

Regeringens satsningar på fler utbildningsplatser inom komvux har sedan 2017 fokuserat på yrkesutbildning på gymnasial nivå inom ramen för regionalt yrkesvux. De statliga bidrag som kommunerna kan söka för att ta fram utbildningar där reguljär utbildning kombineras med sfi-studier finns också enbart för yrkesutbildningar på gymnasial nivå.

Granskningen visar att kommuner tar fram olika lösningar för kortutbildade arbetssökande som delvis täcker behoven hos dessa. Det finns också utbildning inom ramen för folkhögskolorna som har andra antagningsregler än inom komvux. Granskningen visar att en högre andel av de anvisade som övergick till utbildning inom folkhögskolorna har lägre utbildningsnivå och lägre språkkunskaper i svenska, än de som övergick till komvux. Det talar för att folkhögskolorna är ett viktigt komplement för att nå denna grupp.

6.5 Samverkan central för att få en helhetssyn

Riksrevisionens bedömer att samverkan mellan Arbetsförmedlingen och kommunerna inte har fungerat tillfredställande. Regeringens målsättning att öka övergångarna till reguljär utbildning innebär att arbetsmarknadspolitiken tydligt kopplas samman med utbildningspolitiken. För att det ska fungera krävs en väl fungerande samverkan mellan Arbetsförmedlingen och kommunerna samt andra utbildningsanordnare. Under den granskade perioden har det funnits olika samverkansuppdrag och olika ansvariga parter för samverkan mellan Arbetsförmedlingen och kommunerna. Samverkan har främst skett i form av olika överenskommelser med bland andra Arbetsförmedlingen och kommuner som parter.

Övergång till reguljär utbildning för kortutbildade har under perioder fått ett för begränsat utrymme i Arbetsförmedlingens samverkansarbete, enligt Riksrevisionens bedömning. Det saknas också ett system för effektivt utbyte av information mellan Arbetsförmedlingen, kommunerna och andra utbildningsaktörer, exempelvis folkhögskolorna.

Sedan 2021 har Arbetsförmedlingen utvecklat sitt samverkansarbete med kommunerna, på uppdrag av regeringen. Frågan om kortutbildades övergång till reguljära studier har prioriterats i det utvecklingsarbetet. Arbetsförmedlingen har sedan 2022 slutit nya eller reviderade överenskommelser om samverkan med kommunerna. Riksrevisionen bedömer att de flesta av dessa är relevanta för arbetet med kortutbildade arbetssökandes deltagande i reguljär utbildning, om än i varierad utsträckning. Flera överenskommelser har också en tydlig ambitionsnivå att samverka i individärenden. Det är bland annat viktigt eftersom det framkommer i granskningen att arbetssökande som Arbetsförmedlingen har anvisat att söka utbildning inte alltid fått en utbildningsplats. Det eftersom kommunen bedömt att den arbetssökande inte kan tillgodogöra sig utbildning på grundläggande eller gymnasial nivå. År 2022 fick Arbetsförmedlingen också ett utpekat uppdrag om att samverka med kommuner i sin instruktion. Det är dock för tidigt att se om dessa förändringar leder till en bättre och mer långsiktig samverkan kring kortutbildade arbetssökande.

Rekommendationer

Riksrevisionen lämnar med anledning av granskningen följande rekommendationer:

Till regeringen

• Se över de statliga regelverken och informationsansvaret gällande kortutbildade arbetssökandes försörjning vid reguljära studier så att det blir enklare att förstå och använda de möjligheter som systemet medger.

Till Arbetsförmedlingen

• Stärk uppföljningen och kontrollen av anvisningarna att söka utbildning genom exempelvis mer effektiva digitala handläggningssystem.
• Följ upp att samverkan mellan kommunerna och Arbetsförmedlingen fungerar väl avseende övergången från arbetslöshet till reguljär utbildning och säkerställ att den är stabil över tid.